治理现代化视域下我国新型农村社区防疫治理体系建构

〔摘要〕 新型农村社区治理是实现我国乡村治理现代化的重要组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。新冠肺炎疫情发生以来，新型农村社区防疫治理是非常重要的“最后一公里”防线关口。由于新型农村社区的特殊性，必须要采取相应的措施，加强新型农村社区防疫治理体系构建。在治理现代化背景下，要加强新型农村社区疫情防控，必须牢牢树立“以人民为中心”的思想理念，必须加强党的领导，强化党建引领在防疫治理中的重要作用。同时，必须充分发挥乡镇政府的主体作用，并构建信息化的疫情防控网络体系。

〔关键词〕 新冠肺炎疫情;新型农村社区;防疫治理;社区信息化

〔中图分类号〕D922.1;D630;D422.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2020）05-0091-07

2019年12月份以来，新型冠状病毒肺炎疫情暴发，肆虐全球，对全球的政治、经济、文化、生态等诸多方面产生了重要影响，并在世界范围内引发了对治理现代化的思考。在我国，治理现代化已经是新时代中国特色社会主义的一个重要命题，这次新冠肺炎疫情得以在较短时间内被迅速控制，凸显了中国特色社会主义的制度优势，体现了党和国家面对重大公共卫生事件的强大治理能力。2020年2月23日，习近平总书记在《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》中明确强调，“社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要推动防控资源和力量下沉，把社区这道防线守严守牢”[1]，充分说明了社区在疫情防控中的重要性。新型农村社区是我国经济社会发展中出现的新生事物，兼有城市社区和传统村落的一般特征。在疫情防控中，它们既不像城市社区一样是重中之重，也不像自然村落一样，因为地处偏远而远离疫情，很有可能成为疫情防控的薄弱环节。据笔者调查，在此次疫情防控中，新型农村社区暴露出了一些问题，成为完善疫情防控体系的“最后一公里”。在治理现代化视域下，对新型农村社区防疫治理体系的构建进行思考，无疑具有重要现实意义与学术价值。

一、 新型农村社区治理与国家治理现代化

近年来，随着我国农村经济与农业产业化进程的快速发展，农民生活水平有了显著提高，农村城市化进程也在加速推进，在农村城市化的浪潮中，新型农村社区出现了。新型农村社区是一个新生事物，有着不同的发展路径与模式。有的模仿城市社区而建，一般具有一定的公共基础设施和服务设施，但社区居民大多以务农和打工为生。也有部分新型农村社区以别墅群为主，保留了农家小院，但公共服务体系却未达到城市的水平。还有的新型农村社区位于发达城市周边，已经伴随城市化进程逐步向城市社区转化，但在人员素质、管理模式和生活状态等诸多方面与城市社区仍然存在重大差别。

新型农村社区的出现，对于解决我国“三农”问题来说既是一个重要机遇，又是一次严峻挑战。它是整个农村社会发展进步的结果，“但是，我们还必須看到，在我国大部分农村地区，经济社会发展还比较落后，农民生活条件还非常艰苦，农业生态文明还相对脆弱。此时此刻，伴随农村城市化进程的，是农村社会矛盾凸显、农民阶层落差产生、农业发展动力不足”[2]，这是与新中国成立以来长期存在的城乡二元结构分不开的。在新中国成立以后，我国的发展战略重点是工业，社区治理的重点是城市，在很长一段时期，我们处理工农业关系的指导思想都是农业支持工业，致使城乡二元结构差距越来越大，农村社区日渐衰落。今天，随着我国工业实力的不断增强，工业反哺农业，解决“三农”问题已经成为我们面临的一项重要任务。改革开放以后，在广大农村地区，经济上确立了家庭联产承包经营责任制，政治上实行了基层群众自治制度。当下，农村既有现成的基层党组织和村民委员会的组织架构，又有《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律保障，许多人认为农村已经完成了根本性改革，农村治理只需要按部就班就可以了，根本不存在治理研究问题。

