后小康社会推进农业农村服务业高质量发展的思路与对策

[摘要] 发展农业农村服务业是发展壮大乡村产业、完善现代农业产业体系的重要途径。推进乡村振兴和城乡融合发展，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，对后小康社会农业农村服务业高质量发展赋予新的使命和时代要求。要科学处理提升质量、效率与推进安全发展的关系，发展农业服务业与农村服务业的关系，发展农业农村服务业与坚持“双轮驱动”的关系，发挥政府、市场、社会组织三者作用间的关系。加强规划、战略和政策统筹，加强财政金融支持，引导农业农村服务业增加多层次多样化供给，创新农业农村服务业支持方式，激发开放—改革—创新联动提升效应，实施农业农村服务业培训行动和“头雁”工程，完善利益联结机制。

[关键词] 后小康社会  农业农村服务业  高质量发展  乡村振兴

[中图分类号] F326.6    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2020）05-0054-16

[基金项目] 农业农村部委托课题：农业农村服务业发展政策分析（10190076）、文化名家暨“四个一批”人才自主选题资助项目：实施乡村振兴战略、推动农业农村经济高质量发展的重大问题和跟踪研究。

[作者简介] 姜长云，国家发改委宏观经济研究院产业所副所长、研究员，入选国家“万人计划”哲学社会科学领军人才、文化名家暨“四个一批”人才、新世纪百千万人才工程国家级入选，获国务院政府特殊津贴，研究方向：农业农村发展、服务业发展。

加快发展农业农村服务业，发挥其对加快农业农村现代化的引领、支撑和带动作用，有利于夯实重要农产品供给保障，优化农业农村营商环境，促进农业农村经济结构优化升级;也有利于带动农村培育便民生活圈、完善服务圈、繁荣商业圈、优质就业圈和活跃创业圈，夯实农村民生保障，提升广大农民的获得感、幸福感和安全感。但总体而言，当前农业农村服务业仍是我国农业农村发展的短板和弱项，总量不足、结构不优、质量不高、机制不畅、布局不合理等仍是其面临的突出问题。面对当前复杂严峻的全球经济形势，统筹推进农村乃至全国稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定，确保2020年全面建成小康社会并完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，待2020年全面建成小康社会后全面建设社会主义现代化国家，都需要从战略上重视发展农业农村服务业。当前我国发展面临的风险挑战前所未有，新冠肺炎疫情对全球经济的冲击影响仍在发酵并呈现较大的不稳定不确定性。为维护经济发展和社会稳定大局，要把发展农业农村服务业放在突出地位，借此推动扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，对发展农业农村服务业提出了新的更高要求。

一、后小康社会推进乡村振兴和城乡融合发展，对农业农村服务业赋予新的使命和时代要求

到2020年全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战是我们党对全社会的庄严承诺。今年突如其来的新冠肺炎疫情给我国经济社会发展带来了严峻挑战，但中央仍反复强调要“确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会”。（为表述方便，我们将全面建成小康社会后的经济社会发展阶段简称为“后小康社会”）

在后小康社会，我国“三农”工作重点将转入全面实施乡村振兴战略。农业农村服务业发展，作为发展乡村产业的重要内容，有利于激发农业农村的多重功能价值，可以为丰富乡村振兴内涵提供坚实支撑，可以为协调城乡、衔接工农提供桥梁纽带。要按照推进城乡融合发展的战略需要和现实需求，推进乡村产业融入本土化、区域化、都市圈一体化的区域生产网络;要有效引导和承接城市人才、要素下乡参与乡村振兴，都需要发挥服务业的引擎和“粘合剂”作用，积极培育产业融合带动城乡融合新格局：通过城市服务业引领和带动农业农村服务业发展，通过农业农村服务业发展更好地引領、带动农业农村产业转型升级和农村一二三产融合发展，为改善民生和加快农业农村生产生活方式转变提供支撑。

除此之外，农业农村服务业发展，要顺应发展阶段变化，结合实施乡村振兴战略，努力实现三方面的目标任务。一是进一步巩固全面建成小康社会和脱贫攻坚成果，推动建设更高水平的全面小康社会，建立稳定脱贫、防止返贫和积极解决相对贫困问题的长效机制，努力使广大农民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续;二是面向到2035年基本实现社会主义现代化的战略需求，围绕推进由全面小康社会向富裕社会跨越的“重点突破”和“局部质变”，扎实推进加快实现农业农村现代化新征程;三是顺应城乡居民收入和消费水平提高后人民群众对美好生活要求不断提高的趋势，更好地引领支撑农业和乡村产业发展，将推动经济发展、增进民生福祉和防范化解重大风险有机结合起来。

具体来说，推进农业高质量发展和农业现代化，日益要求发挥农业生产性服务业对推进农业提质增效、节本降险的积极作用，帮助农业更好地解决“谁来种地，如何种地;谁来养猪，如何养猪”等农业发展方式转变难题（姜长云，2016）;把农业生产性服务业作为现代农业的战略性新兴产业，引导其培育创新力、竞争力和可持续发展能力;结合打造本土化、区域化、都市圈一体化的农业供应链，加强区域农业生产性服务网络建设，减少农产品大范围、长距离运输导致的农业资源浪费、环境污染、疫病传播风险，增强本地化农产品基本供给保障（姜长云，2020a）。后小康社会农业农村现代化的发展，还日益要求农业农村服务业成为吸纳优质资源、人才和要素植入农业农村的通道，成为凝聚、引导和激发城乡需求特别是服务需求的平台，更好地满足人民群众日益增长的个性化、多样化、服务化、体验化消费需求，成为建设更高水平的全面小康社会的坚实支撑。激发农业农村多重功能和价值，也要求农业农村服务业更好地提升农业农村的生产功能，激活农业农村的生活、生态、文化功能，提升农业农村的科技内涵和人文魅力、生活气息，进而增进农业农村人气和对人才的吸引力。后小康社会城乡消费需求的加速分化，也日益要求通过农业农村服务业发展更好地呼应供给侧结构性改革的需求，在继续推进大众型产业供求衔接的同时，更好地推进小众型产业的供求匹配和风险防控。加强农村基本公共服务，推进城乡应急体系和应急能力建设的一体化，也需要农业农村服务业提供载体。

二、后小康社会农业农村服务业

发展环境的新变化及需求

（一）农村人口老龄化提速叠加农村劳动力老弱化，给农业农村发展带来严峻挑战和新的需求

自2000年开始进入老龄化社会以来，我国人口老龄化加速推进。尤其是进入“十三五”以来，我国人口老龄化进一步提速，老年人口（即65周岁及以上）占总人口的比重提升幅度拉大，带动老年抚养比提升幅度明显扩大。与此同时，少儿抚养比在经历进入本世纪以来的逐年下降后，从2014年开始逐年回升。因此，继本世纪初总抚养比逐年下降后，2011年特别是进入“十三五”以来，我国总抚养比又开始步入回升轨道，且近年来回升步伐加快（表1）。人口快速老龄化，虽然抑制劳动力供给的增加，容易推高产业发展的劳动力成本，但可以为健康产业、养生养老、文化旅游等产业发展带来新的需求（姜长云，2020b）。

