“后扶贫时代”相对贫困长效治理路径探析

任燕

摘要：2020年我国将消灭绝对贫困，新时代扶贫工作的重心将从解决绝对贫困转向瞄准相对贫困。随着社会结构的转型以及快速城镇化的发展，我国的贫困性质呈现出次生性、多维性、分散性及发展性的新特征，并要求用整体性、多元化的治理思维和方法，为有效应对新时期我国贫困治理问题的新挑战，亟需着力构建解决我国相对贫困问题的长效治理机制。文章在明晰相对贫困内涵的基础上，分析相对贫困性质的变化，揭示贫困治理向相对贫困转型的内在逻辑，最后提出解决相对贫困问题的长效治理机制。

Abstract： In 2020， China will eliminate absolute poverty. The focus of poverty alleviation in the new era will shift from solving absolute poverty to targeting relative poverty. With the transformation of the social structure and the rapid development of urbanization， the nature of poverty in China has shown new characteristics of secondary， multidimensional， decentralized and developmental nature， and requires holistic and diversified governance thinking and methods. In order to effectively cope with the new challenges of China's poverty governance in the new era， it is urgent to build a long-term governance mechanism to solve relative poverty. On the basis of clarifying the connotation of relative poverty， the article analyzes the changes in the nature of relative poverty， reveals the internal logic of the transition from poverty governance to relative poverty， and finally proposes a long-term governance mechanism to solve the problem of relative poverty.

关键词：后扶贫时代;相对贫困;贫困性质;贫困治理

Key words： post-poverty era;relative poverty;nature of poverty;poverty governance

中图分类号：D63                                           文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）29-0219-04

0  引言

贫困问题是困扰全世界发展的重要难题，中国也未能例外。改革开放四十多年来，我国的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，农村贫困发生率亦从2012年末的10.2%降至2019年末的0.6%。2020年我国将实现现行绝对贫困标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部脱贫摘帽，中国将历史性地解决绝对贫困问题。但脱贫攻坚任务的完成并不意味着扶贫工作的结束，随着我国社会主要矛盾的变化以及社会结构的转型，贫困的性质及贫困治理结构也随之发生转变，相对贫困将会是我国实现全面脱贫后长期存在的一种复杂的贫困现象。另外，由于贫困人口对于精神需求、权力需要及能力提升等方面的诉求愈发突出，使得“后扶贫时代”的相对贫困治理工作面临着极大地挑战。

党的十九届四中全会对加快国家治理体系与治理能力的现代化作出了全面的工作部署，并提出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。我国的贫困治理将由当前精准脱贫超常规、运动式的贫困治理向“后扶贫时代”系统化、常态化的贫困治理过渡。贫困治理作为国家治理体系中的重要一环，在全面建成小康社会过程中发挥着极为重要的作用。在新形势下，我们需要考虑的是，如何在巩固脱贫攻坚成果的基础上，努力构建综合性、协同性的貧困治理机制，以确保已脱贫人口可持续脱贫，发展常规性、普惠性的社会保障措施，以及有效解决相对贫困的问题。因此，本文在明晰相对贫困内涵的基础上，分析我国贫困性质的变化及贫困治理转型的客观要求，并提出解决相对贫困问题的实践路径，以期构建“后扶贫时代”相对贫困的长效治理机制。

