政府推动区域间产业协同发展研究

周光伟

[提要] 产业协同发展最底层、最直接的表现就是生产要素自由流动和集聚，但目前就政府推动区域间产业协同发展路径问题，没有从生产要素视角给予比较系统的分析。本文从土地、劳动力、资本、技术、数据、制度六大要素类型出发，提出要围绕重点共建行业形成“X行业+6协同”的政策措施体系，其中“6协同”分别为产业空间协同、产业人才协同、产业资金协同、产业创新协同、产业信息协同和产业政策协同。

关键词：生产要素;产业协同;路径

中图分类号：F207 文献标识码：A

收录日期：2020年7月23日

一、问题的提出

随着产业规模的逐步壮大、产业生态的日益复杂、产业空间布局的逐步扩张，省际、市际乃至县际等区域间产业协同发展成为区域经济协调发展的重要内容之一。比如，《粤港澳大湾区发展规劃纲要》把“推动区域经济协同发展”作为重要指导思想;《京津冀协同发展纲要》把产业协同发展体现在差异化区域定位方面，北京市为“全国科技创新中心”，天津市为“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区”，河北省则为“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区”，三者整体呈现出“前沿科技创新——先进制造研发和新兴产业——承接制造业转移和科技成果转化”的产业协同发展格局，即“北京研发、天津转化、河北应用”。本文从生产要素视角出发，提出政府推动区域间产业协同发展路径，以期对政府优化产业协同发展路径提供一定的参考。

二、生产要素视角的合理性

（一）生产要素视角在现有文献中已经得到一定关注。区域间产业协同发展现有文献多数从更加宏观或中观层面考虑。比如在定义方面，敬雅（2016）综合了现有关于产业协同发展的解释后提出，产业协同发展在于产业结构在空间层次上实现分布合理、组织有序，在发展过程中实现资源共享、要素与技术以及产业间彼此相互带动，产业内实现合理分工。在发展模式方面，邬晓霞等（2016）提出京津冀三地产业协同发展模式为共建产业转移园区、产业搬迁、跨区投资设立公司。在企业实践方面，国家统计局把跨省（市）设立产业活动单位情况作为产业协同发展程度的重要标志。也有部分学者从生产要素出发，提出促进区域间产业协同发展路径优化的建议，但并没有从政府行为的角度具体展开论述，比如刘璟等（2012）提出深惠莞要协调保障有利于产业集群建设的要素资源，涉及资金（金融）、物流服务、能源、水资源、用地要素资源;魏丽华（2018）从空间、成本、能力、制度、创新方面构建京津冀产业协同发展的指标体系和模型，涉及到了空间、制度、创新等要素类型。

（二）生产要素支撑产业协同发展。产业结构和产业质量内生于生产要素的结构和质量，各类生产要素的丰裕程度直接决定我国产业生态的国际竞争力，可见生产要素对于产业发展具有基础性的重要作用。企业自然是产业协同发展的主体，产业协同发展实际上是一种市场化的企业行为，根本目的在于实现利润最大化，因此产业协同发展最底层、最直接的表现就是生产要素自由流动和集聚，促进生产要素在区域间的高效配置本身就是实现区域间产业协同发展的路径。

（三）生产要素具有明确的基本类型。在学术界，欧阳志刚等（2020）系统梳理现有文献，从6个方面综合提出26种要素（对应26个二级测度指标），包括自然要素、人力资源要素、物质资本要素、科技要素、结构要素、制度要素;王建冬等（2020）把数据作为一种全新的生产要素。在政府层面，关于要素类型的政策文件是2020年《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出土地、劳动力、资本、技术、数据五大类生产要素。将学术界和政府层面生产要素类型比较后发现，土地、劳动力、资本、技术、数据是共同的要素，区域间制度要素障碍也是现实性的重要因素，因此将土地、劳动力、资本、技术、数据、制度作为六大要素类型。

三、政府促进生产要素区域间高效配置的主要建议

（一）加强政策系统顶层设计。应该围绕国家产业发展导向和不同区域比较优势差异化情况，针对某一具体产业，优化选择重点共建行业，基于生产要素视角优化产业协同发展系统构成，明确具体包括六大协同的组成部分，形成“X行业+6协同”的政策措施体系。一是基于土地要素的产业空间协同，即承载多地市场主体实际经营活动的土地构成或空间构成，以土地及其区位为物理形态。二是基于劳动力要素的产业人才协同，即来自外地的产业工人、技能型人才、创新型人才等均可以在本地实现自由就业和有品质生活。三是基于资本要素的产业资金协同，即各地各类资金通过直接投资、参股、控股等形式，转变为本地产业资金，参与到本地社会生产过程。四是基于技术要素的产业创新协同，即本地企业生产经营活动所采用的技术构成，技术是科技创新活动的产出，要求多地加强科技创新方面的合作。五是基于数据要素的产业信息协同，由支持以上要素结构优化的政府信息和产业信息构成，促进任何参与市场行为决策的信息进一步对称和共享。六是基于制度要素的产业政策协同，即引导所有生产要素流动的政策构成，政策是看得见的手，发挥着调节社会经济活动的重要角色。