近年来，随着工业化、信息化、城镇化的加快推进，农村青壮年劳动力大量进城，带动我国农村劳动力老弱化、农村人口老龄化加快发展，其程度明显高于城市。根据第六次全国人口普查数据，老年人口占总人口的比重，全国为8.92%，乡村为10.06%;高龄人口（即80周岁及以上）占总人口的比重，全国为1.57%，乡村为1.80%;乡村老年人口、高龄人口占总人口的比重分别高出全国平均水平1.14个百分点和0.23个百分点。同期，6岁及以上人口中，高中及以上文化程度的人口数占比，全国为24.55%，乡村仅为9.78%① 。2018年老年人口占总人口的比重，城市为10.36%，乡村为13.84%，乡村高于城市3.48个百分点，相比之下，2010年城市为7.68%，乡村为10.06%，乡村高于城市2.38个百分点。从2010—2018年，乡村老年人口占总人口的比重高于城市的幅度，扩大了1.1个百分点（魏后凯、杜志雄等，2020）。可以预见，由于近年来我国农村人口老龄化、农村劳动力老弱化程度进一步提高，高于城市的幅度也将进一步拉大。这从2017年全国人口抽样调查数据与2010年第六次全国人口普查数据的比较，也可以看得非常清楚①。

多年前人们常说的“386199”部队②，就是农村人口老龄化、农村劳动力老弱化的生动写照。近年来，许多地方外出务工的妇女、随父母到就业地生活的儿童明显增加，推动农村人口老龄化、农村劳动力老弱化步伐进一步加快③。2019年全国农民工总量29077万人，本地农民工和外出农民工分别为11652万人和17425万人，分别占农民工总数的40.1%和59.9%;与2015年相比，2019年农民工总量、本地农民工、外出农民工分别增加1330万人、789万人和541万人，本地农民工和外出农民工总量分别占农民工总增量的59.32%和40.68%。在2019年全国外出农民工中，年末在城镇居住的进城农民工13500万人，占77.47%④。

农村人口老龄化提速，叠加农村劳动力老弱化加快，给后小康社会实施乡村振兴战略、发展农业农村服务业带来两方面严峻挑战。第一，导致农业农村自生能力和自我保护能力很容易迅速弱化，推动加强农业农村基本公共服务的需求迅速凸显。农村人口老龄化和农村劳动力老弱化的推进，容易破坏农村社会传统的稳定性和自组织机制，加剧农业农村发展的萧条衰败，甚至增加农业农村服务业发展的成本和风险。在此背景下，加强农村基本公共服务的需求迅速凸显，不仅因为城乡公共服务差距较大甚至还在不断扩大，需要通过加强农村基本公共服务，促进城乡基本公共服务均等化来解决这一问题，还因为需要借此重构农村社会稳定和协调机制，帮助农业农村增强自生能力、自我保护能力和可持续发展能力（姜长云，2011）。加强农业农村基本公共服务，不仅有利于强化农业农村服务业发展的内涵、特色，还会为增强农业农村内生发展能力持续注入新动力。第二，导致推进乡村振兴特别是农业农村服务业发展，容易面临农村人力资本质量下降和农村居民内生需求增长困难的困扰。对此问题如果注意不够、应对不当，不仅会影响乡村产业振兴，妨碍农业农村多重功能价值的有效激发，还会导致农村留守人口增收困难加重，甚至致贫返贫的可能性明显增加。在此背景下，实施乡村振兴战略、发展农业农村服务业，更加需要吸引城市人口和人才下乡参与乡村振兴，带动休闲农业、乡村旅游等部分城市需求向农村转移并在农村实现。农业农村服务业发展，也更加需要做好“以城带乡、城乡互促、共生共融”文章，更加需要通过创新发展、提质升级，疏通吸引城市人口、人才下乡的渠道，搭建集聚城市需求转移的平台。

（二）数字经济及其与服务业的融合发展不断深化，推进农业农村服务业数字化转型日趋紧迫

数字经济是使用数字化知识和信息作为关键生产要素，依托现代信息网络等重要载体，通过有效使用现代信息通信技術引导、促进资源优化配置和经济社会进步的经济形态，包括数字产业化和产业数字化两种类型，具有高技术、高渗透、高融合、高增长等特征。当今世界，数字经济迅速发展，日益推动数据成为关键性的新生产要素，甚至是经济活动的基础性要素，有效驱动生产要素网络化共享、集约化整合、协作化开发和高效化利用。数字经济产业日益成为经济发展的新增长点甚至战略引擎，数字技术推动的产业融合日益成为经济发展新动能，对经济发展的贡献程度持续提高和深化（金江军，2019;蓝庆新，2020）。数字产业化扩大了要素供给范围和选择空间，拓展了服务业发展路径，为实现经济节本增效、提质降险提供了可能，为分工深化、供求匹配、城乡融合、供应链协同和经济社会网络化发展提供了便利。产业数字化转型，往往带动新产业新业态新模式加快成长和传统产业改造升级，促进产业融合、城乡融合、产城融合和区域之间、都市圈内部分工协作关系的深化，有利于推进新旧动能顺畅转换，并重构社会生产生活方式。许多发达国家将发展数字经济作为推进经济社会繁荣发展和增进产业创新力、竞争力的战略举措。我国推进高质量发展、建设现代化经济体系，也必须注意抢占全球发展数字经济的重要契机，着力推进数字经济发展及其与服务业融合发展的深化。发展农业农村服务业也是如此。

近年来，随着数字农业、数字乡村建设的推进，农业农村服务业数字化转型提速。这在农业生产托管服务、农村电子商务、乡村智慧旅游，甚至部分地区农村智慧养老、智慧公共卫生服务等方面，表现得最为直观。这不仅促进了数字经济对农业农村服务企业的赋能发展和网络联动，还带动了农业农村服务业甚至乡村产业行业治理和政府监管的优化，对于优化乡村治理、改善乡村民生、化解城乡“数字鸿沟”和促进城乡融合发展，其重要性和紧迫性不断凸显。

但总体而言，当前我国农业农村服务业数字化转型仍然滞后，与推进农业农村服务业乃至乡村振兴高质量发展的要求有很大差距。尤其是在现有政策文件中，对统筹推进农业农村服务业发展与其数字化转型仍然薄弱，相关支持政策偏少仍是一个突出问题。在后小康社会，发展农业农村服务业需要数字化技术和设施，但借此增进服务能力和服务惠及面，并增强市场化、产业化发展能力才是最重要的。至于如何引导农业农村服务业借助大数据、人工智能等手段，增强农业农村服务业乃至农村经济社会风险防控能力，有效提升跨市场、跨业态、跨区域、跨城乡融合和风险识别、预警、处置能力，创新行业治理、监管和支持方式，引导数字化农业农村服务业科学处理增长速度、服务质量与风险防范，创新发展与共享发展，城乡协同或融合发展等关系，更是需要引起重视。比如，在农业生产性服务业的发展中，如何顺应网络平台型企业的产业属性和发展要求，对其实行与普通农业生产性服务企业的差别化支持和治理，引导其与普通农业生产性服务企业更好地实现优势互补，并对后者赋能发展？如何引导、支持小农户和农村普通居民增强与数字化农业农村服务业的对接能力？这仍是现行农业农村服务业支持政策的重要盲点，在后小康社会发展农业农村服务业的过程中，需要特别引起重视。

