生态文明及风险社会下的中国农药立法完善

戈含锋，李 芳

(天津科技大学 文法学院，天津 300457)

风险社会是对当今社会的一个基本界定，指在全球化背景下，人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段。随着科技和全球化的发展，现代社会已经进入一个“风险社会”的时代，当前面临的许多问题在本质、范围和影响方式上与传统时期相比已经有了很大的不同，需要我们从制度和文化等多个层面作出回应与调整。仅从农业领域来说，相对于传统农业以顺应天时地理为主要方式的生产和消费模式，现代农业的工业化生产在为人类甚至部分地球生命提供食物的同时，也存在着将人类甚至其他物种共同带入巨大风险的可能性，例如物种的单一化培育、转基因农业技术的推广、农药的使用等等。

在这种情形下，继续延续传统的制度规范理念来调整现代农业生产经营，罔顾其巨大的风险规制需要，无疑是不适当甚至危险的。以农业领域的基础性物质——农药的相关规范及立法状况为例，我国现有农药立法普遍存在效力位阶低、内容陈旧简陋、主要以传统时期调整普通产品的理念和方法来调整农药经营使用、对农药的特殊性缺乏关注等诸多问题；就有关理论研究来说，尽管农药使用的风险和立法调整需要引起了一些研究者的注意，但整体而言仍以就事论事、零星的局部式修补和建议为主，并没有对农药立法的整体梳理及社会时期变迁下的适应性反思(1)例如在知网法律板块中的核心期刊以“农药”为关键词进行搜索，2018年有关农药问题的研究只有4篇，分别是陈兴良：《违反行政许可构成非法经营罪问题研究：以郭嵘分装农药案为例》，《政治与法律》2018年第6期；陈洪兵：《生产、销售伪劣商品罪立法模式研究》，《南通大学学报》，2018年第3期；邓彦芬：《我国农业面源污染防治法律建设》，《农业经济》2018年第1期；王建华：《农产品安全风险治理中的政府职能及其行为边界》，《贵州社会科学》，2018年第1期。前二者仅是所选案例或涉及产品与农药有关，并非对农药这一风险社会中需要特殊立法调整的专门规制研究。。

为回应从传统社会到风险社会转型背景下农药、农业立法的整体变迁需要，本文以现代农业生产的重要依托及风险来源——农药为例，全面考察我国现行农药立法，检视目前我国在这一领域规范上的问题及不足，并提出一定的应对建议。这一分析的意义将不仅限于农药立法，对我国现代诸多公共性问题，如食品、环境问题等的解决都有一定基础性价值。

一、我国目前的农药(pesticide)使用风险及规制需要

(一)农药及农药使用风险

农药使用风险是现代全球社会都面临的问题。我们以我国农药使用的风险状况为例来进行集中探讨。

1．立法层面对农药风险性的认识和界定

国务院行政法规《农药管理条例》作为我国现行农药管理的基本法规，其对农药的定义是目前我国最权威的官方界定。《农药管理条例》规定,农药是指“用于预防、控制危害农业、林业的病、虫、草、鼠和其他有害生物以及有目的地调节植物、昆虫生长的化学合成或者来源于生物、其他天然物质的一种物质或者几种物质的混合物及其制剂”。基于该定义可知，我国对农药的基本认识仍侧重于农药正向作用的界定和管理。在这一定义下，农药的种类和作用都颇为广泛：从使用目的角度可以分为针对危害农业作物的外围生物的农药如除草剂、各类杀虫剂等和控制调整作物生长的农药如各类激素两类。从成分看，可分为化学合成类农药和生物性农药，等等。

从农药的正向角度进行认定和分类，相比于国际层面各国农药管理立法重点已经普遍由侧重药效成分管理转向安全性管理的整体趋势来说(2)古小东：《域外经验下农药管理立法的完善》，《江西社会科学》，2015年第6期。，《农药管理条例》这一界定是远为不足的。随着我国农药使用量的日趋增加与累积，除成分和药效之外，无论何种类型农药在使用后都可能产生的农药残留(pesticide residue)问题才更需要国家之手介入调整，也是从公共利益角度更需要关注的方面。

2．农药使用风险及我国农药风险状况。

农药残留带来的风险典型地体现了现代石油农业生产经营模式中农药的双刃剑特点。农药的使用的确为我们现代农业生产甚至生活提供了重要支持，抵御种类繁多的各种病虫害需要的杀虫剂、灭鼠剂，大大减少人类劳动的除草剂，或者应对日益增长的人口需求的各类生物生长调节型农药等等，都使得我们依赖农药成为一种必然，但是，农药的使用，甚至非过量的日常和正常使用，都同时对我们的食物、环境以及经济等产生着长期的、不容忽视的负效应。农药风险性已经深入渗透到我们日常生活生产的各个方面。