新型农村社区的出现使农村治理面临着一个全新的局面。新型农村社区已经不完全是原来意义上的村庄，也并不完全等同于既有的城市社区。因为在广大农村地区，长期存在的城乡二元对立所积累的问题依然存在。如何使上述问题得以避免？如何使已经产生的问题得以解决？这既是当前新型农村社区发展，也是整个社会经济文化快速发展所面临的问题。比如，新型农村社区的建成与村民搬迁，一般伴随着传统村落的合村并点、土地整理和复耕以及用地指标转让等，就会涉及到复杂的经济利益纠纷。再比如，随着合村并点的进行以及社区内住宅的商品化，必然打破原来的熟人社会，使原来传统村落长期存在的家族文化、风俗习惯逐渐消失，随之带来复杂的社会问题。从某种意义上说，熟人社会中，具有权威的社会成员能够凭借自身威望去解决各种各样的问题。很多时候，这些问题具有其特殊性，或者法律没有涉及，或者即便涉及到了也难以处理，或者即便能够处理，处理效率也不高。但在新型农村社区，熟人社会逐步解体，各种矛盾冲突随之增多，传统的管理模式也必然会改变，这就给新型农村社区治理带来了困难和挑战。要解决这个问题，就必须依赖国家治理体系和治理能力的现代化。

党的十九届四中全会正式提出了治理体系和治理能力现代化问题，全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是从党的政策层面“第一次专门研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”[3]。这次全会对我国治理体系和治理能力现代化建设进行了重要的战略部署，是我国经济社会发展进入到新时代的一个标志性事件，全会提出“要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序”[4]。新型农村社区治理现代化是实现我国治理现代化的重要组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，从长远来说，更是实现我国整个农村地区和谐稳定的重要基石。十八大以来，随着新型农村社区的进一步发展，农村社会的政治结构、经济结构和文化结构等都发生了巨大变化，广大人民群众对社会事务的参与意识也越来越强烈，对农村社会治理进行研究已经成为一个迫在眉睫的问题。尤其是新冠肺炎疫情暴发以来，构建新型农村社区防疫治理体系，不仅关乎人民群众的幸福安康，更是对推进我国广大农村地区治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。

二、 树立“以人民为中心”的疫情防控理念

新冠肺炎疫情的暴发对我国治理体系和治理能力现代化是一次极大的考验。在这次疫情防控中，新型农村社区事实上成了疫情防控的薄弱环节，暴露出了多方面的问题，具体表现为“发动群众‘看得见，抓不着……资源下沉‘雷声大，雨点小……基层减负‘高举起、轻放下”[5]。面对这些实际问题，我们必须切实站在新型农村社区居民的角度和立场，贯彻“以人民为中心”的思想理念。“以人民为中心”是我们党的基本理念，也是中国国家制度与治理体系建设与发展的旨归[6]。2017年10月，在党的十九大报告中，习近平同志把坚持“以人民为中心”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义制度的重要内容，他强调“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”[7]。这些论述充分彰显了我们党始终坚持“以人民为中心”的价值追求，始终践行“以人民为中心”的责任担当、始终贯彻“以人民为中心”的执政理念，“把群众需要作为第一选择，把群众满意作为第一标准，切实做到把群众的关切点作为工作的着力点，畅通实现群众利益渠道，增进人民福祉，使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实”[8]。

