土地税费政策的耕地保护作用机理与实证检验

曹瑞芬 张安录

摘要 土地税费政策是解决因外部性存在而导致的农地城市流转失序的重要工具。新增建设用地土地有偿使用费是土地税费制度的主要组成部分，其从耕地保护管理主体——地方政府视角出发，通过调动地方政府保护耕地的积极性，促进耕地资源保护。以新增费为例，初步尝试将新增费缴纳、新增费分配过程有机结合，视为横向跨区域财政转移支付制度，并据此考察以新增费为代表的土地税費政策的耕地保护作用机理。在此基础上，采用湖北省县级面板数据，通过建立动态面板计量模型和引入系统GMM估计方法进行实证检验。理论分析与实证研究表明：①以新增费为载体的县际横向跨区域财政转移制度有助于实现耕地保护外部性内部化，进而调动地方政府保护耕地的积极性、促进耕地资源保护，然而其发挥的作用非常有限。②通过进一步深入挖掘发现，新增费分配效果不显著是导致以新增费为代表的土地税费政策绩效不高的根本原因。③结合湖北省四大分区可知，新增费分配不科学、不合理是制约分配制度有效发挥的深层次原因。结果显示新增费分配倾向于经济相对发达的鄂东沿江平原区和受政策支持的鄂西山地，而作为湖北省粮棉油生产基地的鄂中平原区和鄂北岗地的新增费分配明显不足。

关键词 土地税费政策;耕地保护;新增费;地方政府;财政转移支付

中图分类号 F301.0

文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2020）09-0139-07  DOI：10.12062/cpre.20200103

众所周知，耕地资源具有强烈的外部性，其除了具备基本的生产功能外，还能产生生态效益和社会效益[1-2]，但这种生态效益和社会效益的受益者为无须支付任何代价的全体社会成员[3]。耕地所产生的生态效益和社会效益未能纳入耕地利用收益中，使得巨大经济利益驱动下耕地资源大量流失[4]。许多学者认为，政策工具是解决因外部性存在而导致的农地城市流转失序的重要途径[5]。为了实现外部性内化，税费政策和管制政策是常见的两类政策，其都能够抑制因外部性造成的过度转用，但方式和效果则存在差别[6]。黄贤金等[7]指出，由于直接管制政策存在着信息监管等方面的缺陷，将税费政策与其结合能够提高管制的有效性。然而，现有研究多集中在土地管制政策方面[8-13]。近年来，探讨土地财税制度耕地保护效果的研究逐渐兴起。但研究视角大多从耕地保护的利用（经营）主体——农户出发[14-18]，尚缺乏土地财税制度在耕地保护的管理主体（中央政府、地方政府、农村集体经济组织或国有农场）和社会监督主体等方面的效应研究[19]。耕地保护的外部性促使各级地方政府偏向于采取见效快的短期行为，而不是“费力不讨好”的耕地保护[20]，影响了耕地保护效果。因此，调动地方政府保护耕地的积极性至关重要[21]。

中国土地财税调节制度包含土地出让金制度、土地税费制度、农业补贴制度、土地信贷制度等[22-23]，新增建设用地土地有偿使用费（以下简称新增费）是土地税费制度的主要组成部分，其从耕地保护管理主体——地方政府视角出发，通过调动地方政府保护耕地的积极性，促进耕地资源保护。然而有关其耕地保护作用机理及效果评价的研究较为少见，仅有的研究主要围绕新增费缴纳的耕地保护绩效评价[22-23]，或者旨在提高土地整治效果的新增费分配方案设计[24-25]，将新增费缴纳、新增费分配作为有机整体，视为横向跨区域财政转移支付制度，并探讨其耕地保护作用机理的研究几乎没有。为此，从地方政府出发，基于外部性内化视角，探讨以新增费为载体的跨区域财政转移制度的耕地保护作用机理，可丰富耕地保护的研究视角。此外，在理论分析基础上，进一步以湖北省为例进行实证检验，并据此提出可供参考的政策建议。

湖北省位于长江中游、洞庭湖以北，是中国“中部崛起”战略的支点和中心。省内地势平坦，土壤肥沃，历来是中国重要的粮棉油生产基地，2017年全省耕地总面积523.59万hm2，占全国耕地总面积的3.88%。近年来，随着城镇化进程的推进，湖北省的耕地数量和质量呈现出减少和下降的趋势，耕地资源保护受到前所未有的严峻挑战[26]。为保障国家粮食安全和生态环境建设，湖北省不断加大用于耕地保护的转移支付资金投入，主要依托于国土部门的土地整治项目、财政部门的农业综合开发项目、水利部门的小农水高标准农田建设项目、发改委的新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程建设项目以及农业部门的旱涝保收标准农田示范项目、测土配方施肥补贴项目和土壤有机质提升补贴项目，其中国土部门的土地整治项目资金——新增费所占比重最大。据统计2011—2014年湖北省新增费占所有耕地保护转移支付资金的比重分别为80.61%、81.71%、86.71%、80.79%，均在80%以上。因此，研究湖北省新增费制度的耕地保护绩效，并据此提出可供参考的政策建议，对于全省乃至全国都具有重要的现实意义。