首先，在食品安全领域，农药使用不当甚至正常使用造成的潜在风险一直是食品安全问题不可忽视的原因之一。根据我国各地诸多的实证调查，我国食品中的农药残留已经达到了相当普遍的程度。杭州市余杭区农产品质量安全检验检测站研究人员在2017—2018年间选取了3个代表性蔬菜基地进行跟踪，通过抽取蔬菜、土壤及灌溉水样，围绕75种农药类型，包括对甲胺磷、对硫磷、甲基对硫磷、六六六、氧乐果、甲拌磷、克百威、涕灭威、甲基异硫磷、水胺硫磷、乐果、敌敌畏、毒死蜱等进行农药残留和风险考察。其中44批次蔬菜样品中检出农药残留21批次,检出率达47.7%。检出1种农药残留的有7个,占样品总数的16%，2种农药残留的有4个,占样品总数的9%，3种农药残留的6个,占样品总数的14%，说明农药残留不仅以较普遍的形式存在，并且还存在着多种农药残留在同种蔬菜样品上同时累积存在的现象。并且，部分基地并未在2017—2018年样本选择期间施加某类农药但仍在其提供的蔬菜样品中检出，形象地体现了土壤中农药残留的直接影响(3)秦丽,沈适存,俞卫甫：《杭州市余杭区代表性蔬菜残留农药的风险评估》，《浙江农业科学》，2019年第12期。。

除杭州外，贵州、天津、陕西等地都有类似检测，农药残留已经成为现代社会食品和环境中的普遍状态(4)秦国富，何丰瑞，张伟，杨碧霞，左蓓，李永波，陈艳：《2018年陕西省130份市售蔬菜中11种农药残留调查》，载《现代预防医学》，2020年第4期；溥丽华，郎小琴，穆志国，赵云，吴常敏，吴敏，张建利：《贵阳城市周边蔬菜规模化种植农药残留风险分析：以贵阳市某区为例》，《中国农学通报》，2020年9期.。此类农药残留或者直接体现为食品安全事件，或者在人体中残留富集，悄然影响着人们的身体和健康。

不同于前述对食品中农药残留的检测，湖北孝感市研究人员曾直接基于人体调查农药残留的积淀状况(5)这一数据直接在人体血液中检测农药成分，相较于直接从蔬菜中检测更直观体现了食品农药污染对人体的危害和残留状态。由于在样本取得、实验条件方面较难获得，因此本文选取了这一较早的数据样本。参见李启泉、刘守亮等：《环境、食品及人体农药残留量调查》，《中国自然医学杂志》，2004年第1期。。2000-2002 年间研究人员在当地云梦县生产基地选取样本，包括粮食、蔬菜、土壤和水等，考察有机氯和有机磷农药在本市消费者中的人体农药残留状况。调查样本显示农药残留累积相较于食品更为普遍，在样本人体脂肪、血液中的六六六(HCH)检出率为93.33 %和100%, DDT 的检出率为100%和86.67 %。除了不同农药数据在人体中残留的比率差异外，农药在人体中的检出率达到100%！多种食物来源在人体中达到了更为普遍且广泛的富集态势。

其次是农药对环境的影响。这一问题已经为不少研究者所注意，以知网研究数据为例，以农药和环境为关键词进行搜索到的研究文献数量达30700条之多，涉及范围也相当广泛，如农药对水环境、土壤的污染(6)孙肖瑜，王静等：《我国水环境农药污染现状及健康影响研究进展》，《环境与健康杂志》，2009年第7期；王未，黄从建等：《我国区域性水体农药污染现状研究分析》，《环境保护科学》，2013年第5期；宋宁慧，卜元卿：《农药对地表水污染状况研究概述》，《生态与农村环境学报》，2010年第12期；梁茹晶，宋雪英等：《拟除虫菊酯类农药的土壤生态毒理学研究进展》，《沈阳药科大学学报》，2015年第8期；宋卫国，李宝聚：《农田土壤中农药的环境行为浓度预测》，《农业环境科学学报》，2008年第7期。,对生物、对环境的整体影响等等都有相当数量的文献论述。

