县域营商环境评价体系构建初步探究

刘 健 刘曦萌

(安徽财经大学，安徽 蚌埠 233000)

2018年，按照国务院要求，国家发改委会同有关部门和地区，借鉴国际经验，初步构建了中国特色、国际可比的指标体系，并将在2020年对全国地级及以上城市展开营商环境评价工作。由此可见，我国对于营商环境评价体系的构建处于初步探索地阶段，同时，国内并没有一套完整的、完善的、系统的县域营商环境的评价体系。要对县域城市的营商环境进行科学的评价，一个十分关键的环节就是构建一套契合当地实际情况的营商环境评价体系[1]。

一、国内外营商环境评价体系的系统梳理

1.国外营商环境评价体系梳理

营商环境的重要性毋庸置疑，但这方面的评价体系还不完善。其中，最负有盛名的当属世界银行的《营商环境报告》,该报告从2003年开始公布，由Doing Business小组负责，包含5套指标和133个经济体，到 2010 年的报告则扩展到了10套指标 183 个经济体。这10套指标分别描述了开办企业、申请建筑许可、雇佣员工、登记物权、获取信贷、保护投资人、缴付税负、出入境贸易、合同强制执行、关闭企业、 获得电力供应的便利程度。该项目自 2008 年首次提供中国国别报告，迄今已经提供了13个年度的中国营商环境报告。从报告上来看，2020年中国营商环境排名跃升至第31位，无疑是巨大的进步，但营商环境仍旧是我国经济发展的一块短板。然而，由于国别和区域的问题，许多指标不能直接应用于县域营商环境评价体系，需要与其他评价体系相互补充使用。同时，还有经合组织、经济学人信息部、瑞士国际管理学院等都发布了类似的国别营商环境排行榜。

2.国内营商环境评价体系梳理

近年来，国内的团队也着手于构建城市层面的营商环境评价体系。如国民经济研究所樊纲团队发布的中国分省企业经营环境指数、中国社科院倪鹏飞团队的城市竞争力报告等。其中最为权威、最系统的当属人大国发院政企关系与产业发展研究中心发布的中国城市政商关系排行榜，报告主要从“亲”和“清”两个方面评价政商关系，围绕两个维度构建营商环境评价体系。报告聚焦于政商关系，关注政府对企业的关系，政府对企业的服务，企业的税费负担，政府廉洁度和政府透明度五个方面，为微观和深入探究中国内部不同地区和城市之间的营商环境差别提供了重要的参考依据。

3.国内外营商环境评价体系对比

世界银行的《营商环境报告》(Doing Business)主要关注政府监管效率、营商的便捷、成本和公平[2]。世界银行指标更具体到政府为企业服务和企业的运营方面，并且出于国别与区域的原因，不能够直接应用到县域营商环境评价体系中。国内的研究团队例如倪鹏飞和樊纲团队则侧重于政府提供的各类公共服务质量。

二、样本选择与评价体系

目前，许多城市存在市强县弱的问题，市强县弱成为城市经济发展的一大短板，但濉溪县却是一个特例，安徽省淮北市有一县三区，如果以GDP论强弱，2018年，濉溪县实现地区生产总值(GDP)341.9亿元，同比增长7.1%，位居全省61县(市)第八位，并且县面积仅有1 978平方公里，小地区大经济。2018年，蚌埠市在安徽省GDP排名位列第七，但下属三县城的GDP排名不及濉溪县，与濉溪县排名最为接近的是怀远市，位列第11位。

1.评价体系建立的原则

评价指标体系的建立基于系统性原则、层次性原则、可应用性原则和动态性原则(该原则借鉴袁志明的县域市场营商环境评价指标测度方法研究，并作了适当的补充)[3]。其中系统性原则是指应该较为全面、客观、辩证地建立指标体系。层次性原则是指应该结合我国目前县域发展的实际情况，将指标体系进行层级的调整，从模糊到清晰，由大到小分为三个层级：第一层级为目标级；第二层级为指示性层级；第三层级为量化指示性层级。可应用性原则是指在参考其他权威文献和指标时要考虑到县域指标本身的局限性和可得性，以及在定性分析时可能投入的人力、物力和绩效评价者的本身的科研技术能力。动态性原则基于“任何事物的发展都是曲折性和前进性的统一”这一理念，考虑到指标绩效评价体系的建立本身并没有其他的评价体系可以进行印证与检验，因此，在建立初期就应考虑到后续可能出现变化与问题，并在往后根据出现的新问题与新情况进行修订。基于人大国发院的政商“亲”“清”关系评价体系，以濉溪县为例，进行营商环境评价指标的初步构建。

