罗斯福新政时期对石油工业的管制

贾少林

(河南大学 历史文化学院，河南 开封 475001)

美国是世界上最先建立现代石油工业的国家。1901年，在得克萨斯南部发现的纺锤顶(Spindletop)油田孕育了德士古和海湾石油公司，成为得克萨斯州石油工业的开端。

随着大萧条时期东得克萨斯的石油开采热潮，得克萨斯州成为美国最大的石油生产地和石油工业中心。不过也带来了严重的石油过剩危机，这场危机造成的混乱与浪费被认为是“堪比1871年芝加哥大火、1900年加尔维斯顿飓风和1906年旧金山地震”。①Nicholas G. Malavis: Bless the Pure and Humble: Texas Lawyers and Oil Regulation, 1919-1936. College Station: Texas A&M University Press,1996, pp.98。罗斯福新政对石油工业的管理从该地石油工业入手。

一、东得克萨斯油田的发现

第二次工业革命后，内燃机的出现为石油开辟一片更为广大的领域，石油成为了内燃机的动力来源，石油工业进入了“汽油时代”。不仅是汽车需要石油，海运和航空都依赖石油提供的动力，石油彻底改变了运输业。对石油的需求急剧上升，直接推动了寻找石油的活动。

对石油的强烈需求以及较低的从业壁垒让石油勘探不再局限于专业的石油工作者和大石油公司，许多希望发家致富的投机者也进入这一行业。这些人多是一些身世平凡的冒险者，没有大石油公司的财力支持，在旷野上到处打井找油，被形象地称为“野猫勘探者”(wildcatters)。这些人多数都一无所获、倾家荡产，但也有幸运儿成功发现石油，一夜暴富。东得克萨斯油田正是由这样一位幸运的“野猫勘探者”发现的。

东得克萨斯油田的发现者名叫哥伦布·马里昂·乔伊纳(Columbus Marion Joiner)。乔伊纳于1926年来到得克萨斯州，此时已66岁了，在此之前一直居无定所，也没有固定的工作，曾经在俄克拉荷马州做过“野猫勘探者”，但从未发大财。乔伊纳在探勘到几个小油井之后，来到了石油业已经十分发达的得克萨斯。当时得克萨斯的石油主要储藏在南部和西部，而乔伊纳却认定东得克萨斯的地底蕴藏着大量的石油，并开始着手勘探的准备工作。乔伊纳没有雇佣专业的地质学家，而是与其老朋友——一位自称是石油地质学家的劳埃德医生合伙。②Joe L. White, Columbus Marion “Dad” Joiner and the East Texas Oil Boom, East Texas Historical Journal: Vol.6: Iss.1, Article 6, pp.21。乔伊纳和劳埃德编制了一份地质报告，宣称东得克萨斯藏有丰富的石油资源。几乎所有的地质学家和石油工作者都对这份报告嗤之以鼻，因为之前曾有大石油公司的地质专家对这里进行过地质考察，认为这里的石油储藏量并不多，不值得进行开发。但他们还是凭借着这份报告骗取了一些人的信任，获得了这一地区近4 000英亩土地的矿产勘探权和1 000美元左右的钻探资金[2]51。当时几乎没有人会相信乔纳伊会成为一位“改变一个国家和一个行业”③Diana Davids Hinton, Roger M. Olien：Oil in Texas: The Gusher Age,1895-1945, Austin: University of Texas Press,2002, pp.167。的人。

1927年，乔伊纳的石油钻探工作正式开始，与其手下用破旧过时的机器在东得克萨斯的灌木丛中勘探石油。但此后3年里一直没有发现石油，1929年，爆发的经济危机，使乔伊纳资金短缺，并用了一年的时间才重新募集到资金继续勘探。1930年10月5日，戴西·布拉德福德3号井成功钻探出了石油，从地下喷涌而出的石油冲翻了井架，直冲天际。之后几个月内，这片地区又接连有数个油井出油，证明了东得克萨斯是一个占地14万英亩的资源丰富的大油田，包括格雷格、腊斯克、切洛基、史密斯和厄普什5个县。东得克萨斯油田的石油质量很高，适合提炼汽油，而且该油田距离得克萨斯州的炼油中心休斯顿、博蒙特和阿瑟港都很近。直到1968年阿拉斯加的普鲁德霍湾油田被发现以前，东得克萨斯油田一直是美国最大的油田，被形象地称为“黑大个”(the Black Giant)。