在立法层面，相对1979年《环境保护法》对农药的简单规定，2014年新颁布的《环境保护法》加大了对农药的关注，也从一个侧面说明了这个问题的严峻性。

最后，在经济方面，农药风险问题直接构成我国在食品、环境领域的巨大支出与代价。例如在食品安全领域，由于农药导致的食品安全问题造成的社会影响及防治投入都成为我们不得不承受的成本和代价。再如仅在国际贸易这一层次，我国因农药残留量超标导致农副产品出口被拒收、退货、销毁的现象并不鲜见，这一问题甚至影响到我国的进出口贸易和国际市场形象(7)2002 年初, 日本认定我国的出口蔬菜农药残留超标, 大大提高进口蔬菜的技术标准, 将蔬菜检测安全卫生指标由6 项增加到40 多项, 鸡肉检查项目为40 多项, 果汁检查80 多项, 大米检测91 项。据初步统计, 受其影响2002 年中国对日出口增幅为零, 占比从2001 年的35 %下降至32 %, 2003年上半年同比又下降0 .2 %。，参见吴苏燕：《食品安全问题与国际贸易》，载《国际技术经济研究》，2004年第2期。。

(二)农药相对于普通产品的特殊性及其风险规制需要

在工业社会早期，由于大自然的自净容量尚比较充足，农药残留累积问题并不凸现，化肥农药等工业品在农业领域投入的副作用并未引起管理层太多重视。尤其对于我国这一人口众多的农业大国来说，在相当长的时期内依赖化肥农药产生的效益在重要性上要大大高于对其副作用的关注。农药领域的早期立法致力于对农药生产经营销售等的经济管理与调整，对其风险性和副作用主要以附带方式进行调整，在立法规制上与普通产品并无太多区别。

但是农药的特殊性在于，不同于一般产品，农药在使用时不仅服务于使用者追求的目的，更可能对使用者之外的主体、环境等产生影响，并且绝大多数情形下对后者影响更大，更为长期和深远。例如为了消灭某类害虫而喷洒农药，在消灭害虫的同时(8)“消灭”的说法并不准确，频繁用药使得害虫耐药性增强是一个不容忽视的趋势，害虫不可能被全面消灭，只能部分控制。有关讨论可见美国女化学家卡逊《寂静的春天》里对农药副作用的细致描述。，还可能造成其他昆虫包括益虫、鸟兽等的伤亡,人体的潜在损害,空气、土壤，果实等的污染,甚至累积下的地下水污染。用经济学上的术语来说就是，农药的使用具有相当强的溢出效应，由于这种溢出效应大多是应该尽量防止和避免的，可称之为农药使用的负溢出效应，也就是现代农药使用中的风险性。这是我们理解农药特殊性，进而即农药立法特殊性的一个基本前提。

由此，在农药问题上需要两个层面的立法，一是工业社会以来调整日常产品生产经营的法规，如公司法、广告法、产品责任法等等，适用于对农药使用正效应的规范；另一类则是适应现代风险社会需要，以限制和规范农药风险性和负溢出效应为目的形成的制度化配套措施，我们可称之为“风险规范”，如农药事故报告制度、农药记录制度，以及围绕农药风险性构建的各种专门性法律法规，这一部分立法体现了风险社会下的主要需要，并随着风险社会的进入日趋重要。

这两个层面的立法侧重体现了两类不同的立法需要和规制理念，从对前者的关注到对后者的侧重，是传统工业时期过渡到风险时期的必然趋势。前者由于我们经历时期更长，有关立法更为完善，后者则由于风险社会的刚刚进入而尚处于起步阶段，但后者的立法水准和完善程度更体现了一国立法的先进性与更强的公共福祉考虑。

基于前述，我们对我国现有农药立法整体进行分析，探讨当前我国农药领域立法规制的时期适应性与应有发展方向。

二、我国农药立法概况及规制特征

以“农药”为关键词通过大数据检索可知，截至2019年1月，我国现行有效的法律法规中涉及农药的有25304部，有关农药的行业标准规范为350条(9)数据源自北大法意法学大数据分析平台：http://bigdata.lawyee.net。。数量的庞大并不意味着质量的同比提升，我们将按专门性农药立法和其他法律法规中有关农药的立法两类对我国农药立法现状进行探讨。

(一)我国的农药专项立法

作为一种技术性、科技性较强的立法，我国的专门农药立法又可分为两大类：农药法规和农药标准。前者目的在于对农药领域相关行为进行调控，后者是前述行为规制的技术性支持。

1.我国的农药法规

根据我国的基本立法模式，农药立法也分为中央和地方两个层次。中央层次的农药立法主要是国务院制定的行政法规以及国务院各部委制定的部门规章两类。中央立法的最高层次——全国人大及人大常委会对农药问题并无规定。具体法规如下表(表1)(10)为了论述需要，本文未将国务院及各部委有关农药的通知统计在内。因其一般主要针对农药领域的某个具体问题，义务主体以行使管理职能的各行政机关为主，更类似于一种政府内部的工作安排。。