2.评价体系包含的指标

考虑到县域与市级统计数据完整性与可得性、信息传播速度与质量、区域硬指标的不同例如，规模以上工业企业主营业务税金及附加在2012年后，相关县域指标已经消失，在制订指标内容时会有所改动。县级城市因为土地资源紧张，政策扶持少和政府监管强度相对较弱的原因，通常不能很好地吸引投资，因此，在考虑指标构建的权重时会略有不同。

在“亲”的方面有两个一级指标，重点关注企业所享受的服务和政府办公效率，两个一级指标，分别是政府对企业的政策扶持和投资吸引、政府为企业提供的各类服务，在“清”的方面有两个一级指标，重点关注企业所享受到公平的待遇，下设两个一级指标，分别是政府廉洁度和政府透明度。

3.评价体系的权重确定

依据人大国发院的专家法评定各项指标权重标准，首先，应确定的是“亲切”和“清白”两项指标应占权重分别为60%与40%，但考虑到对于县域营商环境来说，投资吸引度与政府服务度相较于政府廉洁度的比较更加精确，并且“清白”指标的分析方法为定性分析，考虑到科研能力、技术水平及资源问题，不能够提供精确反映县政府网站绩效的准确分数，为减小误差进一步缩小“清白”的权重为30%。

对于县域经济来说，投资吸引往往比政府服务更能吸引企业决策者，并在一级指标投资吸引下，二级指标经开区的设立更能够促进县域营商环境，促进县域经济的发展，因此,政府对企业的政策扶持和投资吸引占70%中的40%，政府提供服务占30%。在一级指标政府对企业的政策扶持和投资吸引中，开办企业占5%，电力获取占5%，企业税费负担占15%，经济开发区指标占15%。在一级指标政府提供服务中，金融服务占比为15%，金融是实体经济的命脉，方便、快捷、有效的金融服务能有效缓解中、微企业融资难、融资贵的问题。市场服务与基础设施服务占比均为10%。在“清白”指标体系中，政府廉洁度占比为10%，政府透明度占比为20%。在一级指标政府廉洁度中，百度腐败指数均为10%。在一级指标政府透明度下设两个二级指标，为财政透明度和电子政务服务，占比均为10%。

4.各项指标的确切含义与评定原则

以下介绍两个方面的一级指标和二级指标并标明各个变量的确切含义。首先在政府对企业的政策扶持和投资吸引上，所考量二级指标主要有开办企业、电力、企业的税费负担、经济开发区(以下简称经开区)四项。县域经济想要更好、更稳的发展，就需不断地吸引投资，其中开办企业所需日长成为很多新的企业家和投资人所考虑的关键点之一，自2016年在中央经济工作会议上首次提出营商环境概念，省、市政府大力改善政务服务质量与效率，很多省、市开办企业仅需三天甚至更短一天即可，濉溪县政府也进行了持续深化的“放管服”改革，减少环节、优化流程、压缩时间，切实降低开办企业的制度性交易成本，因此，选取开办企业所需日长作为指标。电力是任何企业正常运转和扩张的必需品，研究表明，较高的电力成本往往会对企业造成较为不利的影响，因此，设立获取新电力所需时长作为三级指标。低税率无疑可以很大程度上吸引企业投资者，这主要反映了李克强总理指出的“要以简政减税减费为重点进一步优化营商环境”，在企业税费负担下设三级指标，即本年应交增值税占工业总产值的比重。由于经开区是在经济开发区开办的企业可以享受到更加优惠的政策、更加周到的服务以及享受县内更加便捷的政府服务，并且各地方经济开发区的开发都较为成熟，因此，经开区的面积大小占濉溪县区域面积的比例也应该作为县域营商环境考量的一项重要指标。

