自然资源“十四五”规划如何编制？

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。“十四五”规划是党的十九大后编制实施的第一个发展规划，也是中国特色社会主义进入新时期新时代后编制实施的第一个发展规划。按照中央部署，自然资源部立足本职，于 20 19年启动了自然资源“十四五”规划编制工作。

自然资源“十四五”规划编制应该遵循哪些原则？作为自然资源部的咨询研究机构如何发挥作用？ 9月2日上午，自然资源部咨询研究中心举办“线上+线下”专题研讨会，深入学习领会习近平总书记对“十四五”规划编制工作作出的重要指示精神，结合已经开展的“十三五”规划实施监测评估工作实践，为自然资源“十四五”规划编制实施建言献策。

用好新发展理念这根“指挥棒”

7月30日，习近平总书记主持召开中央政治局会议时强调，推动“十四五”时期我国经济社会发展，必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

咨询委员刘随臣认为，聚焦新发展理念，自然资源“十四五”规划应把生态保护放在突出位置。要加快组织实施全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划；探索建立生态保护补偿制度、国土空间生态保护修复投入的市场化机制、生态产品价值实现机制；加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系；加强海洋生态环境保护，坚持陆海统筹，减少陆源污染入海，加强滨海湿地修复；在国土空间规划编制中，要更加注重自然地理格局和生态系统稳定前提下的“多规合一”；在耕地保护中统筹耕地数量、质量和生态保护并重。

同时，大力推进资源节约集约利用。人口众多、资源相对不足是我国的基本国情。我国人均耕地面积不到世界平均水平的1/2，水资源量为世界平均水平的1/4 ， 油气、铁、铜等大宗矿产人均储量远低于世界平均水平。与此同时，我国资源利用总体粗放，利用效率不高的问题依然突出。

“十四五”时期，虽然我国经济增速将有所放缓，但资源需求总量仍将维持在高位运行，资源保护和开发利用之间的矛盾依然尖锐。刘随臣指出，发展的势头和人均占有水平的客观条件要求我们必须全面建立资源高效利用制度，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，推动资源利用方式的根本转变，全面提高土地、矿产、水、海洋、森林、草原等重要资源利用效率。

研究员王凌云认为，新发展理念科学回答了我们需要什么样的发展、如何实现发展的问题，是管全局、管根本、管长远的战略思想。在这一理念的指引下，我国“十三五”期间在复杂严峻的变化变局中，经济和社会发展始终保持了正确的航向，经受了风浪挑战。面向未来，最根本的是坚定不移把新发展理念作为推进经济社会高质量发展的指挥棒。同时，认真对照新发展理念去检视存在问题，更加科学地认识问题，更加准确地把握问题，更加有效地解决问题，更好地推动高质量发展。

自然资源“十四五”规划将是一个全新的综合性规划。咨询委员徐建新认为，自然资源“十四五”规划较之国土资源“十三五”规划，除面临的新情况、新问题外，在规划范围和内容上具有更广泛的拓展，其目标及指标体系涵盖了城乡、林草、矿产、海陆等国土空间、生态环境和测绘领域等方方面面。因此，她建议在目标衔接上，既要考虑以五年为主，又应预测2035年基本实现社会主义现代化的各项目标，以及全面建成社会主义现代化国家的战略安排。同时，也要对各项规划目标进行细化和量化，科学制定控制性约束指标和预期性指导指标，合理确定年度与规划期的指标值，明确不同阶段目标的基本内涵，确保目标通过努力可以实现，细化逐年目标完成的任务安排，确保规划实施效果。

咨询委员高向军认为，应准确把握自然资源管理面临的新形势新要求，坚持在服务大局中找准位置。他建议，“十四五”规划应围绕自然资源安全保障有力、国土空间格局均衡优化、维护权益更加全面充分、资源利用更加节约集约、保护修复更加系统有效、治理能力显著提升等七个方面的发展目标部署任务。同时，建议“十四五”规划就新增建设用地面积、耕地保有量、自然保护地面积、森林覆盖率、草原综合植被盖度、湿地保有量等方面设置重点指标。