表1 农药行政法规和部门规章

我国地方层次的立法是落实中央农药管理，结合本地现实规范农药使用的依据，其现实重要性并不低于中央层面的立法。在21473部地方性法规和规范性文件中，只有海南、广州、天津、四川、云南和江苏徐州等六个省市制定了农药经营和使用的专门规范(11)《海南经济特区农药管理若干规定》(2016年)、《广州市农药管理规定》(2007年)、《天津市农药管理条例》(2006年)、《四川省农药管理条例》(2005年)、《云南省农药管理条例》(2004年)、《徐州市农药经营使用管理条例》(2003年)。参见北大法意法学大数据分析平台：http://bigdata.lawyee.net。，其他大多是在调整其他领域问题，如食品安全、环境问题等时做附带规定。这从一个侧面说明，与农药的广泛使用与现实影响相比，当前地方立法对农药使用问题并无同等程度的应有重视。

2.农药标准

除了前述行为规范意义上的法规外，作为一种科技和技术产品规范，标准是构成我国农药立法的另一个重要内容。根据中国标准在线服务网收集的农药标准，我国共有相关标准461条，主要分为国家标准、行业标准、国际标准三类(见表2)(12)国外标准、计量规程规范、团体标准分类项下没有农药数据。参见：http://www.spc.org.cn/gb168/basicsearch；我国的《中华人民共和国标准化法》将标准分为国家标准、行业标准、地方标准(DB)、企业标准四级。。

表2 有关类别及数量(包含即将实施、正在实施以及被代替标准)

农药标准需要结合农药法规来落实和实践，农药标准则为农药法规提供了微观技术支持，二者共同构成了当前我国农药制度规范的基本内容。这一领域同样存在诸多有待完善之处，但由于其强技术性以及文章篇幅限制，本文对农药标准不作深入探讨。

(二)其他法律法规中有关农药的规范

这部分我们依然从中央和地方两个层面分析。

第一，中央层面，目前我国现行有效涉及农药问题的法律及法律性文件有39部(13)参见北大法意法学大数据分析平台：http://bigdata.lawyee.net。，如《食品安全法》《水污染防治法》《农产品质量安全法》《大气污染防治法》《环境保护法》等。仅从立法名称即可推知，其规范的主要目的在于调控农药在相应领域如草原、大气、环境、农产品等中的风险性或者外溢性，并非专项服务于农药生产经营和使用本身。

第二，地方有关农药的地方性法规约847部，专门规定农药使用管理的有6部，其他大部分散见于有关大气环境、水资源保护、农产品质量甚至未成年人保护当中，如《辽宁省农产品质量安全条例》(2017年)、《安徽省饮用水水源环境保护条例》(2016年)、《山东省大气污染防治条例》(2016年)等。对农药的风险性规范仍然以附带调整为主，适应现代社会需要的专门性风险规范比例仅占0.007%，相当欠缺。

三、我国农药立法风险性应对的问题与完善

基于前述，在有关农药风险性立法应对上，我们可以大致总结出以下有待完善的方面。

(一)立法规定零散，系统性和规划性不足

如前所述，我国涉及农药的现行有效法律法规达25304部，数量上相当充足，涉及范围和领域广泛，包括水、大气、土壤污染防治、食品安全、农产品质量安全，甚至特定种类食药质量的保障等等，这也体现了我们在第一部分强调的，农药使用的负外溢性或者风险性已经渗入各个领域，相当普遍，立法在解决其他问题上基本都无法回避对农药风险的关注。

但是，这种巨大的立法数量和各个领域的补丁式、零散式性附带调整不可能形成将农药风险作为一个整体，从最基础的农药生产使用规制角度进行整体规范的态势，不足以系统和全面应对农药使用中的风险性和副作用。

第一，从立法效力位阶角度，农药领域最高效力层次的仅是国务院制定的行政法规，并无一部法律层次的基本法对农药经营使用、销售流通和监管等等问题作出基本和全局性的立法定位和原则规范。