整个石油界都震动了，无数的人蜂拥而至，开发这片油田。布莱恩·伯勒这样描述当时的情景：“加州淘金潮、克朗代克河淘金潮、俄克拉荷马州的土地热潮，以及昔日最疯狂的石油热潮融为了一体。”[1]69短时间内，东得克萨斯树立起了无数的井架，人们如潮水般涌入东得克萨斯，原本荒凉的小镇成为了热闹的市集。到1931年底，有3 612口油井进行生产，1933年，共有11 875口油井生产石油。①H. J. Gruy: Thirty Years of Proration in the East Texas Field, Journal of Petroleum Technology,1962, Vol.14: Issue.6, pp.577。在石油生产顶峰的1931年，东得克萨斯油田的油井占全国的22.7%，石油产量占全国的51.1%，控制了全国77.4%的石油储量。②William R. Childs: The Transformation of the Railroad Commission of Texas,1917-1940: Business-Government Relations and the Importance of Personality, Agency Culture, and Regional Differences. Business History Review 65(Summer 1991), pp.312。东得克萨斯油田的发现“宣告了(美国)第二次石油繁荣，并且使其在全球石油生产上保持了长达近30年的领导地位”[2]。

二、石油泛滥与得克萨斯州政府的管制

石油是储藏在地底的流动矿产，所有权归土地所有者，而一片油田往往有多个土地所有者。因此，对石油的所有权就引发了争议，最后，美国最高法院援引了判定野生动物所有权的“捕获原则”。美国法院对这一原则做了详细的解释：“捕获规则是相邻土地所有权人获得属于他人地下可移动矿产资源情形下的无责任规则。从实质上来看，捕获规则规定了在非故意或非恶意浪费的情况下，土地所有人有权任意生产其所能获得的地下可移动矿产，而不需对相邻土地所有人承担任何责任，即使该行为可能侵犯了相邻土地所有人对该矿产享有的所有权权益。”[3]因此在石油开采中，人们总是尽可能地在土地边界多钻探油井，过度开采，以便更早、更多地“捕获”邻居的石油。

受“捕获原则”的影响，石油生产进入了无政府状态，导致了石油的泛滥以及严重的浪费。虽然大石油公司早已有默契，对石油勘探进行调控，以防止石油过度开采对油田造成损害和危害石油生产者的利益。但对于那些“野猫勘探者”来说，大多缺乏资金，因此，急于开采石油，希望发家致富，而东得克萨斯的油田大多是属于这些“野猫勘探者”的。德戈尔耶称，得克萨斯东部的油井实在太多了，至少超过8倍之多。在1932—1938年间，油井的数目增加了300%，而石油产量却仅增加20%[4]57。

东得克萨斯石油工业的繁荣恰逢资本主义世界的经济大萧条。经济大萧条主要是由生产过剩以及消费能力不足引起的，这在石油工业中体现的淋漓尽致。大量的石油流入市场中，使市场极度饱和，石油生产者和销售者为了更多地出售石油而竞相降低价格，导致价格直线下降，最低时只有0.18美元/桶(见表1)。即使石油价格已经降到如此低的程度，以当时美国人的消费能力也无法消化掉这些石油。石油开采出来而无法出售获得资金，这样的状况对于整个石油界来说都是致命的打击，美国石油工业陷入了混乱和危机之中。

面对石油生产的无政府状态，只有两种解决办法，一是各个石油生产者自愿联合起来达成一个协议，二是由政府进行强制性的管制。显然，小石油生产者的目的是尽可能多生产石油赚钱，无法指望其主动限制产量。在这种情况下，得克萨斯州政府迅速做出反应，采取了应对措施。州政府授权得州铁路委员会(Texas Railroad Commission)来管制石油生产的混乱状态。得州铁路委员会对石油生产的管制始于1917年，这一年得州议会宣布石油管线是公共运输工具，授权铁路委员会制定有关法律，严加管理[5]。因此，面对这次石油混乱，得州铁路委员会自然而然地担任了管制石油的角色。