1  国内外关于相对贫困问题的研究

英国学者彼得·汤森是最早研究相对贫困理论的学者。他指出，贫困是当个人、家庭及社会组织因缺乏获得饮食、住房、健康、娱乐和参与社会生活等方面的社会资源时，导致他们处于社会公认的平均生活水平状态之下，而最终被排斥在正常生活方式、风俗习惯和社会活动之外的一种状态[1]。贫困群体因缺乏社会参与的相关资源而被相对剥夺，最终致使其暂时处于或长期处于贫困状态。汤森对于相对贫困概念的界定是通过与参照群体的比较而体现出来的一种社会结构性，反映的是“相对被剥夺”的不公平社会现象。汤森提出的相对贫困理论是对绝对贫困理论的深化与升华，他拓展了相关学者对于贫困研究的广度与深度，将学者对于贫困问题研究的目光从关注人类基本生存需求层面转向了收入分配的不平等以及社会剥夺之上，更加强调全民共享经济社会发展成果。基于汤森对相对贫困理论的研究，1981年阿玛蒂亚·森引入了社会因素来分析贫困与饥荒产生的原因并首次提出了能力贫困的概念，他将贫困理解为“基本可行能力的被剥夺”。森指出，贫困的实质不是因为收入的低下而是源于贫困的可行能力[2]。虽然人们的基本生存需求能够得到满足，但他们的生活条件和社会发展机会，或者能力被剥夺后，极容易使他们处于相对贫困状态[3]。对于个体而言，能力虽然是绝对的，但是获得收入和报酬的多少却是相对的;对于人类社会来说，发展就是人类能力的扩展和自由的增进[4]。汤森与森对于相对贫困的研究，存在的最大争论点在于：是否认为相对贫困中存在无法消除的“绝对内核”。另外汤森的相对贫困是一个主观意识的概念，而森对于贫困成因的解释突破了传统的收入贫困概念，他认为可行能力贫困更能反映贫困的真实状况。

随着我国扶贫开发工作的深入推进，我国的贫困结构逐渐由绝对贫困向相对贫困转变，国内学者围绕相对贫困问题展开的研究逐渐增多。在相对贫困内涵的界定方面。李友永，沈坤荣（2007）对我国的精准扶贫实践进行分析，指出了收入略高于建档立卡贫困户的农户也构成了相对贫困群体[5]。陈宗胜，沈扬扬等（2013）认为，相对贫困总是存在一个参照标准，物质匮乏一定存在绝对贫困，物质丰裕不一定能够消除相对贫困[6]。邢成举，李小云（2019）认为，相对贫困是指在当地特定的生产、生活条件下，在特定的经济社会发展约束下，个人或家庭获得的合法收入虽然可以维持家庭成员的基本生存性需求，但是无法满足当地条件下所认为的其他基本生活需求的状态[7]。林闽钢（2020）指出，相对贫困是基于特定参照群体而提出的，即同一时期，不同成员之间由于主观认定的可维持生存水准的差别而产生的贫困[8]。

与绝对贫困相比，相对贫困由于受经济因素、社会因素、生态环境因素等其他因素的多重影响，呈现出动态性、长期性、多维性等特征，势必会增加相对贫困人口的识别难度，相对贫困标准的制定研究也成为学者关注的重点。蔡亚庆，王晓兵等（2016）提出，可以将人均净收入的50%作为相对贫困线的设定标准[9]。王小林（2017）将人均年度纯收入的25%作为相对贫困线，以此作为相对贫困标准进行测量[10]。汪三贵、曾小溪（2018）提出，2020年后贫困标准的制定可以考虑把社会公认的基本需求量转换为相应的价值量，并根据经济社会发展状况和生活水平做出调整[11]。孙久文，夏添（2019）在既有研究的基础上，提出了2020年后相对贫困线划定的两区域和两阶段法，即非沿海地区实施绝对贫困线的相对化，而沿海地区则采用基于居民可支配收入特定比例的相对贫困线;在2035年后，实现以全体居民可支配收入为基本参照标准的相对贫困线制定[12]。林闽钢（2020）认为，如果在收入贫困的基础上开始兼顾多维剥夺取向，则有利于今后我国对贫困测量和识别，实现从绝对贫困瞄准转到相对贫困的瞄准[13]。

2020年后我国贫困治理战略及方向而言，雷明（2016）指出，我国的扶贫工作重心将从“扶贫”向“防贫”过渡[14]。汪三贵、曾小溪（2018）認为，城乡一体化发展将成为未来反贫治理的关键[15]。张晓颖、王小林（2019）认为中国已逐步形成利贫性增长、包容性发展和多维度扶贫的“三支柱”制度框架，有效推动了中国贫困治理工作[16]。索灏江、姜琳琳（2020）通过对相对贫困治理对策的思考，认为后扶贫时代我国相对贫困治理对象在组成上更为复杂，既包含隐形贫困、能力贫困又包含了因病因灾贫困等各类人群，相对贫困的治理任务更为艰巨[17]。左停、李世雄（2020）通过对2020年后中国农村贫困的类型与表现进行分析，提出在反贫困制度构建中要加强能力建设、发展社会主义市场经济、完善公共服务、加强社会保护路径等具体举措，以期形成新型贫困治理体系[18]。