政府为企业提供的各项服务下设二级指标有基础设施建设、金融服务、市场服务。其中基础设施建设主要从城市道路建设和铁路建设两方面考虑，因为这两方面关系到企业通勤与物流。在道路方面主要考虑道路面积占濉溪县区域面积的比例，数据来自《中国城市建设统计年鉴》。由于很多县域城市没有建立火车站，但从县域内各个主要交通枢纽直达市火车站的公交车已建立，并且员工仍需乘公交车出勤与办理各项事务，因此，选定公交服务设施建设为参考指标，指数为公交站台数与县内公交线路的比值。

在金融服务方面，以按当年价格计量的GDP总量和银行贷款余额、各项存款余额作为衡量经济增长与金融发展的指标，多数论文证实了两者之间存在线性关系，第二项指标为金融从业人数占县人口的比重，第三项指标为银行网点数占县人口的比重。

市场服务方面，包括律师人数占县人口的比重，以及会计从业人员占县人口的比重。在其他营商环境评价指标体系中，两项均为市场服务的核心指标。

政府廉洁度方面，选取百度腐败新闻条数占总新闻条数的比重作为反映政府廉洁程度的指标，百度腐败新闻条数占总新闻条数的比重是负向指标，新闻条数越多，表明政府腐败程度越大。同时考虑到十八大以后，反腐行动由中央统一部署，在全国有效性一致，因此可以使用腐败新闻条数代表政府腐败程度[4]。

在政府透明度方面，选定财务透明度与电子政务服务效率为二级指标。财务透明度绩效评定原则依据中国社会科学院《中国政府透明度指数报告》，财政信息评定原则进行绩效评估。评估指标主要包括预算、决算和“三公”经费信息三项。网站是否公布了下一年预算说明，一般公共预算支出表是否公开到功能分类的项级科目，预算支出总表是否公开到功能分类的项级科目；一般公共预算基本支出表是否公开到经济分类的款级科目；网站是否公开本年度决算说明，一般公共决算支出表是否公开到功能分类的项级科目，决算支出总表是否公开到功能分类的项级科目；“三公”经费中是否公开因公出国的组团数和人数，是否公开公务用车的购置数和保有量，是否提供国内公务接待的批次和人数，是否公开“三公”经费增减原因的说明。

在电子政务方面，用定性的方法，根据清华大学国家治理研究院网站绩效评估体系进行评估。下设7个一级指标：包括信息公开、政策解读、政务服务、互动交流、展现设计、监督管理和传播应用(二级指示性层级与三级量化指示性层级依据清华大学-中国政府网站绩效评估报告进行定性评定)。

在信息公开方面，依据(1)政府网站能否做到统一规范、内容完整地公开信息，能否每周更新信息，是否为政策文件设置专栏，能否提供年度规划和工作计划；(2)是否设置了“重点领域信息公开”专题专栏，以及专题专栏是否能够做到及时更新。重点领域包括环境保护、食品药品安全、财政资金、征地拆迁、扶贫救助、重大建设项目；(3)是否按照国办要求的文件建立信息公开目录并及时更新、政府网站公开信息是否与网站政策文件栏目录信息关联，即数据是否同源；(4)是否开通专门的数据频道，例如，统计部门、发改部门、工信部门、能否做到按月发布统计数据、能否做到使用图表形式发布数据，使数据更加直观；(5)是否建设数据开放专栏或者建立数据开放网站、数据集质量、是否提供下载公开数据、元数据描述是否详细。

在政策解读方面依据(1)是否设置了政策解读专栏(2)能否做到每季度或每月更新、及时更新政策解读(3)是否对国、省、市政府发放文件进行解读(4)除了文字解读之外，是否采取了图片、表格、音视频的形式进行解读(5)政策解读界面与政策文件界面是否关联(6)政策解读是否做到了同步多角度解读、易懂多形式解读、关联多渠道解读。

在互动交流方面，依据(1)政府网站能否及时帮助群众解决问题，是否建立了在线咨询与在线投诉、政府网站能否做到有效汇民智，听民意，是否建立了在线调查和民意征集渠道、是否建立了在线访谈渠道；(2)政府网站中办事服务页面“我要咨询”链接是否与互动平台统一；(3)是否公开了来信的问题和答复、对于来信的回复是否及时、对于民意征集和在线调查结果是否及时反馈；(4)是否建立答问库、是否对答问库的常见问题进行整理、是否对答问库的问题按照部门和主题进行分类。