聚焦新发展格局筑牢“安全”底线

一方面，把满足国内需求作为推动高质量发展的出发点和落脚点，在促进自然资源合理利用和保护、提升自然资源对国民经济和社会发展保障能力上下功夫。

#另一方面，在发展中增强“安全”底线的战略选择。围绕粮食安全、资源安全、生态安全等重大战略性问题，部署谋划一批重大工程，做好时空安排、应对预案、政策研究和战略储备。

今年多个高层会议强调，要加快形成“双循环”新发展格局。习近平总书记在7月21日召开的企业家座谈会上强调，以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行，而是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更强劲可持续的发展。

“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是以习近平同志为核心的党中央科学把握国内外大势，根据我国发展阶段、环境、条件变化，着眼我国经济中长期发展作出的重大战略部署。要全面把握加快形成新发展格局的重大意义、时代背景和丰富内涵，并将相关精神实质落实到自然资源‘十四五’规划编制中。”研究员徐小黎说。

大家认为，编制自然资源“十四五”规划，一方面，要把探索形成新发展格局的有效路径作为重要抓手，遵循扩大内需这个战略基点，把满足国内需求作为推动高质量发展的出发点和落脚点，在促进自然资源合理利用和保护、提升自然资源对国民经济和社会发展保障能力上下功夫。

另一方面，也应看到新发展格局战略部署是在发展中增强“安全”底线的战略选择。总书记在中共中央政治局会议上强调“实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一”，要求我们在研判形势、设定目标时要增强战略思维、底线思维和辩证思维。

同时，我们也将依然面临着诸多风险挑战。比如，全球粮食市场供给充满不确定性，耕地保护压力持续加大；国内重要矿产资源增储潜力降低，我国能源资源综合进口依存度仍呈上升趋势，而海外资源能源供应稳定性不足，推动高质量发展的资源保障任务更加繁重。

“面对严峻复杂的形势，必须坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备，在‘十四五’规划编制过程中，建议从底线思维、防患于未然的角度出发，围绕粮食安全、资源安全、生态安全等重大战略性问题，部署谋划一批重大工程，做好时空安排、应对预案、政策研究和战略储备。”刘随臣说。

对于资源安全，咨询委员张大伟认为，我国既是短缺资源的进口大国，也是优势资源的出口大国，极高的对外依存度、极低的国内保障能力，增加了矿产资源保障压力。分析我国矿产资源面临的形势，未来应以国家安全为底线，确定战略性矿产规划目标，建设一批新型国家能源矿产基地和示范工程；实施若干个战略性矿产大型找矿工程、深部找矿工程、优化开发工程、智能矿山开发工程；要建立和完善矿业资本市场，全面对接国际矿业通用规则，研究制定促进我国矿业与资本市场融合发展的政策措施，建立服务于矿业资本市场、与国际互联互通的矿产资源信息披露规则和矿产资源储量市场服务体系；要坚持生态环境保护与矿产勘查开采协同发展，根据生态环境现状和恢复能力将生态保护红线或生态环境区域分类划分为不同的区域，因地制宜，科学制定不同生态区域战略性矿产勘查开采的政策。

对于粮食安全，刘随臣认为，国内粮食生产成本刚性提升，受国际粮价“天花板”效应影响，容易形成价格倒挂。要确保谷物基本自给，口粮绝对安全，必须坚持最严格的耕地保护制度，探索建立“口粮田”保护制度，坚决守住口粮绝对安全这个最大的底线，在更大范围建立和推广耕地补偿制度；增减挂钩要在耕地质量上下功夫，严格加强监管，确保耕地数量不减少、质量有提高。