国内外既有的关于相对贫困的研究，为相对贫困治理机制的构建提供了比较坚实的理论基础。但仍有以下几点问题亟待解决：一是现有的研究大多集中于相对贫困的内涵解释与衡量机制的建立，对相对贫困性质变化的分析研究比较少;二是现有研究大多是从宏观层面把握贫困治理的方向，微观层面的实施路径探析比较少。

2  “后扶贫时代”中国相对贫困性质的变化

相对贫困是在当地特定的生产、生活条件下，在特定的经济社会发展约束下，个人或家庭获得的合法收入虽然可以维持家庭成员的基本生存性需求，但是无法满足当地条件下所认为的其他基本生活需求的状态。把握2020年后中国贫困性质的变化方向，有助于在巩固脱贫攻坚成果的基础上，对如何构建可持续的相对贫困治理机制做出前瞻性预判，加快国家治理体系与治理能力的现代化建设。

与绝对贫困相比，新时代相对贫困的性质变化主要表现为以下几点：

2.1 原生性向次生性转型

不同于原发性的绝对贫困，相对贫困属于经济社会转型带来的次生性贫困。经济社会转型不可避免地会带来社会分化，而次生性贫困正是在其他因素的作用下二次生成的、派生的贫困现象，凸显出了相对贫困的复杂性和隐蔽性。这种次生性主要表现在以下几个方面：一是一部分群体因缺乏相应的生产性资本，难以进行家庭生计水平的改善而陷入贫困;二是一些暂时脱贫的人群可持续脱贫能力差，加之社会保障强度不够、缺乏就业机会等因素的影响，导致这部分人群无力抵御风险，使其陷入贫困;三是一部分家庭在自然灾害、贫困的代际传递等风险下致贫。

2.2 单一性向多维性转型

2020年后我国的相对贫困问题不再是单纯的经济现象，而是集经济、社会、自然、文化等多个因素于一体的复合现象[19]。相对贫困的多维性特性意味着对于贫困标准的衡量由以往最基本的生存需求转向更为综合的多维贫困标准。在新时代的发展背景下，贫困群体的需求层次和需求结构发生了重大变化。在满足“两不愁三保障”的基本需求基础上，相对贫困的多维性要求同时关注贫困群体的健康、教育、居住环境和公共服务等综合性发展需求的实现。同时，权利贫困和能力贫困作为衡量相对贫困的重要维度，凸显了贫困群体权利缺失和可行能力匮乏的境况。

2.3 集中性向分散性转型

以往的绝对贫困群体多集中分布于贫困地区，贫困群体以区域性和群体性的贫困单元让位于分散化、个体化的贫困表现形式。特别是随着城镇化的快速发展，流动性贫困问题凸显，大量新型农民工进城务工，寻求更好的就业机会与更高的工资性收入。但大多数农民工并未进入城镇的社会保障体系，而农村社会保障体系的保障程度有限、制度保障欠缺和安全性不足常使其暴露于社会风险中，进而陷入一种不确定的个体化生存境地[20]。城乡人口的流动性增强，使原先集中式的贫困转变为城乡人口相互交织的分散式贫困，这无疑为贫困识别造成了较大难度。同时，特殊困难群体的贫困治理工作也亟待创新，特殊贫困群体主要是指贫困群体中的孤寡老人、未满16周岁孤儿、长期患病和重度残疾的人群等。截至2020年2月，这部分人群在剩余的建档立卡贫困人口中占到了45.7%，2020年后，这部分群体将成为相对贫困的重要组成部分。