在政务服务方面，依据(1)是否在首页设置了政务服务平台入口；(2)能否找到权责清单并通过政府门户网站公开发布、服务目录是否健全，例如，包括行政许可目录、公共服务目录、政务服务目录等；(3)政府网站办事指南页面能否下载相关链接、能否在线提交咨询问题、相关政策与常见问题是否关联；(4)是否有“保障性住房申请”服务、“公积金贷款”服务、“生育服务证”服务、“社保”服务、商事等级重点服务、“交通”服务、“医疗”服务、“教育”服务专栏，网站专栏是否及时更新。

在展现设计方面，依据(1)网站域名、ICP备案、党政机关网站标识、网站名称、政府网站标识码表现；(2)IE浏览器的兼容性；(3)政府网站站点标签、栏目标签、网页标签设置是否规范；(4)是否建立政务微信、移动APP并及时更新。

在监督管理方面，依据(1)政府网可用情况和更新情况；(2)是否设置了政府网站错误收集情况链接。

在传播应用方面，依据：(1)2018年濉溪县政府网站独立用户访问量；(2)网民留言数；(3)政府微博关注人数、微信关注人数。

5.指标处理

指标处理依据2017年人大国发院中国城市政商关系排行榜的方法(2017年与2018年处理指标方法相同，但2017年报告处理步骤更为详细)，对指标进行正向化、标准化、平均化、正常化处理，并依据各项权重，进行加权加总，由此得出濉溪县2018年营商环境绩效分数，见表1。

表1 整体评价指标体系

6.县营商环境绩效评价计算方法说明

(1)所有指标正向化处理，所需处理的指标有开办企业所需工作日、获得电力所需工作日、企业税费负担与政府廉洁度四项。

(2)对所有三级指标进行标准化处理，使其成为均值为0和方差为 1的标准化指标。处理公式为

(3)对二级指标下的三级指标进行简单平均，并对二级指标的得分进行标准化处理。

(4)按照设定好的权重将二级指标进行标准化处理，形成一级指标。

(5)将一级指标进行标准化处理，并加权相加，形成“亲近”和“清白” 两大方面指数。并将“亲近”与“清白”按照与先设置的权重进行相加，最终得到营商环境指数。

(6)将指数转化为满分为100的分数形式。

三、县营商环境绩效评价指标与建设意见

濉溪县营商环境绩效分数为61.880 3，五河县营商环境绩效分数为59.811 1，怀远县营商环境绩效分数为57.750 1，固镇县营商环境绩效分数为78.558 4，见图1。

1.主要指标比较

税费是企业成本的重要组成,减税降费不仅是优化营商环境的重要手段,对加快供给侧结构性改革也具有重要的意义。固镇县极大地减轻了县内企业税费成本，但仍需进一步深入推进架构性减税降费。“互联网+电子政务服务监管” 是深化"放管服"改革、持续优化营商环境和推动政府治理现代化的重要举措，固镇县、怀远县与五河县仍需加快完善政府网站系统建设，方便群众获取信息，实施监管和查找数据。

图1 重要指标对比

2.电子政府服务评价

各县政府应重视数据发布方面的问题，改进数据发布形式，使数据更加直观、详细。可以考虑适当涉及国家、省级政策文件解读，在解读政策文件方面做到同步多角度解读、易懂多形式解读、关联多渠道解读。政策解读界面设置政策文件链接。对于问答库的建设借鉴合肥市问答库建设体系，对问题解答按照部门和主题进行分类。公布权责清单。缩短在线咨询问题解答日常等。

四、 报告不足与改进

应进一步提升本身的科研技术能力，进一步挖掘能够利用的资源，改进县域营商环境绩效评价体系。对于县域营商环境评价体系的建设仍旧没能够做到全面、具体、准确，应当搜集政策法规与相关文献，借鉴专业团队的测定标准，进行补充。对于已经建立的绩效评价指标，应当根据法律法规，不断更新与检测，做到及时发现问题，及时解决问题，及时反馈问题。构建县域营商环境是一项长期的、艰巨的、没有终点的任务，应当结合地域特点，构建起一套能够为大、中、小、微型企业提供准确营商环境信息的体系，并为县域政府改进营商环境提供具有指导性意义的评价指标体系。