1 土地税费政策的耕地保护作用机理

新增费是我国农用地转用环节中征收时间较长、改革较早的税费之一，其功能定位具体表现在保护耕地、抑制用地扩张冲动，耕地资源外部效应内部化以及筹集资金、促进土地开发整理[22]。实际中，新增费缴纳抑制了地方建设占用耕地的动机，新增费分配调动了地方保护耕地的积极性，二者目标一致，相辅相成。因此，可以尝试将新增费缴纳、新增费分配作为一个有机整体，视为省级政府统筹的县际横向跨区域财政转移支付制度，即新增费由建设用地指标多的非农发展区流向耕地保护任务重的农地保护区，具体运行机理可结合图1进行阐述。对于县级地方政府来说，其一方面要为建设占用耕地缴纳新增费;另一方面，其会以土地整治项目为平台，获取新增费用于耕地保护。通常情况下，非农发展区建设占用耕地较多，而耕地保护任务较轻，那么其缴纳的新增费可能会大于分配到的新增费，即为新增费净流出地区;相反，耕地保护区的耕地保护任务较重，而新增建设用地指标较少，那么其分配到的新增费就会大于缴纳的新增费，即为新增费净流入地区。假设n个县级地方政府同属于省级政府m，那么由省级政府m统筹，对n个县级地方政府收取新增费和分配新增费的行为可以被视为县际横向跨区域财政转移支付，即新增费由建设用地指标多的非农发展区向耕地保护任务重的农地保护区转移。由湖北省政府统筹安排、对86个县级单位收取新增费和分配新增费的工作，即为县际横向跨区域财政转移支付。

由表1可知，文中模型一、模型二均通过了Sargan检验和AR（2）检验，表明所使用的工具变量有效和模型设定正确。估计结果显示，被解释变量——年末耕地面积的滞后项（cul（-1））系数分别为0.999 5、0.999 0，且具有很好的统计显著性，证实了耕地资源保护具有较强的路径依赖性。核心解释变量——以新增费为载体的县际横向跨区域财政转移制度（trans）有助于耕地资源保护，其回归系数分别为0.027 0、0.033 3且具有很好的统计显著性，这与理论预期完全一致。对于控制变量，经济发展水平（gdpper）和人口规模（population）对耕地资源保有量均具有显著的负效应，结合曲福田等[35]提出的经济增长和耕地变化的库兹涅茨曲线假说可知，湖北省的经济增长方式有待进一步改进，粗放式的建设用地扩张仍是其经济社会发展的基础。此外，由模型二的估计结果可知，无论是核心解释变量的结果还是控制变量的结果，与模型一相比都没有发生任何实质性的变化，说明模型估计结果具有相当的稳健性。

然而，文中核心解释变量的系数绝对值较小。模型一、模型二的估计结果显示，跨区域财政转移支付额，即净新增费每增长1亿元，分别仅能增加耕地资源面积约27hm2、33 hm2。说明湖北省以新增费为代表的土地税费政策虽有助于耕地资源保护，但其发挥的作用非常有限。研究结论解释了新增费制度实施以来地方政府仍热衷于争取建设用地指标的现象。因此，挖掘新增费制度绩效水平不高的深层次原因，并据此提出改进的措施迫在眉睫。由前文的理论分析可知，我国的新增费制度包含新增费缴纳和新增费分配，那么究竟哪种方式制约了制度的有效发挥，需进一步就二者的耕地保护效应进行分析。

3.2 新增费缴纳和新增费分配效应分析

实际中，相比于新增费分配，我国新增费的缴纳更加科学规范。《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（财综字[1999]117号）和《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综[2006]48号）明确指出新增费的征收对象为取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的县、市人民政府，征收标准由1999年的5～70元/m2提高到10～140元/m2，且新增费的30%上缴中央财政，70%上缴地方财政，征收程序规范、征收范围和征收标准明确。而新增费分配属于专项转移支付，透明度差、随意性强。虽然中央分成新增费分配因素法的釆用在很大程度上提高了新增费分配的科学性，减少了地区间相互攀比的现象，有助于形成良性的区间竞争关系，然而，就省对下专项转移支付来说，湖北省财政厅、湖北省国土资源厅出台的《关于调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费分配方式的通知》（鄂财建发[2007]64号）显示，其地方分成新增费的分配方式仍为项目下达形式。因此，对湖北省来说，新增费分配效果不显著可能是导致以新增费为载体的跨区域财政转移制度发挥作用有限的根本原因。为了检验新增费缴纳和新增费分配的耕地保护效果大小，将方程（1）修正如下。