2.4 生存性向发展性转型

2020年我国将实现全部脱贫，基本的生存性需求已经不是衡量是否贫困的绝对标准，可持续发展将成为衡量贫困与否的重要准则。相对贫困同收入不平等现象密切相关，而中国区域发展不平衡、城乡发展不平衡是收入不平等的重要原因，地理区位、资源禀赋与社会经济水平差异，是造成区域发展不平衡的发展型贫困的重要因素[21]。贫困地区一方面由于受到生态环境、基础设施建设、社会发育程度及发展动力等因素的影响极容易陷入发展性贫困;另一方面可能会存在发展性资本匮乏的桎梏，导致贫困家庭和个体难以进行社会化的再生产活动而陷入贫困。相关研究认为贫困人口具有社会资本、经济资本、政治资本和人力资本等四方面的结构性贫困特征，这些结构性贫困要素构成了钳制和制约贫困户跨越贫困陷阱的主要障碍[22]。

3  创新贫困治理体系的客观要求

由于贫困具有动态性和复杂性，贫困治理的过程不是一蹴而就的过程。由于相对贫困的致贫因素更为复杂，贫困人口的识别难度更大，在多重因素的共同作用下，我国后脱贫攻坚时代的贫困治理任务变得更为艰巨。在新时代发展背景下，把握好后扶贫时代我国相对贫困治理格局的演变，有助于推动我国反贫困事业的发展，在推动国家治理体系和治理能力现代化的基础上缓解相对贫困问题，构建综合性、系统性、可持续性的贫困治理机制。

3.1 社会主要矛盾决定治理重心的转变

党的十九大报告指出，随着社会的发展，社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一变化充分展现了我国脱贫攻坚工作取得的显著成果，贫困人口的基本生存性问题已得到了有效解决，现阶段贫困人口对于精神、权利以及社会发展机会等方面的需求更为突出。由于我国区域之间、城乡发展之间的不平衡、不充分问题仍将长期存在，相对贫困将长期存在于社会发展过程中。为顺利实现全面建成小康社会奋斗目标，顺应时代发展趋势，我国贫困治理的工作重心需要从解决绝对贫困问题转向复杂的相对贫困问题。

3.2 社会结构转型影响贫困群体多样化

受我国人口老年化、城镇化的快速发展等因素的影响，我国相对贫困群体的致贫原因更加复杂，贫困群体及类型也更为多样化。我国正进入快速老龄化阶段，农村留守老年人口逐渐增多，加之农村老年群体增收困难、传统家庭养老功能式微以及农村社会保障能力不足等因素，农村老年人将是相对贫困防控的重点特殊人群[23]。由于城市的包容性增强，大量农民工进城务工，但是农民工工作的不稳定性极易导致其收入不稳定，加之他们虽在城市工作但并未被纳入城市社会保障制度范围内，致使这部分群体极易陷入相对贫困。另外，由于精准脱贫工作重心大多集中于农村，对于城市贫困问题的关注度不够，城市贫困边缘户、城市失业者及临时困难家庭等将成为相对贫困治理重点要关注的人群。

3.3 贫困治理碎片化影响治理成效

新时期我国相对贫困问题的特殊性表现为相对性、长期性、多维性及发展性等，解决贫困问题必须依托各主体的协调整合，厘清各主体间的权责和职能界限。但是受“大政府”傳统思维影响，治理贫困的任务常常交由政府单独管理，社会组织、市场主体等治理主体存在职责缺位现象。治理过程中正是因为各主体之间横向职责不清引发部门推诿、相互扯皮等现象。各主体之间缺乏信息交流，容易在各部门之间形成“信息孤岛”，贫困治理存在严重的碎片化倾向。在巩固脱贫攻坚成果的基础上，一方面要做好相对贫困与之前治理政策的接续工作，另一方面要创新治理机制，在强化贫困主体自主脱贫的意识同时，要强化外部保障。后扶贫时代的贫困问题作为一个整体性的社会问题，要求用整体性、多元化的治理方法，不能单单解决经济问题，忽视经济与教育、医疗、社会救助及政治权利的紧密联系。当前扶贫管理的碎片化倾向不利于解决后扶贫时代出现的相对贫困问题。

4  建立解决相对贫困的长效机制

我国以往的精准扶贫高强度、运动式的贫困治理已不再适合于相对贫困扶贫的工作需求，进入后扶贫时代，我国的贫困治理将转变为制度化、常态化的扶贫工作。着力构建解决相对贫困的长效治理机制是适应现代化发展的需要，也是民心所向。