对某一风险或公共问题领域制定一部基本法进行宏观概况和规范，然后由其他行政法规、部门规章以及地方性立法予以细化，是我国立法比较通行的做法，比如食品安全领域的《食品安全法》、环境污染防治和保护领域的《环境保护法》等，而对同样甚至更为基础、复杂和影响深远的农药领域，却没有类似的基础性规范，直至目前仍然是各领域、各部门分散规定。《农药管理条例》作为现行有效的最高立法规范，其侧重性和全局性上难以作为农药领域的基本法对其他农药立法规范作出指引。

第二，在法规形式上，各种主要体现政府管理过程的公文形式的通知、决定、意见、公告、政策等占据了农药规制的大多数。

国务院颁布的涉及农药的253部文件中，较为规范化的行政法规(即名称为条例的法规)只有8部，且除了《农药管理条例》外，其他都是有关农药的随附规定，如《中华人民共和国增值税暂行条例》(2017年)只是在确定增值税税率时列举到农药，虽然涉及农药一词，实质上与农药风险控制甚至农药的生产经营管理毫不相关。类似零散规范基本数量充足，也根本不足以对农药使用的风险性构成全面有效的规制态势(14)《中华人民共和国增值税暂行条例》第二条：“增值税税率：……(二)纳税人……销售或者进口下列货物，税率为11%：…… 4.饲料、化肥、农药、农机、农膜；……”。

当然，这些公文在解决各领域农药问题上的确起到了相应的作用，但整体而言，往往是针对具体问题和事件展开，公开性、规范性和各领域的综合考虑都无法保证，难以为我国农药管理提供更为明确和标准的现代规范。并且我国加入世贸组织后，在立法层面的一个基本回应态势就是要尽量减少类似主要流通于政府内部的公文，通知、意见等不够明确规范的“红头文件”数量，这也是我国农药规范的规范化和适应世界法治潮流的基本要求。

另外，这种农药领域规范主要以各种政府公文、意见等红头文件为主的格局，某种程度上与农药领域的基本法规是政府立法且效力位阶偏低也有直接关系。

(二)农药专项立法以经济管理调控为主，对农药风险性规制关注不足

我国现行农药领域的专门性立法主要是围绕农药生产、经营和销售等制定，侧重于经济性调控。这体现在立法内容和立法主体两方面。

在立法内容上，以中央层次的立法为例，根据前述表1可知，13部农药专项立法中规范农药生产经营等内容，如农药登记、农药经营许可、生产许可、进口等的为12部，专门防范农药风险的只有1982年的《农药安全使用规定》以及农业部《农药管理条例》中的部分条文。前者在时效性和可操作性等方面都存在不少问题，基本无法应对当前复杂的农药使用管理需要和现状；后者规定简单，无法充分解决我们当前面临的农药使用效率偏低，对环境和食品影响较大的现实。我们将在后文专门对此进行分析。

在立法主体上，只有农业部是农药领域的主要立法主体(15)实质上，将农业部作为农药风险控制的主要主体也是存在一定商榷空间的。农业部兼具推动农村农业经济发展与防控农药风险两大职责，如何保证具有潜在冲突两种职能在实施上兼顾而不是有所侧重和取舍是值得思考的。这方面我们可以以英国疯牛病引发的英国政府机构调整为例来理解：英国是欧美国家中制定食品安全法最早的国家之一，至1986年英国确诊首例疯牛病以来，其食品安全法的形成与演变已经有120年的历史。但是，在这样一种成熟的安全体制下，疯牛病却能在英国横行十余年，并引起了全球恐慌、重创英国经济，即与英国农业部兼具保护农业与促进食品安全的双重角色有关。由于兼顾农业和食品，它究竟是维护农业的利益，还是侧重食品安全的潜在职能冲突在疯牛病事件中凸显。疯牛病事件中，农业部在政策执行中为了短期经济利益，担心牛肉市场的崩溃迟迟不肯透漏实情，在公众付出沉重代价后最终才不得不采取相应措施。正如有批评指出，农业部“政治战胜了科学”，农业部的“政治”就是要捍卫养牛业的利益。承认疯牛病的传染性将直接影响英国牛肉市场的正常运转进而英国经济。事件导致英国传统食品安全体制的重大改革。英国在2000年组建食品标准局，剥离了农业部负责食品安全的权力，将之由农业部转至食品标准局与卫生部。参见魏秀春著：《英国食品安全立法与监管史研究》，中国社会科学出版社2013年，第237-282页。该事件凸显了执行机构承担具有潜在冲突性职责和双重职能时的平衡困难，以及可能引发的种种弊病及危害，值得我们在确定政府机构和职责时进行参考。，发改委，工业和信息化部、国家工商行政管理总局、卫生部、化学工业部等部门并非农业领域的专有部门，其立法更不可能形成对农药问题，包括农药风险性的专门关注(16)表1所涉的相关立法机构——农业部、国家工商行政管理总局、卫生部、化学工业部等已分别更名、撤销或归并为其他部委。。也因此，直至目前前述部门涉及农药的法规无一例外侧重于生产经营而非农药风险的防范，或者对本部门相关问题与农药使用有关时做附带调整。如化学工业部《关于进口农药审批暂行办法》(1985年)的主要目的是适应本部门、本地区需要和“保护和促进我国农药工业的发展”，对境外农药的毒理和适应性这一为全球贸易所关注的问题无一字提及(17)《关于进口农药审批暂行办法》(1985年)第三条：“进口农药，要从本部门、本地区实际需要出发，同时也要有利于保护和促进我国农药工业的发展。”。