对于生态安全，大家一致认为，自然资源的有效利用为发展提供强大的物质原料，良好的生态环境为人们提供优美的生产和生活空间，应践行习近平生态文明思想，坚持“两山”理念，两手都要抓。要以土地综合整治和绿色矿山建设为抓手，配合国家山水林田湖草重大工程，开展山川再造、美丽中国行动。要探索建立自然资源安全指标体系、预警预测标准和处置办法，建立空间规划许可制度，做实耕地占补平衡制度，探索生态用地占补平衡制度等，全面提升国土空间治理水平，以自然资源的安全保障促进国家经济安全，推进高质量发展。

全方位创新促进高质量发展

以空间格局优化构建经济高质量发展的良好基底，通过资源配置和政策供给，实现空间治理现代化，打造新增长点和新亮点。

在区域一体化国土空间用途管制制度、多元主体参与的空间治理模式、资源利用的约束和激励机制等方面加大创新力度，通过有效制度供给提高自然资源管理效率。

步入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。“十四五”规划编制明确，以“高质量发展、高品质生活、现代化建设”为要求，从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面全方位规划，系统谋划，确保为全面建设社会主义现代化强国开好局。

“这就要求我们坚持问题导向，大胆创新，充分考虑我国自然资源区域禀赋、发展基础的差异性，发展阶段的不同步，以‘补短板、强弱项、提质量’作为解决发展不平衡、不协调问题的抓手，因地施策，满足高质量、精细化的管理需求，以全方位创新引领高质量发展。”徐小黎说。

高质量发展如何实现？大家认为，应以空间格局优化构建经济高质量发展的良好基底。首先，在国土空间规划中划定“三区三线”，完善“三条控制线”的划定管理办法，严控“三条控制线”调整、准入和建设项目审批程序要求，落实我国经济发展、粮食安全和生态安全的基本格局。其次，围绕党的十八大以来党中央、国务院确定的区域战略，重点推动落实京津冀协同发展、长江经济带和长三角一体化、粤港澳大湾区、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略。

而这一切都需要大胆的理念创新，通过资源配置和政策供给，实现空间治理现代化，打造我国新增长点和新亮点。在资源配置上，优化建设用地在不同区域的配置；在政策供给上，在主体功能区政策基础上，叠加不同区域的规划准入和利用准入政策，形成空间治理的政策库，并不断提高存量时代资源利用政策的灵活性和适应性。

徐小黎认为，高质量发展应以创新制度供给提升社会经济发展活力。建议“十四五”时期，更多关注制度改革和创新，在区域一体化的国土空间用途管制制度、多元主体参与的空间治理模式、资源利用的约束和激励机制等方面加大创新力度，通过有效制度供给提高自然资源管理效率，提升空间治理现代化能力，释放经济发展主体的活力。

徐建新认为，自然资源“十四五”规划编制过程中，要注重打破常规思维与路径依赖，积极探索自然资源制度改革，加快完善要素市场，将规划编制过程作为创新思维、优化制度、凝聚共识的过程，力争在粮食安全、生态安全、自然资源安全保障、城乡融合发展、国土空间规划和用途管制、自然资源节约集约利用、自然资源资产管理和生态修复治理等方面有所创新突破。

同时，规划编制应强化技术融合创新和信息化支撑。充分利用大数据、云计算、人工智能等现代科学技术，构建自然资源规划信息平台，将各类规划信息纳入统一管理，实现指引目标设定、目标指标测算、供求关系分析和规划决策、政策效果评估等全过程信息化、智能化，定期跟踪监测规划编制和实施进程，提高规划监控和管理的科学性。

除此之外，咨询委员们建议，应加强规划立法及体系建设。以自然资源“十四五”规划编制为契机，以“多规合一”为基础，进一步加强规划立法研究，注重规划间的衔接、理顺规划间的关系、统筹规划管理，强化政策协同。特别要突出国民经济和社会发展规划的统领地位，统筹发展规划与空间规划的衔接，充分发挥国土空间规划的基础作用，进一步强化专项规划和区域规划的支撑作用，注重规划的针对性、指导性和可操作性，构建制度健全、统一规范、运行有效的规划治理体系。