（三）建设高标准市场体系和更高水平开放型经济，要求创新农业农村服务业支持方式

近年来，建设高标准市场体系和更高水平开放型经济，日益引起党中央、国务院的高度重视。2020年5月发布的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步要求“在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”“坚持以供给侧结构性改革为主线”“坚持扩大高水平开放和深化市场化改革互促共进”“建设高标准市场体系”“建设更高水平开放型经济新体制”“促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”，并就全面完善产权制度、全面实施市场准入负面清单制度、全面落实公平竞争审查制度、推进商品和服务市场提质增效、全面对接国际高标准市场规则体系等进行了决策部署。这对后小康社会完善农业农村服务业支持政策、创新其支持方式，提出了新的要求和紧迫任务。

以往对农业生产性服务业发展的研究显示，建设高标准市场体系、更高水平开放型经济，要求强化竞争政策的基础和优先地位，推进农业生产性服务业发展更好地坚持市场导向、公平競争，为此要积极营造有利于企业家成长的营商环境和产业生态，创新农业生产性服务业支持方式。农业生产性服务业发展，就总体而言仍处于幼稚期，政府提供必要的支持保护可望产生较强的外部性;但对幼稚产业的支持保护不能限制竞争，不能定向支持特定企业，应该更多通过普惠支持促进企业间优胜劣汰，引导农业生产性服务组织通过公平竞争培育自身创新力、竞争力和可持续发展能力;在农业生产性服务业发展中，对于健全外商投资国家安全审查和反垄断审查制度也应超前谋划、前瞻应对（姜长云，2020c）。关于农业生产性服务业的这种研究结论，对于农业农村新兴服务业或农业农村服务业新产业新业态新模式，应该是适用的。

但是，根据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，科学建立公平竞争审查制度也包括一些例外规定，属于以下情形的，如维护国家经济安全、文化安全或者涉及国防建设的，为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的的，为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益的，虽然具有排除和限制竞争的效果，只要政策制定机关能够说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺，且不会严重排除和限制市场竞争，并能明确实施期限，可按公平竞争审查的例外规定实施。在引导农业农村服务业优化布局并与都市圈或区域城镇体系有效衔接的同时，考虑部分农业农村服务业对促进农业农村资源要素本地化利用、增进农村民生福祉、扩大乡村就业、推进农业乡村产业转型升级等特殊重要性，对于农业农村服务业适度给予财税、金融等倾斜支持有其合理性。当然，这种支持应该注意两个方面。第一，要谨慎使用，注意把握好力度。过急过猛或过轻过缓，都有可能导致城乡服务业支持政策在不同方向的失衡，加剧城乡企业之间的不公平竞争。此外，过急过猛，容易出现拔苗助长的问题，影响农业农村服务业内生发展、可持续发展能力的成长;过轻过缓，难以体现其公益性，并兼顾其在增进社会保障和社会公共利益等方面的作用，也难以适当弥补其在基础设施、融资环境等方面的相对劣势。第二，应采取普惠而非特惠方式，防止政策畸轻畸重，导致农业农村服务企业之间的不公平竞争。

（四）推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要求农业农村服务业发挥更大作用

习近平总书记多次强调，要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并将其上升到建立疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制、统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的战略高度。推动形成新发展格局，关键是要畅通国民经济循环，包括产业循环、市场循环、经济社会循环，也包括农业农村经济循环、农村经济和城市经济的循环。在此方面，农业农村服务业发展具有重要作用，也应该发挥更大作用。

比如，有些地方发展乡村产业，初衷是借此带动农民就业增收。但由于农业农村服务业发展不足，导致乡村产业难以有效集聚资金、人才，难以有效应对和防控风险，影响产业质量、效益、竞争力的提高，甚至容易集聚大量风险，影响农民就业增收的可持续性，成为导致农业或乡村产业循环不畅的重要堵点。近年来，农产品或农村电子商务的发展日益受到重视，一个重要原因是它有较强的链接和匹配功能，借此可有效畅通农业或乡村产业产品供给与外地需求的循环，并能面向消费者的多样化消费需求进行有效的多源供给匹配，促进农业或乡村产业转型升级、农民就业增收进入良性循环轨道。农业农村服务业的发展，不仅为城市服务业向农业农村延伸服务能力提供了载体，还通过发展休闲农业和乡村旅游等途径，畅通了城市人口、人才和需求下乡的通道，有利于促进农业农村经济和城市经济的良性循环、相互促进。发展农业农村服务业，增强城市服务业对农业农村服务业的引领带动功能，对于推动形成国内循环与国际循环相互促进的发展格局，也有重要的积极意义。在一些农产品或乡村特色产业出口密集区，这方面表现得尤为突出，一些地方农产品跨境电商的发展及跨境电商运行系统中城乡联系的加强，也为此提供了生动诠释。

推动形成新发展格局，要以国内大循环为主体，农业农村经济循环、农村经济与城市经济的循环在其中占据重要地位。2019年我国城镇化率已达60.6%，未来十年城镇化率仍将每年提高1个百分点上下。可以预见，到2025年和2030年，我国农村人口仍将分别在5亿人上下和4亿人以上。届时，农业农村服务业的发展状况，不仅将在很大程度上决定着广大农村人口的民生质量和获得感、幸福感、安全感，还在很大程度上影响着对城镇化运行的支撑能力，甚至城市近10亿人口农产品供给的保障程度。随着新型城镇化和乡村振兴战略的推进，以国内大循环为主体推动形成新发展格局，对发展农业农村服务业的要求也将逐步提高并迅速深化、复杂化。实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，统筹考虑规模、速度、质量、结构、效益、安全，更加要求通过发展农业农村服务业、畅通城乡服务业发展的良性循环关系，为推进新型城镇化和乡村振兴“双轮驱动”提供坚实支撑。这从农村应急管理体系和能力建设中可以看得更为清楚。

应急管理体系和应急能力，是观察服务业发展状况的一个重要窗口。从2020年暴发的新冠肺炎疫情及其防控过程可见，在当前城乡经济相互联系、相互作用日趋密切，甚至城乡之间日益呈现“你中有我，我中有你”发展格局的背景下，城市公共卫生应急管理体系和能力建设不可能成为游离于农村之外的“孤岛”，它与农村应急管理体系和能力建设之间具有密切的互动甚至互相渗透关系。因此，加强农村应急管理体系和能力建设，也是发展农业农村服务业面临的重要任务。虽然应急管理服务在本质上是一种公共安全服务，应该发挥政府的主导作用;但加强农村应急管理体系和能力建设不仅需要政府准政府组织提供的基本公共服务，也离不开政府对市场化、经营性服务的组织动员和鼓励支持。此外，加强农村应急管理体系和能力建设，并非简单的投入问题，其中许多机制性问题更难解决。如在公共卫生应急管理体系和能力建设中，重视预防预警的理念往往难以有效落地，预防预警很容易成为公共卫生应急管理体系的薄弱环节，这有一些重要的机制性原因（姜长云、姜惠宸，2020）。迄今为止，许多国家加强应急管理体系和能力建设的探索，对于有效防控、及时应对公共卫生等突发事件发挥了重要作用，但很难说哪个国家加强应急管理体系和能力建设的探索真正做到了尽善尽美。从国内外历史经验来看，结合发展农业农村服务业，完善农村公共卫生应急管理体系和能力建设的发展机制，需要经历不断探索、逐步完善甚至在波浪式前进中有所反复和试错的过程，很难做到“毕其功于一役”。这也涉及到结合发展农业农村服务业，在农村甚至城乡公共卫生应急管理体系和能力建设中畅通循环的问题。