(三)农药风险控制专业性、覆盖面及实效性的整体不足

规范农药风险性的专门法规及主要领域，当前主要是农业部颁布的《农业生产安全事故报告办法》(2009年)及国务院行政法规《农药管理条例》(2017年修订)中关于农药使用的规定。由于农药风险主要是在农药使用而非生产、经营和销售等领域产生，因此农药“风险控制”主要体现在条例有关农药使用的规定中。

上述农药风险控制规定存在如下问题。

首先，农药风险控制的专业性不足。以典型体现农药风险性的农药使用安全事故来说，农药风险事故作为农业事故中最主要、最广泛的类型在《农业生产安全事故报告办法》中仅被作为其中的一类被简单提及(18)《农业生产安全事故报告办法》第六条：“农业生产安全事故主要包括：农业机械事故、渔业船舶水上生产安全事故、农药使用安全事故、火灾(包括草原火灾)事故、实验室安全事故及直属垦区生产安全事故等”。，在事故报告程序、事故统计等规定中与其他类似机械事故、火灾事故、实验室安全事故等并无区别。而一个基本常识是，农药使用安全事故与后者属于完全不同的类型。农药使用安全事故可以大致分为两类，急性突发性农药事故，和基础性、长期性和普遍性的农药累积造成的事故，如农药污染河水，或者农药交叉使用导致的事故类型，其类型、构成和认定更为复杂，事故认定、统计等都更为复杂。相比而言，火灾、生产安全事故等则主要呈现为突发性和暂时性状态，二者在专业规避与应对手段，进而问题报告和处理方面都应存在相当的差异，简单笼统归入同类“事故”进行报告处理并不适宜，实际应对与解决效果也无法保证。

其次，相对于农药风险的普遍性，农药风险规制的覆盖面相当有限。

我国当前农药立法整体以规范农药生产经营为主，对使用的规定较少，即便是规定农药使用篇幅最为集中的《农药管理条例》，相应内容也相对简陋，农药风险规范在立法中仅从数量看也严重不足。

究其原因，可能是相比于对农药生产、经营销售等的规范，对“使用”的管理更为复杂，难度更高。例如，仅从管理对象来看，我国农业生产的主体模式仍然是家庭联产承包责任制下的个体农户式生产，分散农民和农户居于规模形态上的绝对优势，农药使用主体要远远超过农药生产、经营和销售主体。对此类主体进行规范和监督要比农业合作社、农业公司等需要更多的成本投入；并且，从监管主体角度，农业生产的基本地域——各个村落往往还是政府行政管理的末梢(19)立法终究是为了解决现实问题，我国农户人数多、分布广和监督难，对其进行监管的必要性和难度更大，甚至可以说，正是因为这种特点，我们农药污染的形势更为严峻，更需要细致周密的调查研究基础上的立法规划。。相当多涉及农药管理的部门往往在乡村并无相应的机构设置和人员配备，农药使用过程监管基本呈盲区状态。