相对于城市社区而言，新型农村社区防疫治理难度更大。一般而言，城市社区人员居住更为集中，政府也往往会将较多的人力和物力投入到城市中心区。而我国新型农村社区大多位于传统乡村地区，有的距离市中心还比较远，公共卫生服务体系配套建设尚不完善，如果在疫情防控中得不到重视的话，一旦出现疫情就很容易成为高风险地区。因此，在城市中心区疫情得到初步控制以后，下一步疫情防控的重点无疑在基层。但是当前乡镇一级的基层政府面临着严重的人力缺乏问题，以我国中部地区河南省某县为例，在2005年机构改革以前，原来的乡镇政府往往有100多人，有的乡镇甚至有200多人，经过机构改革，普遍精简到了六七十人左右保持至今。近年来，随着新农村建设的推进，乡镇政府的工作量急剧增加。由于工作人员偏少，乡镇政府在平时工作中就颇有捉襟见肘之感，新冠肺炎疫情暴发以后，这种情况更加严重。为了加强疫情防控，乡镇政府要24小时值班卡点，这就需要给每个社区都配备值班卡点人员，而乡镇政府工作人员即使全员上阵也难以解决人力严重不足的问题，甚至在抽调上级工作人员进行补充后，这个问题也未能得到有效解决。以武汉市为例，武汉市在疫情最为紧张时“紧急动员了1.6万余名机关党员干部、国企职工和教师下沉社区后，也仅仅达到1：100这样一个悬殊的社区工作人员/社区居民比”，而且“武汉市的下沉力量，基本上以脱产状态进入社区，反观其他大多数地区，针对基层社区的支持往往流于号召、动员，缺乏增强人力和资源保障的具体措施;他们既不脱产，也严重缺乏社区工作经验和群众工作能力，匆忙中只能‘打打下手，使下沉的效果大打折扣”[5]。

针对这个问题，习近平总书记在《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》[1]中提出了疫情防控的“加减法”：一是先做“加法”，“从上级党政机关、企事业单位等抽调更多干部支援基层”;二是再做“减法”，“要防止各条线多头重复向基层派任务、要表格，坚决纠正形式主义、官僚主义做法，让广大基层干部把更多精力投入到抓好疫情防控和复工复产一线工作之中。”在具体工作实践中，疫情防控“加减法”使基层一线人力不足的问题得到了有效缓解，成为我国迅速控制住疫情的良策。贯彻落实疫情防控“加减法”，就需要贯彻“以人民为中心”的思想理念，激励鼓舞广大疫情防控工作人员克服困难、敢于担当、再接再厉、无私奉献，以百倍的工作热情投入到疫情防控工作中去。

同时，贯彻“以人民为中心”的思想理念，就要想方设法解决群众的实际困难，尤其是经济困难。新型农村社区的居民以农民为主，相对于城市社区而言，城市社区居民大多数有正式工作，当政府采取措施封城、封社区的时候，一部分人的经济收入并没有较大变化。还有一部分人，虽然他们所在的单位遇到了困难，也仍然会给员工发放一定的生活费。但是，在新型农村社区居住的农民大多数没有正式工作，以打工为生。新冠肺炎疫情的暴发使他们无法出去工作，就没有了任何收入，断了经济来源，经济状况变动非常明显。贯彻“以人民为中心”的思想理念，就要正视这些问题，想法设法解决群众的实际困难。对于经济特别困难的家庭，政府要采取一定的措施、通过一定的方式给予帮助。比如，可以参照扶贫的标准，做到“两不愁三保障”“两不愁三保障”是国家在易地扶贫搬迁中所提出来的主要目标，“两不愁”指得是不愁吃、不愁穿，“三保障”指的是义务教育有保障、基本医疗有保障、住房安全有保障。，防止由于疫情而造成绝对贫困情况的发生。

三、 充分发挥党在疫情防控中

的领导作用

新型农村社区疫情防控必须要加强党的领导。2019年1月，新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》指出，农村基层党组织是党在农村的领导核心。这一规定充分表明了，农村基层党组织不仅是推进农村基层治理体系和治理能力现代化的“主心骨”，还是党在农村地区全部工作和战斗力的重要基础和关键所在。