三、推进农业农村服务业

高质量发展的战略思路

基于后小康社会发展环境的变化和需求，我们认为，推进农业农村服务业高质量发展的战略思路应该是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大以来中央重要会议精神，牢固坚持新发展理念和以人为本思想，顺应发展阶段转变和社会主要矛盾变化，以协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为依托，以推进其市场化、产业化、社会化和网络化、集约化发展为动力，以满足城乡居民特别是农村居民日益增长的美好生活需要为目标，以推进农业农村服务业供给侧结构性改革为抓手，以提升其创新力、竞争力和可持续发展能力为导向，强化底线思维，夯实政府战略引导和保基本功能，重点增强多层次多样化供给能力;统筹推进农业农村服务业增加有效供给、提升服务质量、优化行业结构和空间布局、增强创新供给引导需求能力、完善行业治理体系，统筹发挥农业农村服务业稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定作用，着力构建优质高效、亲民体验、布局合理、安全可控、网络联动、区域城乡协调的农业农村服务业体系，加快推进农业农村服務业高质量发展，为加快建设现代化经济体系、推进乡村振兴、增进人民群众获得感、幸福感、安全感提供坚实支撑。

科学把握后小康社会推进农业农村服务业高质量发展的战略思路，需要注意科学处理以下几个关系。

（一）提升质量、效率与推进安全发展的关系，切实做到立足当前、着眼长远

发展农业农村服务业是推进乡村振兴高质量发展的重要途径，农业农村服务业自身也要坚持高质量发展，提高质量、效率和竞争力。为此，要注意面向农业农村发展和城乡居民消费水平提高的需求，推进农业农村服务业“抓重点、补短板、强弱项”，增强其系统性、整体性和协同性。但是，发展农业农村服务业，推进其“抓重点、补短板、强弱项”，还要注意统筹考虑当前和未来需求的变化，注意从战略上培育农业农村服务业创新力、竞争力和可持续发展能力。以农村养老服务业为例，按照现行趋势，到2022年我国老年人口占总人口的比重将会超过14%，进入老年社会，老年人口总数将会超过2亿人。考虑到随着农村青壮年人口和劳动力的继续外流，农村人口老龄化程度高于城市的状况还将进一步扩大，导致农村对加强养老服务的需求更加凸显、农村养老服务供不应求的问题更加突出。在此背景下，对于加强农村养老服务体系和服务能力建设，以及高龄、失能老人的养老服务能力建设应引起重视。考虑到农村推进养老服务智能化、数字化的条件差于城市，养老服务能力不光取决于硬件设施，养老服务软实力和体制机制建设更加重要。对此必须超前谋划，否则未来供给缺口将进一步拉大，更遑论提高农村养老服务质量。

要注意当前措施的长远影响，急事缓办、急于求成和战略性问题搁置办，抑或热衷于短期的修修补补，都可能影响长效机制的建立，不利于推进农业农村服务业高质量发展，甚至容易影响当前提质增效与长远防范风险的平衡。以农业服务业为例，如何健全外商投资国家安全审查和反垄断审查制度，尽管其当前在多数地区并不迫切，但这是一个重要的战略问题，应该超前谋划、前瞻应对、冷静观察、谋定后动，并同国家服务业发展中健全外商投资国家安全审查和反垄断审查制度更好地对接起来，将其作为完善服务业开放风险评估和重大风险防控机制的重要内容。可以预见，随着对外开放的扩大，外商对农业服务业的投资热情将会迅速增加。对此，如果没有前瞻意识和超前应对，待国内部分地区建成本土化、区域化的农业生产性服务网络后，部分外资企业可能会瞅准有利时机，对相关内资企业兼并收购，进而通过对相关地区农业生产性服务业的垄断和控制，形成对现代农业产业体系的垄断和控制，影响我国农业产业安全。类似问题在农村服务业发展中也是需要注意的。

推进农业农村服务业高质量发展，要注意坚守发展底线，加强风险防范和化解工作，当前更应同推进“六稳”“六保”工作结合起来。加强农业农村基本公共服务，保障农业农村服务业基本供给，这既是保障农村基本民生、夯实重要农产品供给保障的基础，也是推进农业农村服务业高质量发展必须坚守的底线。现代社会本是高风险社会，突发事件多发频发，具有影响面广、不确定性强和破坏性大等特征，且往往多种致灾因素复合叠加。以人和动植物重大传染性疫情为代表的突发事件，更容易形成跨区域甚至跨国家快速传播扩散的现象，增加农业农村服务业推进安全发展的重要性和紧迫性，要求在农业农村服务业发展中把防控安全风险放在突出地位。基于安全方面的考虑，今后在发展农业农村服务业的过程中，固然要注意追求规模经济、范围经济和网络效应，但从防范风险和增强服务供给体系弹性的角度来看，也要防止片面追求规模扩张，甚至“把鸡蛋放在一个篮子里”，影响服务供给对服务需求的动态、柔性适应能力。如北京新发地农产品批发市场作为亚洲交易规模最大的专业农产品批发市场，承担着北京地区70%的蔬菜供应、80%的水果供应任务，因新冠肺炎疫情病例的出现，导致市场一度被迫暂时关闭，给保障北京市生鲜农产品供给和相关供应链农民增收增加了空前困难，也给北京市新冠肺炎疫情防控带来了新的重大阶段性难题。虽然新发地农产品批发市场早已实现由农村服务业向城市服务业的转型，但仍然属于农业服务业。农业农村服务业中农产品产地批发市场与此也有部分相似性。这再次警示我們，推进农业农村服务业安全发展要警钟长鸣，注意防范“灰犀牛”“黑天鹅”现象的发生。

（二）发展农业服务业与农村服务业的关系，从推进农业农村现代化的高度综合把握农业农村服务业发展

随着农业现代化的发展和实施乡村振兴战略的推进，从推进农业农村现代化的整体要求出发，综合把握农业农村服务业发展日益重要而紧迫。从法国、英国促进乡村振兴的经验来看，乡村生态宜居吸引大量人口到乡村居住和旅游、度假，许多乡村居民不是以从事农业为主，甚至“在城市工作、在农村生活”。许多游客特别是收入水平较高、从事灵活就业的人口和中老年人口，有效带动了农村服务需求的扩张。法国、英国的经验显示，促进乡村发展转型应该跳出“只搞农业”的局限，把综合开发乡村发展的比较优势作为重要目标，推进乡村跨产业跨行业发展。长期以来，我国台湾地区在发展农业农村服务业方面进行了积极探索，有效引领和支撑了农业转型升级，激发了农村人气活力，提高了农民收入和生活品质。台湾发展农业农村服务业的一个重要经验是，基于农业、农村、农民“三位一体”和生产、生活、生态“三生并重”的理念，将农业农村服务业发展置于建设“富丽农村”的框架之中统筹考虑，将发展效率与安全的现代农业、建设富裕与自然的“富丽农渔村”、培育有文化有尊严的现代农民有机结合起来①。