表1 1920-1935年美国石油储量及价格③Steve Isser: The Economics and Politics of the United States Oil Industry,1920-1990, New York: Garland Publishing Inc,1996, pp.11。

得州铁路委员会的做法是实行“市场-需求比例配额”(market-demand proration)制度。1930年8月27日，得州铁路委员会就意识到了石油生产可能过剩，颁布了第一个全州范围的配额令，限制全州的石油产量为7万5千桶/天。1931年4月10日，面对石油生产日益泛滥的情况，铁路委员会又颁布了一个只针对东得克萨斯石油生产的配额令，限定该油田产量为9万桶/天。但情况并没有得到改善，东得克萨斯的小石油生产者拒不执行命令，石油仍然被大量地开采出来，到了7月份，东得克萨斯油田的石油日产量为140万桶/天，远远超出了限额，而且石油的价格已经低于10美分/桶。④H. J. Gruy: Thirty Years of Proration in the East Texas Field. pp.578。雪上加霜的是，当地法院宣布铁路委员会的配额令是无效的。

严峻的局势使州政府不得不直接插手管制石油。得克萨斯州的州长罗特·斯特林(Roth Sterling)是一个手段强硬的人物，出任州长前，是汉伯尔石油公司(Humble Oil Company)的创始人，因此，深知限制石油生产的重要性和必要性。1931年8月17日，斯特林宣布东得克萨斯处于“公开暴动和叛乱状态”[6]260，颁布了戒严令，并派出国民警卫队占领了东得克萨斯四个县的油田，将油田关闭了20天。得州地方法院声称斯特林的行为是“武力的、强制的”“与法律是相冲突的”，①Nicholas G. Malavis: Bless the Pure and Humble: Texas Lawyers and Oil Regulation,1919-1936. pp,107。斯特林被迫将军队撤出油田。斯特林又组织得克萨斯州议会召开特别会议，通过了一项法案，赋予了铁路委员会指挥国民警卫队以监督限额令执行状况的权力。在此之后，铁路委员会又颁布了一系列限额令来调控石油的生产。然而美国最高联邦法院于1932年10月24日判决铁路委员会的限额令没有法律依据，而且州长没有权力让铁路委员会指挥国民警卫队。

自1931—1932年，得克萨斯州政府与地方法院就限额令是否违法一直在争论，而保守的最高联邦法院也反对限额令，理由是限额令“限制对市场的需求是违法的，而且为每口油井分配产量(对石油生产者来说)是歧视性的”。②Thirty Years of Proration in the East Texas Field, pp.578。小石油生产者则是以宪法对私人财产的保护为依据，反对限额令，有一位石油生产者声称“这是我的石油，即使我要喝掉它们，也与你们无关”。③Nicholas G. Malavis: Bless the Pure and Humble: Texas Lawyers and Oil Regulation,1919-1936. pp.104。

在石油生产者与政府的限额令对抗中超额生产的石油被称为“热油”(hot oil)。小石油生产者经常在夜间将非法开采的“热油”用管道或卡车偷偷运往其他地区，“热油”通常都以非常低廉的价格出售。铁路委员会及大石油公司则对“热油”进行围追堵截，双方在石油开采、运输等方面进行了一系列的斗争，以至于常常对簿公堂。小石油生产者与政府展开了“热油战争”，据统计，这期间非法生产的“热油”超过一亿桶。④H. J. Gruy: Thirty Years of Proration in the East Texas Field, pp.581。“热油”导致石油的价格一再下降。

得克萨斯州政府和铁路委员会已经无法控制“热油”的泛滥，在大萧条的情况下，石油市场已经崩溃了。得克萨斯州生产的石油占全国产量的40%，因此，得克萨斯石油工业的混乱也意味着全国石油工业的混乱。价格低至几美分的石油没有市场，无法出售，而石油还在源源不断地生产。美国石油巨头面对这样的情况也手足无措，以至于“新泽西标准石油公司也拿不出非常明确的对策。蒂格尔也非常悲观，无计可施，只得降低价格。认为只有当各公司都遭受巨大损失之后，才有可能合作”[7]259。印第安纳美孚石油公司在1933年的年报中十分悲观地谈道，“极少数经营者的价格政策所引起的竞争已使石油工业濒临于灾难的边缘。”[4]66得克萨斯州政府和部分石油生产者都意识到了仅凭自身是无法应对这样的局面的，他们向联邦政府发出了援助的请求。此时恰逢富兰克林·罗斯福(Franklin D. Roosevelt)就任美国总统，他积极推行新政，干涉经济，管理工商业。得克萨斯州的石油乱象也是罗斯福重点关注的对象。