式中，subit表示第i地区第t年的新增费缴纳额，disit表示第i地区第t年的新增费分配额，其他变量的解释同方程（1）。回归结果如表2所示，可以发现新增费缴纳会显著促进地方政府保护耕地，其回归系数为0.087 9且具有很好的统计显著性，但新增费分配对耕地资源保护的影响不显著，其回归系数为0.001 6却不具有统计显著性，说明湖北省新增费制度发挥作用有限的根本原因是新增费分配不科学、不合理。实证结果与前文的理论分析一致。剔除特殊样本后的回归结果如模型四，各变量系数和显著度相比模型三没有明显变化，进一步支撑了本文的理论机制。因此，改革新增費分配制度能够显著增强以新增费为代表的土地税费政策的耕地保护效果。

3.3 新增费分配情况及改进措施

前文的分析表明新增费分配不科学、不合理是导致新增费制度发挥作用有限的根本原因，那么新增费分配的具体情况如何，应怎样改进？表3为1999—2014年间湖北省四大分区的新增费分配和耕地保有量占比情况。由表3可知，总体上，1999—2014年间鄂东沿江平原区和鄂西山地的新增费分配占比大于耕地保有量占比，而鄂中平原区和鄂北岗地的新增费分配占比小于耕地保有量占比。时间上，鄂东沿江平原区的新增费分配占比近6年来一直高于耕地保有量占比，鄂西山地则是自2011年开始转变;同时，鄂北岗地的新增费分配占比近6年来一直低于耕地保有量占比，鄂中平原区则是自2011年开始转变。鄂中平原区和鄂北岗地的农业生产条件较好，是湖北省重要的粮棉油生产基地。这些地区承担的耕地保护任务较重，在全省乃至全国的粮食安全、生态安全建设中发挥着重要作用。然而，由于新增费分配项目法缺乏科学规范的分配标准，造成财政资金并未重点流向这些贡献度大的地区。相反，鄂东沿江平原区和鄂西山地，要么由于经济发展水平较高，争取上级政府转移支付资金的机会较大，要么由于地处落后的边远山区，受政策扶持力度较大，分配到的财政资金均超出了其应得的数额。因此有必要改革省以下新增费分配方式，以提高财政资金的耕地保护效果。

目前，我国中央分成新增费的分配方式为因素法，其在很大程度上提高了新增费分配的科学性，减少了地区间相互攀比的现象。而湖北省地方分成新增费的分配方式依然采用的项目法，在很大程度上限制了新增费的利用效率。因此可借鉴中央分成新增费的分配方式，采用客观、公平、公正、合理的因素法，此外，因素的选取应客观全面，如以耕地保护为目标的新增费分配应全面考察耕地资源的数量、质量和生态水平，并将往年分配到的新增费的利用情况作为调整当年新增费分配的主要因素，对资金利用效率高的地区适当提高分配比例，对资金利用效率低的地区适当降低分配比例。

4 研究结论与讨论

4.1 研究结论

从地方政府出发，基于外部性内化视角，探讨以新增费为代表的土地税费政策的耕地保护作用机理，并以湖北省为例，采用2009—2014年间县际面板数据进行实证检验。理论分析与实证研究表明，以新增费为载体的县际横向跨区域财政转移制度有助于调动地方政府保护耕地的积极性，促进耕地资源保护，然而其发挥的作用非常有限。据此本文进一步深入挖掘发现，新增费分配不科学、不合理是导致跨区域财政转移制度绩效不高的根本原因。目前，我国中央分成新增费的分配方式为因素法，其在很大程度上提高了新增费分配的科学性，减少了地区间相互攀比的现象。而湖北省地方分成新增费的分配方式依然采用的项目法，其在很大程度上限制了新增费的利用效率。结合湖北省四大分区可知，新增费分配倾向于经济相对发达的鄂东沿江平原区和受政策支持的鄂西山地，而作为湖北省粮棉油生产基地的鄂中平原区和鄂北岗地的新增费分配则明显不足。因此有必要改革省以下新增费分配方式，采用客观、公平、公正、合理的因素法。此外，因素的选取应客观全面，如以耕地保护为目标的新增费分配应全面考察耕地资源的数量、质量和生态属性，并将往年分配到的新增费的利用情况作为调整当年新增费分配的主要因素，对资金利用效率高的地区可适当提高分配比例，对资金利用效率低的地区则应适当降低分配比例。

4.2 讨论

以新增费为例，探讨土地税费政策的耕地保护作用机理，并以湖北省为例进行实证检验，研究结果与理论预期一致，且与已有研究成果相符[22-23]，研究结论对于进一步完善我国省以下特别是中部欠发达地区省以下财政管理体制、更好地发挥财政激励约束机制实现耕地保护目的具有重要意义。然而，我国地域辽阔，不同类型省份的土地

财税制度的实施方式可能不同，进而导致其耕地保护效果也可能不同，如江苏、浙江等沿海发达地区的新增费分配已经采用因素法，后期可针对不同类型省份的土地财税制度进行研究，实行差别化的财税制度改革。此外，考虑到县级层面新增费缴纳、新增费分配以及耕地资源面积数据获取的困难性，文中实证检验仅采用的2009—2014年间县级面板数据，样本数据的时间序列时期稍短，后期可进一步通过各种途径丰富样本数据，以保证估计结果更加精准可靠。

（编辑：李 琪）

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