（三）发展农业农村服务业与坚持“双轮驱动”的关系，打造以本土化、区域化、都市圈一体化为重点的农业农村服务圈

农业农村服务业的发展质量，与其区域布局和服务业城乡分布关系很大。坚持新型城镇化与乡村振兴“双轮驱动”，有利于优化农业农村服务业区域布局和城乡分布格局。都市圈则是坚持新型城镇化与乡村振兴“双轮驱动”的战略平台，是“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”“推进大中小城市网络化建设”落地生根的战略依托。推进都市圈中心化提升、网络化发展，将推进中心城市的集约型、紧凑化发展并提升城市品质和创新能级，同培育由都市圈中心城市、梯级增长极核（依托都市圈内梯级节点城市）、都市圈伸展轴形成的都市圈城镇体系网络化格局结合起来，引导都市圈梯级节点城市增强功能特色、推进错位发展和互补共生，有利于发挥区域中心城市和都市圈城镇网络对乡村产业乃至乡村振兴高质量发展的辐射带动效应，也有利于增强广域乡村对区域城镇体系的支撑功能，更好地推动新型城镇化与乡村振兴“双轮驱动”，加快构建城乡融合发展的体制机制和政策体系。长期以来，德国空间规划和区域政策引导工业企业向小城市和镇布局，导致德国的城市分布和规模结构非常均衡，小城市和镇成为非农人口主要承载空间，且大部分城市和镇以都市圈形式联结起来①。德国的经验证明，重视都市圈和区域城镇体系的网络化发展，特别是注意发挥小城市和镇的作用，有利于更好地推进乡村振兴。实际上，这种方式也有利于农业农村服务业发展。由此引出的一个结论是，农业农村服务业发展要注意打造以本土化、区域化、都市圈一体化为重点的农业农村服务圈，推动农村构建便捷生活圈、完善服务圈、繁荣商业圈、活跃创业圈。

打造农业农村服务圈，要以本土化、区域化、都市圈一体化为重点，归根到底基于以下四方面原因：第一，有利于充分利用本地化资源、地缘、人文、市场和社会网络优势，增强农业农村服务业的本土根植性和对客户需求的快速响应能力，有利于推进农业农村服务业组团发展和集聚集群集约发展，提升农业农村服务业的创新力、竞争力和可持续发展能力。这不仅有利于支撑农业和乡村产业的本地化发展，对于改善民生质量和用户体验也是有利的。以本土化、区域化、都市圈一体化为重点打造农业农村服务圈，还有利于发挥龙头企业、行业协会、产业联盟等对农业农村服务业转型升级的引领带动作用。第二，有利于更好地支撑打造以本土化、区域化、都市圈一体化为重点的重要农产品或乡村特色产业供应链，夯实重要农产品供给保障，避免因重大疫情或自然灾害导致交通和市场分割，并影响农产品有效供给或加剧农产品价格波动。新冠肺炎疫情警示我们，在都市圈特别是大中城市，对于重要农产品应该有基本的自给率要求;包括农业农村服务业在内的农业农村产业布局，不仅要考虑经济效率和产品质量，还要把增进安全供给放在重要地位。第三，有利于规避农产品大跨度、长距离运输带来的疫病传播、资源浪费、环境污染、产品损耗和风险失控问题，提升农业或乡土特色产业供应链的食品安全和绿色发展水平，优化供应链风险和机遇管理，规避牛鞭效应对农产品供求和价格波动的放大效应。从2018年的非洲猪瘟到2020年的新冠肺炎疫情，给我们提供的一个重要启示是：跨区域甚至覆盖全国的农业农村服务业网络建设，只有在本土化、区域化、都市圈一体化的农业农村服务网络形成较好基础后，才能更好地发挥作用并稳健运行。第四，有利于更好地发挥都市圈内中心城市对梯级节点城市和广域农村、城市服务业对农村服务业的引领带动功能，更好地凝聚本地化的农业农村服务业需求，培育以城带乡、城乡融合、产业融合的服务业发展新格局。

当然，强调以本土化、区域化、都市圈一体化为重点打造农业农村服务圈，并不否认要用开放思维发展农业农村服务业，只是强调农业农村服务业发展主要应从立足本地化优势、满足本地化需求做起，待夯实基础并形成可持续发展能力后，再穩健拓展服务边界，培育跨区域、跨行业集成服务能力。在此方面，有必要科学区分当前与长远、局部与整体、快变量与慢变量的关系，既要看到长期趋势，避免盲目“赶路”;又要注意稳健前行，扎实运作，统筹提升农业农村服务业发展质量。在发展农业农村服务业的过程中，既要保持对发展趋势的信心和敏锐性，又要保持必要的耐心和韧劲，更要谨防透支未来。少数行业龙头企业在推进跨区域农业农村服务网络建设方面已形成良好基础，有条件、有能力对本地化农业农村服务企业赋能发展，对此应该允许和支持，鼓励其成为农业农村服务商的服务商。但对此应该更多地冷静观察、审慎应对，尊重企业自主选择，并在必要时通过政府采购公共服务等方式适当给予支持，如鼓励支持其为农业农村服务商提供人力资本培训等。要避免仓促出台政策形成对市场的误导和拔苗助长，加剧农业农村服务业发展风险。

此外，科学处理发展农业农村服务业与坚持“双轮驱动”的关系，还要注意超前把握新生城市培育、收缩型城市瘦身强体和推进县城城镇化补短板强弱项对农业农村服务业的影响。从“十四五”开始，农业农村服务业发展布局的优化，应该更好地同推进这些工作结合起来，推动搭建城乡产业协同发展平台、打造城乡融合发展重要载体或关键纽带，为增强城市发展对农村发展、城市服务业对农业农村服务业发展的辐射带动作用创造条件。引导农业农村服务业向区域中心镇、特色小镇、产业园区和人口集聚中心适度集中。

（四）发挥政府、市场、社会组织作用的关系，协调推进创新发展与普惠公平、赋能发展

发展农业农村服务业，也要注意发挥市场对资源配置的决定性作用，更好发挥政府作用，努力培育市场、政府、社会组织各就其位、各展其长、优势互补的氛围。要按照建设高标准市场体系的要求，全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度，鼓励企业增强适应市场、面向市场和创新供给引导需求、凝聚需求的能力。要注意完善创新创业环境和营商环境，鼓励企业家成为推进农业农村服务业创新发展的中坚力量。更好发挥政府作用，要夯实政府对农业农村服务保基本功能，加强普惠性、基础性、兜底性服务，注意发挥政府在农业农村服务业布局优化调整中的作用。要借鉴国际经验，把完善商会、行业协会、产业联盟等行业性组织和非营利组织成长机制放在突出地位，鼓励其培育参与农业农村服务业行业治理、推进行业转型升级的能力。国际经验表明，行业协会、商会和产业联盟等在协调行业与政府关系、提升行业自律与诚信水平、维护行业权益并优化行业治理、促进行业交流合作、推进行业标准化和信息化、加强行业培训和创新能力建设，甚至吸引人才参与行业发展等方面，可以发挥不可替代的重要作用。我国台湾地区很早就将休闲农业列入农业发展政策，主动推动相关规划、建设，并区分休闲农业区、休闲农场和民俗。休闲农业区由地方政府参考当地居民需求规划建设，整合其中的农场、农园、民宿和景点由点连成线再扩到面，通过相关企业之间组成同业、异业或区域策略联盟的方式，组成带状农业园区。借此实现优势互补、产销衔接、节本增效并提升核心竞争力。

在此基础上，按照功能导向、普惠公平、技术赋能、创新优先原则，积极稳健地推进农业农村服务业转型升级和新产业新业态新模式成长。需要指出的是，支持农业农村新产业新业态新模式的成长，要注意防止两种倾向。一是片面追求标新立异，推动政策支持过度向新技术新业态新模式倾斜，形成对传统技术、业态、模式的变相歧视;二是片面追求形式上的“颠覆”和“迭代”，甚至“为创新而创新”，变相纵容假创新、伪创新。这两种倾向不仅影响农业农村服务业有效供给的增加和结构升级，甚至容易导致其质量、效益、竞争力的下降，影响其可持续发展能力的成长。