三、罗斯福政府对东得克萨斯油田的管制

罗斯福于1933年初取代在大萧条中不得人心的赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)出任总统。罗斯福和他的智囊团认为造成大萧条的主要原因是美国的生产力已经严重过剩，大大超出了人民的消费能力。因此，罗斯福新政的主要任务就是通过政府和生产者之间的合作，来保存人力和自然资源，限制产量以提高物价水平。他在就任总统前的一次演讲中针对处于大萧条中的美国工业提出了自己的施政纲领，“我们现在的任务不是发现或开采自然资源，或者生产更多的商品；而是更冷静、更平稳地管理好已有的资源和工厂，为我们的剩余产品重新开辟国外市场处理消费不足的问题，按照消费调整生产，更公平合理地分配财富，使现存经济组织适应为人民服务的需要。”[8]

罗斯福一上任就着手解决工商业的危机，他召集各界代表举行了一系列的会议，商讨对策。3月7日，罗斯福与美国石油协会(API)的代表詹姆斯·莫菲特(James Moffet)会面，他同时也是新泽西标准石油公司的副总裁。莫菲特告诉总统“投资了将近140亿美元的石油工业目前处于混乱状态，只有联邦政府迅速采取行动，才能使它免于崩溃。各州无法控制拒绝配合生产计划的少数石油生产者，热油压低了原油和汽油的价格”。⑤Steve Isser: The Economics and Politics of the United States Oil Industry,1920-1990, pp.35。4月3日，在召开了与石油界代表和产油州州长的会议后，罗斯福致信各州长，承认石油工业处于紧急状况，并要求国会立法禁止非法石油即“热油”在州际运输。⑥Franklin D. Roosevelt: Letter to Governors on the Oil Industry Emergency, https://www.presidency.ucsb.edu/documents/letter-governors-the-oil-industry-emergency。5月20日，罗斯福致信众议院，声明仅凭政府无法帮助石油工业摆脱混乱，要求国会采取立法行动，帮助石油界摆脱危险，他在信中还强调了保护石油资源的重要性，“石油是过去所使用过的自然资源无法取代的，所以，国家感兴趣的是它的生产应该处于合理的控制之下，以满足当代和后代的最佳利益”。⑦Franklin D. Roosevelt: Letter Requesting Legislation to Help the Oil Industry, https://www.presidency.ucsb.edu/documents/letter-requesting-legislation-help-the-oilindustry。

与此同时，罗斯福的得力助手内政部长哈罗德·伊克斯(Harold Ickes)也不断收到关于东得克萨斯油田紧急状况的报告。伊克斯向罗斯福发出警告“石油工业已濒临崩溃，如果继续无所作为，将导致石油工业彻底崩溃，国家石油资源将蒙受巨大损失”[6]262。

联邦政府管制石油工业的首次立法尝试是于6月16日颁布的《全国工业复兴法》(National Industrial Recovery Act)，在法律的第九款中规定禁止生产、运输和储存超过规定数量的石油，并且授权总统可以起诉违反该法律的石油公司及管道运输公司。⑧National Recovery Act. https://www.historycentral.com/documents/NRA.html。罗斯福还于7月14日签署了行政法令，再次强调《全国工业复兴法》赋予总统的权力，并授权伊克斯为总统的全权代表管理石油问题，还可以颁布相关法令。伊克斯立即行动起来，致电各产油州政府，要求他们配合联邦政府，对石油生产进行强制限额，并派出专员进行监督。伊克斯于9月初制定了第一个限额令，规定全国石油产量为240万桶/天，得克萨斯州产量为97.5桶/天；第二份限额令于12月颁布，将全国石油产量削减为220万桶/天，得克萨斯州为88.8桶/天。①Steve Isser: The Economics and Politics of the United States Oil Industry,1920-1990, pp.40。