党领导一切是我党的一贯方针，毛泽东[9]（305）同志说过：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，在新时代，我们党更加注重和加强党建工作对各项工作的统领作用。在十九大报告中，习近平总书记[7]引用了毛主席的话，他说：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”总而言之，“党的领导地位的确立是中国在长期的革命和建设历史进程中选择的结果，符合中国国家治理国情的需要，契合中国传统治道文化，具有强大决策部署能力的党对实现庞大、复杂中国的有效治理具有重要意义”[6]。在新冠肺炎疫情防控中，更要坚持党的领导，确保党始终总揽全局、协调各方。事实上，正是因為我们加强了党的领导，中国的疫情才得到了迅速有效的控制。2020年1月23日，新冠病毒刚刚开始大规模传播，党和政府就做出了武汉封城的重要决定。在人类历史上，在和平年代能够做出对一个千万级别人口的城市进行封城，可以说是前无古人、后无来者，做出这样的决策，需要无上的政治勇气和巨大的使命担当。可以说，没有中国共产党的领导，武汉封城是做不到的，就连全国各地设立卡点进行检查也难以完全做到。当前，全世界范围内新冠肺炎肆意传播，尤其是在一些发达国家呈现失控状态，中外在控制疫情方面所采取的措施以及取得的效果对比，更加让我们能够深切体会到中国特色社会主义制度的优越性，尤其是中国共产党领导的重要性。

强化党的领导，不能只停留在口头上，要体现在大党建格局的构建上，体现在以党的建设促进防疫治理中。在具体实践过程中，有些地方以党组织为核心整合各种资源，形成了工作合力，已经做出了榜样。例如，河南省许昌市建安区五女店镇建成了部分典型的新型农村社区，这些社区虽然离市区较远，但是位于交通要道，居住人口形成了聚集效应，面临着较大的防控压力。五女店镇党委提出机关干部围绕党建抓防疫，职能打乱、重新编组、全员下沉，重新划分防疫责任区，设立防控卡点、加强疫情排查，取得了良好效果。

加强党的领导，要发挥党员先锋模范作用。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，在疫情防控中，要对广大党员进行思想教育，动员党员同志以大无畏的革命精神积极投身到疫情防控一线，以身作则，率先垂范，积极打赢疫情防控攻坚战。比如，河南省许昌市建安区委组织部在疫情形势最严峻的时候，开展了“党旗飘扬在防疫一线”活动，号召全区党员“大疫当前，我不冲在前谁冲在前”。全区各个单位抽调党员充实到新型农村社区疫情防控一线，组织部工作人员全员上岗进行督导检查，确保疫情防控严防死守，滴水不漏。再比如，四川省广安市人民医院加强从思想上建党，在防疫火线发展党员。广安市人民医院在这次疫情防控中驰援武汉，在出发前，很多医生就火线提交了入党申请书。2020年“2月17日，院党委会正式批准刘小林、诸仁伟、李骁、李小艳、邵凤兰5名递交入党申请书的职工成为第一批疫情防控第一线发展的预备党员”[10]。

总而言之，党的领导是中国特色社会主义在疫情防控中的制度优势，是我们取得疫情防控胜利的根本保障，在新型农村社区防疫治理体系构建中，我们要自始至终坚持党的领导、强化党的领导。

四、 充分发挥乡镇政府在疫情防控中的主体作用

相对于西方而言，中国政府是“大政府，小社会”，政府在政治、经济、文化以及社会生活的各个方面进行治理。西方一些学者极力鼓吹“小政府，大社会”，主张政府要减小规模、削减职能，以最小的成本获取最大的收益。这两种社会治理模式各有特点，在我国，由于政府拥有强大的行政资源，也拥有了强大的社会动员能力和管控能力。在此次疫情防控中，中国在较短时间内有效控制住了疫情，与西方尤其是发达资本主义国家形成了鲜明的对比。其实，究竟是采用“大政府、小社会”的治理模式，还是采用“小政府、大社会”的治理模式，取决于治理的具体效果，尤其是取决于治理是否真正提高了社会治理和公共管理水平”。从这个角度看，中国特色社会主义的治理是优越于西方的，我们绝对不能照搬西方的治理理论，更不能削弱中国政府本有的强大社会动员能力，而是要强化政府的作用，不但要保持“强政府”，而且要做到“强社会”，使社会管理体制与基本政治体制相符合。