支持农业农村服务业创新发展，应在不妨碍公平竞争的前提下，以增进便利化、精细化、品质化为导向，同等优先地加强对赋能型创新的支持。如加强对农业农村服务业数字化转型的支持，着力推进数字经济与农业农村服务业融合发展，加快农业农村服务业与农业产业、文化、科技等融合发展，引导农业农村服务业增强瞄准、凝聚、引导和创造用户需求，并改善用户体验的能力。通过推进农业农村服务业数字化转型，更好地为农业农村产业链、产业集群和农村社区发展赋能，更好地帮助小农户和农村居民联合起来协同解决发展中的困难和问题;支持平台型企业主导构建产业生态圈，并在优化行业治理中发挥作用;坚持包容审慎监管原则，鼓励通过大数据、云计算等推广应用和对接平台型企业、供应链组织，增强服务业风险防控和治理能力，完善农业农村服务业跨行业、跨领域、跨城乡、跨部门失信联合惩戒机制。

四、推进农业农村服务业

高质量发展的政策建议

（一）加强规划、战略和政策统筹，强化对农业农村服务业发展的综合统筹和宏观管理

农业服务业与农村服务业各有其功能、属性和产业边界。选择发展农业服务业或农村服务业的战略思路和对策建议，应该基于其各自的产业属性、功能作用和需求。但是，随着产业融合的深化，有些农业服务业与农村服务业的边界日益模糊，典型表现是休闲农业和乡村旅游。就总体而言，休闲农业和乡村旅游属于农村服务业，但是为休闲农业提供服务的服务业又属于农业服务业。有些农业服务业虽然不属于面向农业产中环节的服务业，但却是为农业生产过程提供服务，如一般的农资销售，属于广义的农业服务业。况且，农业服务业与农村服务业往往居于具有相同自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化功能的地域综合体。因此，将农业农村服务业统筹管理，有利于更好地满足统筹推进农业农村现代化和提高城乡居民消费水平的需求。

在现行体制下，许多服务业支持政策的制定，尽管考虑普惠原则，在本意上没有歧视农业农村服务业，甚至鼓励对此适度倾斜。但为了引导服务业提升质量、效益和竞争力，相关政策往往在企业规模、效率效益、服务标准甚至税收贡献、品牌影响力等方面设置了门槛要求①。相对于城市，多数农业农村服务企业规模小、投资少、税收贡献和品牌影响力弱，难以达到相关支持政策的门槛要求。因此，很容易形成政策执行中对农业农村服务业的事实歧视，有必要将农业农村部农业服务业或农业社会化服务宏观管理部门拓展职能，形成对农业农村服务业发展的综合统筹指导，整合相关宏观管理职能，统筹拟定并协调实施农业农村服务业发展的战略、规划和政策。这有利于统筹加强农业农村服务业，针对相关政策执行中农业农村服务业容易陷入边缘地位的问题，形成补充性的加强方案。

相对于工业、农业，服务业发展更需要通过与其他产业融合的方式扩大市场并增强发展能力。在农业农村部设立专门机构对农业农村服务业进行宏观统筹管理的同时，农业农村部甚至科技部、国家卫健委等相关部委仍有必要保留现有相关专业机构，在各自职责范围内从事农业农村服务业特定领域的宏观管理工作。因为就总体而言，当前农业农村服务业，特别是农业农村公共服务供给不是需要减弱，而是需要加强。但是，农业农村部农业农村服务业宏观统筹管理机构应该聚焦重点，在加强基本公共服务的基础上，主要聚焦市场化、经营性农业农村服务业发展的统筹协调、宏观指导和监督检查，包括引导公共服务利用市场机制。通过农业农村服务业的战略、规划和政策统筹，面向推进农业农村现代化的需求，推动构建优质高效、布局合理、城乡协同、安全可控、网络联动的现代服务产业体系。

（二）加强财政金融支持，鼓励拓展融资渠道并强化人才和要素支撑

从当前乃至中长期来看，推进农业农村服务业高质量发展，日益具有重要性和紧迫性。中央已经明确健全乡村振兴“投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加”的方向。要坚持农业农村优先发展总方针，推动“在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排”加快落地。在此前提下，应该加强对农业农村服务业发展的财政金融支持，鼓励相关财政金融支持向农业农村服务业适度倾斜。近年来，党中央、国务院和相关部委出台的系列重要文件，围绕强化乡村振兴投入保障包括拓展投融资渠道、创新投融资机制，有很多重大决策部署。要在推动其有效落地的同时，突出重视以下方面：

第一，加强对农业农村服务业的中长期资金支持。这主要有两方面的原因，一是相当一部分农业农村服务业项目具有重资产特征，对基础设施、固定资产投资或用于市场培育等长期资金需求较大，投资回收期明显长于通常的农业和乡村制造业项目。這在乡村旅游中尤为显著。二是相对于经济高速增长时期，近年来随着经济下行压力加大，之前长期存在的企业“短债长用”现象，容易加大企业出现流动性危机和资金链断裂的风险。因此，要鼓励国家开发银行、中国农业发展银行利用其资金规模和中长期资金优势，加强对农业农村服务业的中长期信贷支持，鼓励通过健全多层次资本市场、设立乡村振兴产业发展基金、鼓励工商资本和社会资本进入农业农村服务业等方式，加强对农业农村服务业的中长期资金投入。

第二，结合完善金融差异化监管体系，推动建立健全多元化、多层次、广覆盖、商业可持续的农村金融服务体系，鼓励不同类型的金融机构分工协作、优势互补、合作共赢，形成对农业农村服务业金融需求的系统解决方案，更好地满足农业农村服务业发展对资金的多元化、多层次、多期限需求。尤其要鼓励农村金融机构与保险机构、农业农村数字化服务企业合作，帮助农业农村服务业有效降低和分散风险。

第三，将推动农业农村服务企业化解融资困境与培育农业农村服务业发展的“领头雁”和提升企业家素质结合起来。农业农村服务业的资金困境有多种原因，但企业家素质的提高，可以通过企业提质增效升级，帮助企业更好地化解“融资难、融资贵、融资繁”的问题。

第四，鉴于在支持实体经济的相关项目中，农业农村服务业容易陷入边缘地位，为规避这个问题，应引导相关财政、金融支持措施向农业农村服务业或乡村产业项目适度倾斜，如切块支持农业农村服务业或乡村产业。在此方面，美国实行新市场税收减免（The New Markets Tax Credit，简称NMTC）计划的经验值得我国借鉴。从历史上看，低收入社区往往经历投资缺乏;美国国会从2000年开始建立的新市场税收减免计划，旨在通过吸引必要的私人投资重振陷入困境的地方经济，来打破对低收入社区的撤资循环。NMTC计划通过允许个人和公司投资者获得联邦所得税税收抵免①，以换取其对被称作社区发展实体的专业金融中介提供股权投资。实施NMTC计划，显著降低了资金成本乃至项目总成本。社区发展实体开发的项目，通常给之前被忽视的城乡社区带来新的活力，支持当地商业发展并在服务不足的地区创造就业机会。但在实施NMTC计划时，农村社区与其对应的城市社区相比，往往面临诸多不利条件，因而在经济发展融资方面面临独特挑战。2004年，美国国会和财政部认识到这一点并修正了NMTC计划，以确保其一定份额能定向支持非大都市的县。从那时起，NMTC计划将20%的资金分配给农村社区②。此后，NMTC计划为美国农村的投资扩张铺平了道路，导致美国农村在争取新的制造业投资支持低收入地区发展方面取得显著进步。