由此，最易产生农药风险的使用领域属于最难规制的领域，在现有立法中又对应最少的条文，从风险防控角度来看，这一立法资源分布无疑是存在问题的。

再次，配套和适应性、实效性有限。条例第五章“农药使用”涉及多项风险控制制度规范，如农药使用者合理使用农药的要求(20)《农药管理条例》第三十三条：“农药使用者应当遵守国家有关农药安全、合理使用制度，妥善保管农药，并在配药、用药过程中采取必要的防护措施，避免发生农药使用事故。……”第三十四条：“农药使用者应当严格按照农药的标签标注的使用范围、使用方法和剂量、使用技术要求和注意事项使用农药，不得扩大使用范围、加大用药剂量或者改变使用方法；农药使用者不得使用禁用的农药；标签标注安全间隔期的农药，在农产品收获前应当按照安全间隔期的要求停止使用；剧毒、高毒农药不得用于防治卫生害虫，不得用于蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、中草药材的生产，不得用于水生植物的病虫害防治。”第三十五条：“农药使用者应当保护环境，保护有益生物和珍稀物种，不得在饮用水水源保护区、河道内丢弃农药、农药包装物或者清洗施药器械；严禁在饮用水水源保护区内使用农药，严禁使用农药毒鱼、虾、鸟、兽等。”、农药使用记录制度(21)《农药管理条例》第三十六条：“农产品生产企业、食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织和从事农产品生产的农民专业合作社等应当建立农药使用记录，如实记录使用农药的时间、地点、对象以及农药名称、用量、生产企业等。农药使用记录应当保存2年以上；国家鼓励其他农药使用者建立农药使用记录。”、农药事故报告制度(22)《农药管理条例》第三十八条：“发生农药使用事故，农药使用者、农药生产企业、农药经营者和其他有关人员应当及时报告当地农业主管部门。……”、农药不当使用的法律责任(23)《农药管理条例》第六十条：“农药使用者有下列行为之一的，由县级人民政府农业主管部门责令改正，农药使用者为农产品生产企业、食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织和从事农产品生产的农民专业合作社等单位的，处5万元以上10万元以下罚款，农药使用者为个人的，处1万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)不按照农药的标签标注的使用范围、使用方法和剂量、使用技术要求和注意事项、安全间隔期使用农药； (二)使用禁用的农药；(三)将剧毒、高毒农药用于防治卫生害虫，用于蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、中草药材生产或者用于水生植物的病虫害防治；(四)在饮用水水源保护区内使用农药；(五)使用农药毒鱼、虾、鸟、兽等；(六)在饮用水水源保护区、河道内丢弃农药、农药包装物或者清洗施药器械。有前款第二项规定的行为的，县级人民政府农业主管部门还应当没收禁用的农药。”、农药召回中的报告制度(24)《农药管理条例》第四十二条：“国家建立农药召回制度。……农药使用者发现其使用的农药有本条第一款规定的情形的，应当立即停止使用，通知经营者，并向所在地农业主管部门报告。”等等，基本涵括了农药使用中的所有现代风险控制设置，但配套性制度支持普遍缺乏。而后者是其中任何一个制度良好运行都必须具备的方面。例如农药包装收集制度(25)这些年由于随意处置农药包装造成的事故案例和污染问题并不罕见。参见严玉听：《农药使用，安全才能有效：从频发的农药事故案例看农民的安全用药》，《农药市场信息》，2008年第16期。，第三十七条规定“国家鼓励农药使用者妥善收集农药包装物等废弃物”，这一简单规定没有配套支持可以说在现实中基本毫无意义。如何鼓励，物质奖励还是精神鼓励，鼓励程序为何？何为“妥善”收集？是提交有关处置部门，还是自行处理？谁来承担农药包装回收处置的成本？等等。尤其是在农药使用越来越多，且具有潜在毒性的情形下，农药使用者丢弃包装物反而可能更符合理性人的选择——由社会、自然去处理。

另外，条例中的现代农药风险规制制度普遍更适宜规模化、机械化的农业使用方式，并不完全适合以个体农户为主的种植生产模式。以农药使用记录制度为例，条例主要规定了“农产品生产企业、食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织和从事农产品生产的农民专业合作社等”的记录义务。根据我国第三次全国农业普查主要数据公报，直至2016年，我国20743万农业经营户中，具有一定规模的规模农业经营户和农业经营单位(包括不以生产经营为主的农业产业活动单位的农业经营单位)仅为602万户，占我国农业经营户份额不足0.03%。这意味着，即使我国的农药记录规定全部被严格执行，该制度也仅是在不足0.03%的农户中实现(26)我国第三次全国农业普查数据显示，《第三次全国农业普查主要数据公报(第二号)》中华人民共和国国家统计局：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563539.html。。立法的实际效果因此在事实上极为有限。

对于其他农药使用者，条例仅规定“国家鼓励建立农药使用记录”，不做强行义务要求，即是意识到了这一制度在实践中的难度。不好想象在分散和个体化的农户中会严格详细执行类似的记录和报告制度，报告给谁？如何报告，不报告有何处理？一个地区数量庞大的农户群体对应县、乡政府的一个小型管理机构和有限的工作人员，即便报告了，大量的信息处理如何完成？能否实现实地监督考察？等等。此类现代制度面对我国以分散小农生产模式为主的传统模式立法更易仅是“看上去很美”。这种状态下，条例所构建的现代农药制度使用规范，真正起到的调适作用将相当有限。