我国乡镇政府处于我国行政体系的最基层，作为国家治理体系的基石，乡镇政府治理能力的现代化，不仅直接关系着实现国家治理体系和治理能力现代化，而且对辖区内的经济、社会、文化、生态、行政、法治等诸多方面有重要影响[11]。当前，在经过多年持续不断的机构改革后，乡镇政府在农村社会治理中已经形成了较为完善的功能，发挥了较为充分的作用。乡镇政府已不再是孤立的防疫治理主体，它与上级党委政府和下级村民自治组织紧密联系在一起。在新冠肺炎疫情防控中，要充分考虑到乡镇政府的功能定位、能力层次、职责任务，更好地发挥乡镇政府在疫情防控中的主体作用。

一是加强政策宣传，注重舆论引导。党的路线、方针、政策是我们开展各项工作的根本指南，新型农村社区要做好疫情防控工作，必须做好党和国家各项防疫政策的宣传。只有通过积极广泛的宣传，让广大人民群众认识到疫情的严重性、采取隔离措施的必要性，才能让广大人民群众真正理解疫情防控措施、自觉遵守疫情防控制度，积极配合疫情防控管制。

二是遵守法律法规，依法开展工作。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”[12]。新型农村社区在开展疫情防控工作时，要维护群众合法权益。在具体工作中，有的工作人员认为在非常时期，群众就得服从政府的命令，命令主义滋生，矛盾冲突多发。进行疫情防控一定要彻底改变治理就是管控的错误思想，化管控为服务。要依法开展工作，防止工作方式简单粗暴。我国的《传染病防治法》已经对传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施有明确的规定。在非常时期，乡镇政府是落实这些规定的主体，一定要严格依法行政，杜绝违法行为的发生。

三是加强公共服务，注重保障民生。公共服務职能是乡镇基层政府推进治理体系和治理能力现代化建设中最根本、最主要的职能，新冠肺炎疫情防控是乡镇政府发挥公共服务职能的一种方式，要注重改善民生，将防疫物资运送到最需要的地方，将基本生活保障落实到最需要的家庭，将党和政府的温暖覆盖到每一位需要帮助的人。同时，在新型农村社区防疫治理体系建设中，乡镇政府要积极发挥公共服务职能，“形成一套科学有效、无缝对接、有法可依的民生应急保障机制，总结联防联控机制运行经验与教训，并将其流程化、法制化”[6]。

五、 构建信息化疫情防控网络体系

新冠病毒是一种传染性极强，致死率极高的病毒，据福克斯新闻网报道，香港大学公共卫生学院研究小组发表在最新一期《柳叶刀·呼吸医学》上的一篇文章揭示，新冠病毒能够通过人的呼吸道和眼睛组织进行传播。他们利用人工培养的组织，分析了新冠病毒、SARS病毒、MERS病毒及H1N1病毒的感染能力，结果发现，人呼吸道和结膜组织对新冠病毒更易感。2020年4月17日发表在《内科年报》上的一份病例报告指出，意大利一位女性新冠病毒感染者鼻子中的病毒遗传物质消失很久后，在她的眼睛中仍能检测到病毒遗传物质[13]。这些患者的情况表明，疫情防控中的信息化建设非常重要。然而在疫情初期，由于我们的防疫准备不足，经验不丰富，在进行疫情排查与防控时大多数通过人工进行，导致了一些交叉感染。从疫情前线传来的消息表明，部分医生和护士在疫情防控中被病毒传染。奋斗在疫情防控一线的非专业人员，他们自身防护意识薄弱、防护装备和防护能力较差，一旦在排查和防控时遇到确诊患者，就很有可能成为被传染者。因此，建立信息化的疫情防控系统非常必要。