推进农业农村服务业发展，强化人才和要素支撑是基本要求，但创新相关制度和激励机制，又是强化人才和要素支撑的基本保障。如在坚持反腐倡廉的前提下，能否借鉴国际经验并在相关制度上适当有所创新，鼓励退休官员或专业技术人员到农业农村服务业创新创业。能否借鉴国际经验，在加强耕地用途管制的同时，允许达到一定条件的城市居民在农村购买二套房，借此推动城市人口和人才下乡，带动城市资金和技术下乡。在符合国土空间规划的前提下，根据不同类型地区实际，明确通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地必须拿出超过一定下限的比例，专门用于乡村产业发展项目。鼓励乡村通过土地或资源入股、使用权出让等方式，同相关企业或工商资本联合开发不包括销售型商品住房开发的农业农村服务业项目。

（三）引导农业农村服务业增加多层次多样化供给，推进因地制宜、分类指导

发展农业农村服务业，需要在发挥政府保基本作用的前提下，进一步聚焦支持农业农村服务业市场化、产业化、社会化、网络化和集约化，重点加强对市场化、经营性服务业的支持，并鼓励公共服务供给利用市场机制。要坚持以人为本、需求导向、功能优先、龙头引领原则，引导农业农村服务商培育服务思维和以用户为中心的发展理念③;鼓励发展个性化、特色化和规模化、定制化服务业，完善服务业品牌培育和标准化推进机制，提升其功能和发展潜能。为此可实施农业农村服务业发展旗舰行动、农业农村服务业创新创业行动和标准化、品牌化领军企业培育工程，发挥其对推进农业农村服务业高质量发展的引领作用，引导农业农村服务业提升品位、品质、品牌。

要注意引导农业农村服务业发展突出因地制宜，强化分类指导。结合优化其区域布局，鼓励农业农村服务业发展综合考虑需求规模、需求密度、主导需求变化和资源禀赋、要素约束，推进差异化、特色化发展，打造各具特色的农业农村服务业区域发展或消费中心。不同类型的农业农村服务业有不同的产业属性和发展要求④，因而在提升质量、效率方面有不同的评价标准，其发展过程中的制约因素也可能有很大不同。因此，推进农业农村服务业高质量发展必须建立在尊重其产业属性和基本要求的前提下，注意因势利导，分清轻重缓急，有效瞄准不同类型农业农村服务业发展中的痛点、难点并培育兴奋点。引导农业农村生产性服务业推进专业化、差异化、高端化发展，鼓励发展服务规模经营，助力打造富有创新力、竞争力的农业和乡村产业。鼓励具备条件的地方面向区域优势特色产业（集群、园区），打造现代农业或乡村产业服务集聚區，培育富有竞争力的涉农总部经济基地。以满足城乡居民美好生活需要为目标，推进农村生活性服务业精细化、多样化、便利化发展，助推美丽乡村建设和农村人口素质的提升。鼓励贴近民生需求、改善服务体验，实施农村生活性服务业开心放心工程和幸福惠民行动，打造富有区域特色的农村区域消费中心。着力推动乡村旅游、健康养老等幸福产业提质扩容，并与城市相关服务业协调对接。顺应农村人口老龄化趋势，鼓励农村养老服务业重点加强面向高龄、失能老人的养老服务能力建设。鼓励农业农村服务业技术、业态和商业模式创新，优先支持其数字化、智能化、网络化转型。

（四）创新农业农村服务业支持方式，着力引导其增强创新力、竞争力和可持续发展能力

按照建设高标准市场体系和更高水平开放型经济的要求，支持农业农村服务业发展要注意引导其通过公平竞争，增强创新力、竞争力和可持续发展能力。

1. 探索推进由补贴服务供应商转向补贴服务消费者，通过服务市场的公平竞争引导督促服务商提升服务质量和消费体验

对农业生产性服务业的研究显示，通过面向服务需求者发放农业生产性服务消费券的方式，鼓励各地将补贴资金由补贴服务组织（服务供应商）转向补贴服务消费者，通过农业生产性服务消费者的自由选择和服务市场的公平竞争，可望激励和督促服务主体更好地坚持用户导向，推进贴近农业经营主体——服务消费者需求的服务创新，提升农业生产性服务质量和消费体验。发放农业生产性服务消费券，既可以支持农业生产性服务供应商培育市场，又规避了对农业生产性服务供应商的选择性支持和由此形成的对部分服务供应商的事实歧视，并且可以同推进农业补贴政策转型较好地结合起来。类似办法可以从农业服务业拓展到整个农村服务业，甚至可将加强政府扶危济困等公共服务职能同支持农业农村服务业新技术新业态新模式培育市场、推进标准化品牌化建设结合起来。结合建立服务主体名录制度、推进农业农村服务业诚信体系和品牌建设等方式，通过面向具备特定条件的服务消费者发放公共服务消费券的方式，鼓励服务消费者自由选择贴近其市场需求的服务，借此引导市场主体（服务供应商）推进服务提质增效升级。当然，实施服务消费券政策，要在总结国内外经验的基础上，注意优化制度设计，一方面，要借鉴国外实行中小企业、科技型企业创新券等经验，规避农户将服务消费券折价倒卖或转化为金融衍生品的问题;另一方面，要注意激发其对扩大农业农村服务消费的乘数效应，努力促进政策实施节本增效。面向小农户发放农业生产托管服务消费券①，容易面临交易成本高的困扰。借助本土化家庭农场和农民合作社的载体作用和对小农户的链接能力，有利于降低服务消费券政策的运行成本。

2. 加强对行业协会、商会和产业联盟的引导支持，鼓励其培育对行业发展和转型升级的引领带动能力

行业协会、商会和产业联盟等作为农业农村供应商的行业组织，对其支持要聚焦于鼓励其帮助服务供应商解决单靠自身“解决不了，解决不好，解决得不经济合理”的问题。在许多地方农业农村服务业的发展中，行业协会、商会、产业联盟发展不足，有的甚至处于空白状态或有名无实，缺乏具有行业整合能力的领军人才或龙头企业。要在鼓励培育农业农村创新创业带头人的同时，引导鼓励行业龙头企业或领军人才参与兴办行业协会、商会或产业联盟，鼓励领军企业和行业协会、产业联盟等在推进农业农村服务业标准化、品牌化、人才培训、数字化转型、诚信环境和市场培育能力建设中发挥引领带动作用。