由于美国还从墨西哥和委内瑞拉进口石油，所以，为了减少进口石油对国内石油市场的影响，国会还通过了关税法案，提高了对进口石油加征的关税，以减少石油进口，来为国内石油腾出市场。②Samuel B. Pettengill: Hot Oil: The Problem of Petroleum, New York: Economic Forum Co., 1936, pp.56。

然而这并没有显著地减少石油的生产，“热油”仍然被大量的生产出来，偷偷地运输到各州销售，这样的现象一直持续到了1934年底。1934年10月，伊克斯组织各产油州成立了州际石油协议委员会，相互协调石油生产。伊克斯的要求得到了州政府的积极响应和配合，没有得到协会许可而生产出来的的石油禁止跨州运输，很快，石油生产的无政府状态得到了控制。由此，联邦政府建立了一个由联邦政府主导的石油管制体系。内政部和矿务局负责预测下个月市场对石油的需求量，得州铁路委员会根据预测以及石油公司的要求规定下个月石油产量和价格，再由各州及石油公司共同执行。虽然这些都不是强制性的要求，但是州政府和石油公司基本上都会按照规定执行。

效果是显而易见的，生产被限制，物价恢复稳定，石油价格回升至1美元/桶。丹尼尔·耶金称“这一举动具有历史意义，是石油经营方式的一次根本性改革，石油泛滥成灾的日子结束了。”[6]264

到1934年底，联邦政府和州政府联合进行的石油限额行动取得了显著的成效。但是1935年1月，联邦最高法院宣布《全国工业复兴法》违宪，石油生产又没有法律的限制了，这又引起了石油界的一阵恐慌。联邦政府迅速做出行动，由得克萨斯州参议员托马斯·康纳利(Thomas Connally)向国会提议并通过了《康纳利热油法》(Connally Hot Oil Act)。法案禁止“热油”生产和贸易，授权总统可以对违法者进行罚款等惩罚措施。该法案基本上继承了《全国工业复兴法》中对石油的规定，保持了联邦政府对石油的管制，维护了石油工业的稳定。

四、结语

对美国的投资者来说，1929年10月纽约证券交易所开始了全国经济萧条的惨淡岁月。而对美国石油生产者来说，灾难却直到一年后东得克萨斯油田的发现才出现。1931—1935年东得克萨斯发生的事决定了美国石油工业的未来。东得克萨斯让石油生产者放弃了他们一直以来所坚持的原则，即石油业能够在没有外部干预的情况下解决自身问题，并进行自我监管。在这次危机中，石油生产者适应了政府的监管。尽管东得克萨斯的危机已经消退，但它造成的影响却十分深远。

美国作为世界上第一个建立现代石油工业的国家，虽然在20世纪初进行过反垄断运动，但是对于石油生产一直采取传统的自由放任政策，以至于在大萧条时期出现了石油生产过剩危机。罗斯福上台后积极介入对石油生产的管理，调整了政府与市场的关系，加强了对石油工业的行政干预和立法干预，使其从大萧条中走了出来。正如一位学者评价罗斯福这次的行动：作为西奥多·罗斯福的新民族主义和伍德罗·威尔逊的新自由主义的继承者，罗斯福毫不畏惧地利用联邦权力，尝试各种各样的努力来解决该行业的主要问题。像哈定和柯立芝一样，他敏锐地意识到石油工业对整个国家经济稳定的贡献。③Gerald D. Nash: United States Oil Policy, 1890-1964: Business and Government in Twentieth Century America, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1968, pp.128。

对石油生产的管控与其他措施共同组成了罗斯福的“新政”，体现了“新政”加强国家对垄断资本主义管控的原则以及资本主义由自由放任向国家垄断发展的方向。罗斯福的“新政”集中体现了其实用主义的特点，在“新政”的实践中不断发展、改进，不论政策出处，只要确有成效就保留，无效则立即弃之。

值得一提的是，OPEC也从美国政府在应对这次石油紧急状况时建立的管制机制中得到了启发。OPEC的创建者之一佩雷斯·阿方索(Perez Alfonso)曾经拜访过得州铁路委员会，并从中受到启发，试图在石油生产国中建立一种国际配额和分配体系，以调控石油生产国的石油生产和价格。[7]130在石油危机中OPEC采取的限产保价等措施无疑也是借鉴了美国政府的管制措施。