新村建设项目宅基地使用权转让法律风险规避

摘 要：随着乡村振兴的推进，新村建设项目推进中的法律风险不断增加，由于我国农村宅基地使用权的退出、转让制度设计比较严格、新村建设项目的审批程序仍不规范、乡村干部和村民法律知识欠缺，导致新村建设项目推进中乡政府、村集体经济组织、村委会、村民之间的法律纠纷越来越多。本文通过总结实践中易发生的纠纷类型，提出新村建设项目宅基地使用权转让法律风险规避办法。

关键词：宅基地;转让;法律风险

中图分类号：[S-9] 文献标识码：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201015048

旧村改造、新村建设成为推进“乡村振兴”战略的重要途径，新村建设与越来越多的农村休闲旅游、农事体验、度假养老、农产品加工、仓储、新产业发展的深度融合，不断催生对宅基地使用权转让的持续需求，因此而产生的法律纠纷越来越多。截至2020年8月21日，中国裁判文书网上公开的涉及宅基地使用权已有29611份，呈每年递增趋势，且在2014年以后数量猛增。其中，2011年61份，2012年133份，2013年539份，2014年2258份，2015年2791份，2016年4251份，2017年5342份，2018年5975份，2019年6393份[1]。规避新村建设中宅基地使用权转让法律风险，有助于促进新村建设项目宅基地的规范化退出、转让，对于保障农民安定生活和农村社会稳定具有十分重要的意义。

1 新村建设项目中宅基地使用权转让中的法律风险

1.1 村委会向村民转让新村中未建设房屋“宅基地”使用权无法律依据

村委会与村民之间签订《宅基地转让协议》，村委会作为转让方，转让新村的未建设房屋的宅基地使用权，受让方为村民。根据合同相对性原则，合同双方当事人为村委会和村民，村民向村委会支付一定金额的宅基地转让费，村委会向村民转让宅基地使用权。该《宅基地转让协议》的实质是一种土地买卖行为，根据《物权法》，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。作为保障公民私有财产权的基本法律，物权法虽然指出了宅基地使用权是用益物权，但对能否转让并未直接明确[2]。若违反法律，该《宅基地转让协议》被确认无效后，村委会可能会承担赔偿责任。

1.2 同一集体经济组织内部成员之间转让宅基地法律程序不规范

在农村经济迅速发展的条件下，宅基地私下流转越发频繁，且没有合法的交易平台和可依照的价格标准，以及规范的流程。与较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地的管理存在大量的法律真空[3]。例如，新村项目选址确定，但还未取得该土地整体开发建设建房的合法手续，村集体经济组织内部成员之间就将“未建设的宅基地使用权”转让，签订《宅基地转让协议书》基于对公权力的信任，双方甚至到乡人民政府缴纳“税费”，乡人民政府在没有任何法律依据的情况下收取宅基地转让占用税、费，交易双方以为经乡政府税费缴纳程序，可以确定交易的安全性。宅基地使用权转让时，未取得家庭成员利益相关主体的一致同意，可能导致家庭成员宅基地共有权人提请侵权之诉。

1.3 村委会与新村建设项目企业之间的法律关系不明确

村委会无法依靠村集体直接完成新村建设项目、公共设施等，社会企业投资参与新农村建设成为必然。新村建设项目企业在项目开始前可能会借款给村委会，用于支付新村建设项目可能占用村民土地而产生的土地补偿费，也可能垫资工程建设，村委会会委托新村建设企业代为办理宅基地转让中的相关手续，甚至向村民收取相关款项，用于偿还村委会向企业的借款及工程款。在村民与村委会发生争议时，村民会认为新村建设项目企业与村委会是“同一主体”，导致新村建设项目企业被引入诉讼程序中，势必会影响社会资本参与新村建设的积极性。

2 新村建设项目中宅基地使用权转让法律纠纷产生的原因

2.1 新村建设项目的审批制度不完善

我国对村级规划的编制从2017年才展开试点，目前尚未全覆盖，乡村土地利用总体规划、乡村发展缺乏规划设计和引导，新村建设项目审批权主体不明确、新村改造实施细则的不完善，导致村集体经济组织对因新村建设项目而收回原宅基地时对村民原宅基地的补偿，对收回的宅基地因管理而获得收入的分配易引发诉讼。

2.2 新村建设项目中宅基地使用权开发利用收回不明确

宅基地有偿使用费收取、分配、使用和监管制度不明确，损害农民土地权益。村委会村民之间就旧宅基地补偿、新宅基地房屋分配时易引发矛盾、冲突。原宅基地退出办法不明确，原宅基地收回，在法律性质上是否属于土地征收，如果属于，农民则可以依法得到一定的征地拆迁补偿款;如果不属于土地征收，国家应出台“宅基地退回”补偿标准。原宅基地收回后开发利用所获得收益如何分配，村民与村委会难以达成一致意见，成为新村建设项目易产生的法律纠纷。

2.3 乡镇、村委会、村民对农村土地法律制度的内容不了解

村民宅基地在退出、转让、流转时，所签订的协议不规范，应履行的法律程序未履行，往往在村民自身宅基地权益受到侵害后提起司法救济，是被动的事后救济;宅基地以“户”的形式存在，在其家庭内容没有分割，致使单个家庭成员在宅基地转让时，未取得家庭利益相关成员的一致同意就转让宅基地，导致宅基地转让合同效力的不确定性，合同效力的确定，需要经过其他家庭成员的追认;同一集体经济组织成员之间签订《宅基地使用权出让协议书》后，受让人未取得批准建房手续就已经开始建房，属于违章建筑，违反了《土地管理法》、《城乡规划法》、《村莊和城镇规划建设管理条例》等相关法律法规，受让人将面临被行政处罚的法律风险[4]。