(四)其他法律法规中农药风险性的应对局限

我国农药使用风险控制这一农药领域的根本性问题却主要体现在并不以农药为专门规制对象的其他法律法规中，如《食品安全法》对食品中农药残留的规定，《环境保护法》对农药之于环境影响的防范，等等。这些立法一定程度上弥补了我国农药专项立法在风险应对上的不足，但另一方面，这种散布在不同法律法规的附带规定在专业性和可操作性上往往存在相当不足。我们规范食品农药风险的基本法——《食品安全法》为例来进行分析。

我国进入风险时期后公共性事件增多首先体现在食品领域，食品安全监控与防范始终是立法关注点之一，对农药风险性的关注也首先在食品立法领域体现，相对于其他领域，《食品安全法》中有关农药的规定最为全面和规范，达六条之多(27)例如《环境保护法》中只有两条规定；甚至更需要关注到农药问题的《农产品质量安全法》中有关农药问题的规定也只有两条。，包括农药风险评估制度(1条)、农药残留标准制度(2条)、食品生产经营者和农产品生产者的义务性规定(2条)、生产经营农药残留超过食品安全标准限量的食品的法律责任(1条)(28)《食品安全法》第十三条、二十条、二十一条、二十八条、三十五条、八十五条等规定。。对于一个并不以农药风险规制为主旨的法律来说，这一数量并不算少。

但是，上述规范并不足以应对与解决农药甚至食品领域本身农药影响的问题。

首先，《食品安全法》中的农药风险评估和农药残留标准制度仅服务于食品安全目的，对于环境、大气、经济等的农药风险控制自然无力规制。作为食品专项立法这一特点无可厚非，但是，由于立法资源的有限性，以及对食品安全问题相当长时期的集中关注，很长时期以来对农药风险性、负外溢性的考虑几乎全部是围绕食品安全展开。在立法和实践中，农药风险评估基本就等同于食品农药残留风险评估。农药标准也主要是指食品中农药最大限度残留标准，等等。农药之于大气、水源、土壤等等的残留评估几乎是立法空白：《大气污染防治法》中有关农药的规定只有两条，并无风险评估和标准等任何规定。土壤保护方面《土地污染防治法》的农药污染规定也相当原则化(29)据统计，我国耕地面积不到全世界一成，却使用了全世界近四成的化肥。目前我国农药使用量已达130万吨，是世界平均水平的2.5倍。见《中国耕地退化面积超40% 化肥过量使用超标近2倍》，《光明日报》，2014年11月6日。。

其次，食品安全农药规制的规定也还存在不少问题。例如对于食用农产品生产者的义务规定，要求其“依照食品安全标准和国家有关规定使用农药”(30)《食品安全法》第三十五条：“食用农产品生产者应当依照食品安全标准和国家有关规定使用农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品。”，这种规定的象征和宣示性意义就大于立法者意图的实际价值，可操作性相当不足。对于广大的农户和农民来说，在使用农药时直接依据的是农药施放标准，而不是食品安全标准(暂时不考虑标准的冲突问题)。后者只适宜针对产品进行评价，本身无法直接作为行为标准进行遵循，不适宜作为行为考量的依据。并且，农药使用是否最终使得相应农产品符合食品安全标准是一个相当间接的过程，土壤累积、灌溉水污染、多种农药富集等等，都可能使得相关产品不符合特定食品安全标准要求，即便其施加农药的行为完全按照农药使用要求进行。

再如在责任规定中，仅规定了生产经营农药残留超过食品安全标准限量的食品的责任，而在现代社会漫长的食品生产链条中，导致农药残留超标的原因很多，仓储运输环节的除虫保鲜、相邻农田水源灌溉的影响、长期农药喷洒施放的毒性累积等等，都可能导致食品中农药残留超标。仅规定生产经营者的责任，只可避免一部分农药超标问题，并不足以全面解决农药对食品安全的影响。并且仅从数量上来说，一条法规无论如何也无法构筑起食品安全领域防范农药污染的大坝，食品安全的农药残留问题还需要更全面的规定。

总之，由于农药对于环境、食品以及我国经济的全局性影响，农药立法在进入风险社会后应该大大加强其风险性规制，改变当前仅将其等同于普通产品，侧重经济管理的理念与思维，将调控重心从侧重生产经营管理为主转移到风险控制为主上来。这是当下我们从立法层面应对风险社会、加强和建设生态文明的重要内容。