3. 加强面向农业农村服务商的服务体系和能力建设，推进对服务商赋能发展

许多农业农村服务企业发展到一定程度后，都会面临规模小、实力弱、科技含量低、服务供给能力不足、质量和效益不高的困扰。因此，加强面向农业农村服务商的服务能力建设，帮助其克服这些困扰，实现赋能发展并增强抗风险能力，越来越成为推进农业农村服务业高质量发展的客观要求。这包括引导保险公司与农业农村服务商合作，开辟适应农业农村服务业特点的保险险种，帮助其降低发展农业农村服务业的成本和风险;甚至引导督促网络平台型企业发挥自身优势，为农业农村服务商赋能发展。这些平台型企业往往比较看重用户规模经济、范围经济和网络效应，可以直接服务于农业农村服务商，并为其提供增值服务;也可以通过其系统化、专业化、集成化的服务为服务商赋能，解决单个服务商自身“干不了，干不好，干得不经济合理”的问题，如整合资源、集成要素、链接中高端市场，发挥人才培养培训和信息共享平台作用。这些平台型企业在取得自身商业利益的同时，越来越成为重要的新型基础设施，不同程度地发挥着农业农村公共服务供给者的重要作用。要注意引导其兴利去弊，在获得自身合法商业利益的同时，兼顾社会责任和政府政策导向，通过公平公正服务，更好地为农业农村服务商赋能发展，并增进民生福祉、促进农业乡村产业转型升级。鼓励平台型企业在推进农业农村服务业数字化、智能化转型中发挥引领支撑作用。

（五）激发开放—改革—创新联动提升效应，完善体制机制和产业生态

农业服务业或称农业生产性服务业是振兴乡村的大产业，农村服务业更是如此。但是，诸多体制机制和政策约束，影响其发展潜能的释放及其对推进乡村振兴的贡献。要顺应建设高标准市场体系、发展更高水平开放型经济的要求，抓紧落实分类推进放宽服务业准入限制、消除制约服务业发展的行政壁垒、构建高效协同的服务业监管体系、深化重点领域改革开放等新时代推进服务业发展的政策措施在农业农村服务业有效落地。全面实施市场准入负面清单制度和内外资企业公平竞争政策，积极解决农业农村服务业发展中“准入不准营”和“玻璃门”“弹簧门”问题。结合农业农村服务业特点，加快现有服务业改革开放发展及试点经验的推广、集成和转化。建议结合加强农业农村服务业发展的政府统筹，按照因地制宜、多方案比较原则，开展创建农业农村服务业改革发展综合试验区工作，探讨统筹推进农业农村服务业发展的体制机制和政策创新模式，创新培育新技术新业态新模式、支持农业农村服务业数字化转型的有效路径，总结可复制可推广的经验。鼓励结合实施区域层面、产业链层面的农业农村发展重大项目，推进农业农村服务业开放—改革—创新联动发展，引导农业农村服务主体融合发展，加强相关服务能力建设。

要把推动农业农村服务业价格形成机制的改革创新，作为完善农业农村服务业发展体制机制和政策环境的重要内容。推动[2017]41号、农办财[2019]54号文件关于“因地制宜确定资金补助标准”“防止干扰市场机制”“根据农民的认知和接受程度，以及服务市场的发育成熟度，补助标准可相应逐步降低”等政策，从农业社会化服务项目适当拓展到农业农村服务业领域。结合推进相关项目由“谁安排项目任务谁负责绩效评价”，转向形成较完善的第三方独立评价机制，推动公平竞争政策和普惠原则在农业农村服务业发展政策中更好落地，推动相关政策向支持小农户和普通农户更好聚焦。面向小农户或普通农户的服务，与面向新型农业经营主体、乡村企业等规模化服务需求主体的服务，在补助标准上也要进一步拉开差距，以激发农业农村服务商服务带动小农户或普通农户的积极性①。

要把探索农业农村服务业行业协会、商会、产业联盟等发展机制，作为推进农业农村服务业改革创新的重要内容，鼓励农业农村服务业行业协会、商会、产业联盟完善发展机制和城乡协同发展机制，引导其在优化农业农村服务业行业治理中发挥作用。

（六）实施农业农村服务业培训行动和“头雁”工程，完善利益联结机制

近年来，农业农村服务业相关培训活动很多，要注意整合相关培训资源，统筹开展农业农村服务业培训行动，健全农业农村服务业培训体系和农村职业教育体系，夯实农业农村服务业发展的人才支撑。要把农业农村服务业企业家培训放在突出地位②，通过实施农业农村服务业“头雁”工程，创新企业家培训方式，鼓励通过人才融合带动产业融合、城市退休企业家下乡等方式，促进农业农村服务业企业家素质和创新创业能力的提升，为推进农业农村服务业提质增效升级创造条件。要注意发挥行业协会和骨干企业在农业农村服务业人才培训中的作用，并同引导农业农村服务业人才专业化、职业化发展结合起来。鼓励不同类型培训机构分工协作、优势互补、公平竞争，将发挥政府主导型培训在大众化、普惠性、中低端领域培训中的比较优势，同激发市场化培训在个性化、特惠性、高端化培训中的发展潜能结合起来。鼓励通过培训服务券等方式，引导不同类型培训机构公平竞争、优胜劣汰。

发展农业农村服务业，完善联农带农的利益联结机制至关重要。在此方面，要注意拓宽视野，将促进农民增收与带动农民就业提能结合起来，推动联农带农从强调建立紧密型利益联结机制向建立稳定、可持续的利益联结机制转变。对财政支持项目的绩效评价，要把鼓励形成联农带农的内生机制作为重要内容。结合今后实施《乡村振兴促进法》，将鼓励农业农村服务主体完善联农带农的利益联结机制，同禁止损害农民和农村集体合法权益结合起来，禁止来农业农村投资或经营的市场主体对农村资源环境甚至农民生产生活环境形成不可逆转的破坏。与此同时，鼓励产业链核心企业发挥表率作用，围绕培育供应链战略伙伴关系，引导不同类型经营主体、服务主体之间加强联合合作，推进利益联结机制改造升级。

在农村中，类似电子行业协会、家庭农场协会、农民合作社联合会等行业组织，作为农业农村服务的需求方，在推动农业农村服务商完善联农带农的利益联结机制方面，还可以发挥以下两方面的特殊作用：一是示范带动农户或同业企业联合起来，形成对服务商凭借垄断力量和市场强势提高服务价格、降低服务质量的制衡效应，帮助农村小微企业、小农户增强市场谈判能力。二是探索推进由补贴服务供给者转向補贴服务消费者的农业农村服务业补贴政策转型，提供更为可行的路径，有利于降低实施服务消费券政策的成本。

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Thoughts and Countermeasures of Promoting the High-quality Development

of Agricultural and Rural Service Industry in the Post-well-off Society

Jiang Changyun

（Industrial Economic and Technological Economic Research Institute， NDRC， Beijing 100038）

Abstract： Developing agricultural and rural service industry is an important way to develop and strengthen rural industry and perfect modern agricultural industry system. We will promote rural revitalization and integrated development between urban and rural areas， and create a new pattern of development in which both domestic and international cycles play a leading role and both domestic and international cycles reinforce each other. This will endue new missions and demands of The Times for the high-quality development of agricultural and rural service industries in the post-well-off society. We should properly handle the relationship between improving quality and efficiency and promoting security development， develop the relationship between agricultural service industry and rural service industry， develop the relationship between agricultural and rural service industry and adhere to the “two-wheel drive”， and give full play to the role of the government， the market and social organizations. To strengthen planning， strategy and policy as a whole， strengthen financial support， guide the agriculture and rural areas increase diverse supply services， agricultural rural services support innovation， stimulate the promotion effect of open， reform， innovation， implementation of agricultural rural services training action and “leading wild goose” project， perfect benefit coupling mechanism.

Key words： the Post-well-off Society; the Agricultural and Rural Service Industry;  High-quality Development; the Rural Revitalization

（收稿日期：2020-09-10   責任编辑：罗建邦）