4.1 创新精准识别与多维帮扶机制

2020年中国将消灭绝对贫困并转向相对贫困，这对相对贫困人群的识别与帮扶等工作提出了更高的要求。相对贫困下不仅要关注相对贫困人口的经济贫困，还要关注其健康贫困、精神贫困及生活质量等多维贫困，建立科学的相对贫困识别标准。由于相对贫困具有动态性，相对贫困标准也应设定为动态标准，鉴于此，学者们提出每五年或者更长的周期调整一次。由于我国区域发展、城乡发展的不平衡不充分现象仍将长期存在，建议依据各地实际发展情况制定适合本地的、城乡融合的相对贫困标准。借鉴国外经验，构造适合中国实际的相对贫困测度指标，另外要加强信息化建设，运用“互联网+”，将相对贫困家庭的就业信息、工资收入、低保等信息相连接，实现相对贫困人群信息与数据的共享。按照贫困程度、致贫原因、帮扶措施等分类建立贫困等级标准，实施动态监测机制。

4.2 建立贫困人口的内生动力发展机制

脱贫人口的内生动力不足深刻影响着贫困治理成效。特别是在2020年完成全面脱贫后，内生动力不足将会成为返贫的关键诱因。绝对贫困的产生是原发性的，基本生存问题可以通过发展生产、异地搬迁、生态补偿、发展教育及社会保障兜底得到有效解决。相比物质的贫困，次生性的相对贫困产生原因更为复杂，治理难度更大，因此要进一步加强对贫困人口的正面引导，做到扶贫先扶志，扶贫必扶智，从思想教育与政策宣传上激励贫困人口摆脱“等、靠、要”的不正确思想;再者加大对于脱贫人口的就业培训力度，通过技能培训使他们提升自我认同感，激发其参与工作的积极性与主动性，增强其抵御风险的能力;最后在发展型社会救助政策的指导下，加强社会保障制度建设，为贫困人口提供尽可能多的就业机会，激发这部分人群主动脱贫的意识与决心。

4.3 创新相对贫困治理与相关政策的衔接机制

在精准扶贫精准脱贫的实践过程中，我们积累了大量宝贵经验，我们在做好相对贫困治理与精准脱贫战略的接续工作的同时，也要创新相对贫困治理与其他社会政策之间的衔接机制。要把缓解相对贫困治理纳入乡村振兴战略的总目标。2019年中央一号文件强调要“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”，在后扶贫时代，贫困治理的重点是在巩固脱贫攻坚成果的基础上努力构建高质量扶贫体系，只有如此才能为相对贫困治理提供良好基础。既要强化贫困人口内生发展动力，也要完善外部保障机制，通过内外联动机制来帮助贫困人口提升脱贫质量，缩小收入差距，逐步实现共同富裕。强化相对贫困治理与社会保障政策、城乡融合等其他政策的衔接，完善发展型社会救助体系，继续推进医疗、教育、住房等帮扶性措施;重视城市相对贫困问题的解决，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。另外，构建相对贫困长效治理机制还要重视相对贫困治理与收入分配格局调整机制的有效统筹。

4.4 建立多元主体协同参与机制

整体性治理促进了不同部门主体之间的资源合作与共享，从而加速了各主体集体行动的过程和能力。在后扶贫时代，随着相对贫困性质的改变以及贫困治理的转型，要求用整体性、多元化的逻辑思维与方式来解决贫困问题。相对贫困的治理对象存在显著的流动性和多元性，因而贫困治理要充分调动社会组织及市场主体的参与积极性，使其在政府组织的整体性规划下，协同联动，形成部门之间的整体合力。充分发挥中国特色社会主义的制度优势，在党的正确领导下，形成以政府为主导，社会组织、市场、贫困主体共同发力的贫困治理格局。另外，在相对贫困的治理实践中，政府应改变各类救助政策碎片化、效益低的状况，进一步明确责任清单制，在明确部门之间纵向与横向职责的同时，充分利用好各项政策工具，从而形成强有力的政策合力，推动相对贫困长效治理体制的构建。

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