2.4 新村建设的整体性涉及多方主体利益关系

在实践中，主要新村建设一般将打造特色农业经济与拆除违法、危房，改水、改电、改厕、改厨、改圈，土培房改造等项目统筹推进，在推进的过程中涉及多个不同政府部门的职责，但最终的贯彻实施离不开村委会或村集体经济组织，也必然涉及到农民的宅基地使用权益。依据现行法，宅基地使用权本质上以身份为前提。权利主体必须是本集体内部的成员，因此宅基地使用权原则上只能在本集体内部流转，禁止转让给集体外的第三人。宅基地使用权的转让和其身份性是矛盾的。为了实现流转的自由，必须先去除宅基地使用权对身份的依附[5]。而目前农民的宅基地使用权益与农民的“身份权”、“资格权”、“成员权”等在法律上尚没有明确界定的权利相关，容易导致行政、民事等多种不同主体，不同性质法律纠纷的产生。

3 规避新村建设项目中宅基地使用权转让法律纠纷的办法

3.1 明确新村建设项目的具体实施办法

明确国土部门等具体部门对新村用地范围、用地性质及报批程序等进行帮助指导，规划部门对新村用地地块的设计条件等提前出具意见，新村联席会议定期研究审核相关村的报告，及时告知审核情况，建立新村项目审批一窗式受理机制，是推进新村建设项目的合法性基础。

3.2 明确集体经济组织合理开发利用收回宅基地的管理办法

建议村民与村委会签订具体的处置协议，先核算出农民老宅子的价值，待农户选择新农村房后，再用多还少补的方式核算，对原宅基地的补偿价参照当地普通住宅指导价，指导价由区县人民政府参照一定时间、一定区域内普通商品房住宅均价、城市规划、被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素综合确定。

3.3 规范新村项目中宅基地使用权转让程序

新村建设项目宅基地上的房屋尚未建成，村民之间无权转让即将取得的宅基地;宅基地以“户”的形式存在，宅基地转让时，应取得户内家庭利益相关成员的一致同意;明确《宅基地转让合同》被认定为无效后的法律后果;若受让人已经在宅基地上建造房屋，该房屋属于未经批准非法占用土地建房，根据法律规定属于违法建筑，受让人因建造“房屋”造成损失，出让人则得到有违法建筑的土地，当地县级以上人民政府土地行政主管部门会责令限期拆除。

3.4 明确村民、村委会与新村建设项目企业之间的法律关系

新村建设项目在推进的过程中，需要明确村委会或村集体经济组织、企业村民与村委会之间法律关系、权利义务，保障新村建设项目企业的合法权益。新村建设企业与村集体之间是工程承包合同关系，其主要负责新村项目建设的完成，以及工程质量的验收，两者之间受《工程承包合同》的调整。新村建设企业向村集体前期借款，用于补偿村民因宅基地调整的损失部分，两者之间是借款合同关系，双方应签订《借款合同》，基于借款合同，在村民迁入新村住宅时，村委会委托新村建设企业向村民收取相应的工程建设费，是基于借款合同中的债权，该费用收取时，新村建设项目方与村集体应签订《授权委托合同》，确立授权委托关系，避免村民将新村建设企业与村集体“捆绑”在一起，造成法律关系的混乱。

3.5 确定是否为宅基地制度改革试点地区

新村项目在推进时，对宅基地转让热情较高的县开展宅基地使用权转让试点工作。对于突破现行法律法规的改革内容，通过授权方式允许试点地区在特定期限内突破个别法律法规进行试点[4]。明确本地区是否属于国家宅基地制度改革试点地区，如果在试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见进行宅基地流转;如果在非试点地区，宅基地流转必须以现行法律规定为准。人民法院在审判宅基地使用权流转的相关法律纠纷时，也是以该地区是否属于试点改革来确定具体的法律适用，即在宅基地制度改革的过程中，我国不同地区在新村项目推进中，不同地区在学习借鉴相关模式时，仍需要进行法律制度上的论证，以确保项目推进的合法性。

参考文献

[1] 参加中国裁判文书网[EB].http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html？pageId=a8ccfe71ea68b83c 47126cc0a1daf9e7 &s14=9099&s16=%E5%AE%85%E5%9F%BA%E5%9C%B0%E4%BD%BF%E7%94%A8%E6%9D%83%E7%BA%A0%E7%BA%B7.2020-8-27.

[2]程进. 山西省宅基地使用权转让研究[J]. 华北国土资源，2018（06）：85-87.

[3]高璐，顾俞，黄莹莹. 农村宅基地转让现状、问题与出路[J]. 宝鸡文理学院学报（社会科学版），2018（05）：96-100.

[4]农村宅基地房屋建设程序：填写农村居民建设用地申请，经村委会或驻村干部实地调查核实，提交给镇规划建设办公室审核、核实，经镇人民政府同意[Z].

[5]李鳳章，李卓丽. 宅基地使用权身份化困境之破解--以物权与成员权的分离为视角[J]. 法学杂志，2018（03）：68-76.

[6]岳永兵，孙涛. 宅基地使用权转让：实践、问题与建议[J]. 中国国土资源经济，2015（12）：23-26，32.

（责任编辑 李媛媛）

收稿日期：2020-08-21

基金项目：兰州市社科规划项目（项目编号：19-014D）;甘肃省高级人民法院2019年司法研究课题（项目编号：GSGYKT（2018）C10）

作者简介：仙玉莉（1982-），女，硕士，讲师。研究方向：土地法。