今天，科技的发展已经改变了社会生态结构，信息化建设已经提上日程。习近平总书记[14]说：“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。”新冠肺炎疫情暴发以来，国家多部委相继出台多项有力的政策措施推进了疫情防控信息化。2020年2月，国家卫健委办公厅下发《关于加强信息化支撑新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》（国卫办规划函〔2020〕100号），明确强调要“发挥好中国疾病预防控制信息系统作用，减轻基层统计填报负担”[15]，充分利用大数据技术为疫情防控提供数据支撑。2020年3月，民政部办公厅、中央网信办、工业和信息化部办公厅、国家卫健委办公厅联合印发《新冠肺炎疫情社区防控工作信息化建设和应用指引（第一版）》，提出社区疫情防控要“发挥互联网、大数据、人工智能等信息技术优势，依托各类现有信息平台，特别是社区信息平台，开发适用于社区防控工作全流程和各环节的功能应用”[16]。由此可见，构建信息化疫情防控网络体系，已经得到了国家相关部门的重视并付诸实施。

当下，中国范围内的疫情虽然得到了控制，但并未得到彻底消灭，并且时时面临输入性疫情的风险，防疫治理形势逐渐向常态化方向发展。我们亟须对社区应对体系及其动员机制进行系统的经验总结，助力于形成重大风险的信息化应对模式与制度体系。目前，全国各地充分运用互联网、大数据、人工智能等信息化技术，已逐步建立了疫情防控信息化网络，在全国主要城市的社区、医院等公共场合，人们只要扫一扫国务院信息共享平台的健康码即可了解一个人15天内的出行情况，大致判定一个人的健康风险状况。大中城市的社区也已经实行了门禁管理自动化，只要通过网络初步判定个人健康状况，就可以通过自动化装置的遥控指挥实现无接触门禁通行。但是，根据笔者调查研究，信息化建设并未在新型农村社区全面推行，其原因在于新型农村社区没有集体收入，或集体收入很少，无力装备门禁自动化系统。再加上，在部分新型农村社区，由于社区居民刚刚由农民转化而来，对于信息化管理很不适应，如果管控过于严格，就有可能会滋生矛盾冲突。这些情况表明，新型农村社区疫情防控信息化建设工作还有很长的路要走。下一步，要多方采取措施开展疫情防控信息化建设工作。

首先要多方筹集资金，配备相应的网络管理系统，完善小区监控设施和门禁设施，配备专门的健康识别系统和门禁识别系统。对社区信息化管理人员进行专业培训，使其能够熟练地运用信息化系统和设备，及时对居民健康状况做出信息化判断，从而实现远程控制管理。要完善社区居民的信息数据采集，尤其是对社区居民的人口信息、车辆信息、商户信息、物业信息以及近亲属信息登记造册，在法律法规许可的范围内及时掌握社区居民的动向，以便于对疫情防控进行研判。同时，制订完善信息化管理制度。新型农村社区可以采取村规民约的方式制订社区信息化管理制度，要求全体社区居民遵守，对于不遵守村规民约的人，社区要有相应的应对措施。另外，还要建立信息化管理的应急管理制度，遇到突发事件能够及时进行处理;面对未知风险能够及时加以排除，从而确保社区居民生产生活安全。社区管委会要积极组织社区居民进行学习教育，使他们能够认识到信息化管理的重要性和必然性，能够从内心深处认同信息化管理，服从信息化管理，培养社区居民的信息化管理习惯。

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[14]習近平.在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话[N].人民日报，2016-4-26（2）.

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[16]民政部办公厅 中央网信办秘书局 工业和信息化部办公厅 国家卫生健康委办公厅关于印发《新冠肺炎疫情社区防控工作信息化建设和应用指引》的通知[EB/OL].（2020-03-02）[2020-03-15].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/05/content_5487110.htm.

（责任编辑：夏 雪）