（二）促进区域间产业空间协同。外地企业对本地产业空间需求，可以根据企业大小而采取不同保障措施。针对中小企业，需要的是较小面积的产业用房，可以采用减租等支持措施，吸引到现有园区的产业用房入驻。针对大企业甚至龙头企业，需要的是较大面积的产业用地，可以采取专项产业用地招拍挂等支持措施，给予连片而独立的产业用地，并在建设模式上可以探索采用“飞地经济”运行机制下的“共建、共管、共营”飞地园区管理制度，形成多地飞地园区融合联动格局。

（三）促进区域间产业人才协同。针对外地国际化、高层次的人才资源，突出柔性引才措施的实效性，打通区域间的人才库信息，尽量拉平部分重点人才的待遇，促进本地企业生产经营活动可以不同程度地借助外地人才力量。针对大规模的产业人才，加强不同区域产业人才载体合作，鼓励各地企业、科研机构、高等院校深化载体合作办学，支持两地按照产教融合模式共同培训各类技能型人才。针对体制内人才，完善两地公职人员交流制度，共同提升产业治理能力。

（四）促进区域间产业资金协同。在满足本地企业资金需求方面，要千方百计通过吸引外地产业项目投资来弥补本地产业项目资金的不足，通过发放奖励、政府信用加持等方式鼓励外地金融机构给予本地企业融资支持，通过鼓励本地金融机构对已获外地金融机构融资支持的本地企业再融资以进一步壮大资金实力。在做大本地金融行业方面，支持外地金融机构更多地设立营业网点，鼓励多地金融机构共同对本地企业开展融资业务，合作设立重点共建行业的产业投资基金，共建共享融资信息平台，促进不同区域间的资金业务联动运营。

（五）促进区域间产业创新协同。以共建全过程创新生态体系为目标，努力加强各地各方面的创新合作。在知识创新方面，通过合资合作、兼并收购等多元化方式共同培育原始创新主体或平台，支持本地企业引进设立外地研发团队组建的研发机构，提高原始知识创新整体能力。在技术创新方面，加强补贴区域间的技术创新联盟合作，扩展“企业+高校”等技术合作模式，联合开展技术标准制定，奖励本地企业将外地的先进技术更快地融入生产经营活动中，促进外地科技成果在本地加快转化，建立多地合作的“政产学研金介用”完整链条。

（六）促进区域间产业信息协同。在产业数据服务方面，鼓励本地企业收集、挖掘、分享自身在生产经营过程中积累的各类数据，全面融入外地更加先进的大数据中心、工业互联网平台、供应链管理平台等数据基础设施体系中，探索共建数据基础设施，带动本地产业数据在基础层（数字产业化）、支撑层（产业数字化）、整合层（全要素数字化）上加速迭代并形成體系。在政府信息服务方面，发布建立现有和潜在的外地项目信息库，研究制定多地合作的产业链和产品链图谱，引导本地企业和外地企业科学选择需要合作的关键领域。

（七）促进区域间产业政策协同。围绕拉平不同区域间的产业扶持措施、准入门槛、监管制度等产业政策，本地政府要对标外地产业政策和措施，主动与外地产业政策和措施保持必要的协调性，探索在局部领域形成富有明显比较优势的产业政策和措施，全面稳定外地企业在本地发展的政策预期。以优化本地营商环境为统领，按照国家促进生产要素市场化的工作部署要求，积极主动破除不同区域间的生产要素流动障碍，逐步促进不同区域间的营商环境趋向无差异。

主要参考文献：

[1]敬雅.京津冀区域产业协同发展研究[D].北京：首都经济贸易大学，2016.

[2]邬晓霞，卫梦婉，高见.京津冀产业协同发展模式研究[J].生态经济，2016（2）.

[3]刘璟，陈恩，冯杰.区域产业协同发展及空间布局分析——以深惠莞为例[J].产经评论，2012（6）.

[4]魏丽华.京津冀产业协同水平测度及分析[J].中国流通经济，2018（7）.

[5]黄少安.把产业政策的作用重点转移到生产要素[J].财经问题研究，2019（9）.

[6]欧阳志刚，陈普.要素禀赋、地方工业行业发展与行业选择[J].经济研究，2020（1）.

[7]王建冬，童楠楠.数字经济背景下数据与其他生产要素的协同联动机制研究[J].电子政务，2020（3）.