俄“北极航道”开发对黑龙江省扩大与日韩合作的新机遇

杜颖

[摘 要]近年来，极地冰块的融化为航运和自然资源开发打开了前景，在此背景下，俄罗斯积极推动北极航道（也称‘冰上丝绸之路）开发，并希望中国、日本和韩国等国的参与。对此，作为利益攸关方的中日韩三国给予较多关注、各自过出台本国的北极政策，把参与北极航道开发纳入到本国的经济发展规划，为双边及多边合作做准备。在我国政府就俄“北极开发”做出明确指示和安排的背景下，作为对俄合作前沿的黑龙江省迎来了扩大对日韩合作的新机遇，但同时也必须看到推进合作中潜在的风险和挑战。

[关键词]北极航道;中俄;日韩;竞争与合作

[中图分类号] F752            [文献标识码] A            [文章编号] 2095-3283（2020）09-0016-04

Abstract： In recent years， the melting of polar ice has opened up new prospects for shipping and natural resources exploitation. In this context， Russia actively promotes the development of the Northern Sea Route （also known as the ice silk road） while appealing China， Japan， South Korea and other countries to participate. As stakeholders， China， Japan and South Korea pay more attention to this. The three countries have integrated the participation of development of Northern Sea Route into their national economic development plans through the introduction of respective Arctic policies in order to prepare for bilateral and multilateral cooperation. Under the background that the Chinese government has made clear instructions and arrangements on the policy of Arctic development of Russia， Heilongjiang， which is on the front line of Sino Russian cooperation， is facing new opportunities of expanding cooperation with Japan and South Korea. Meanwhile， the potential risks and challenges in the process of promoting cooperation must not be neglected.

Key Words：  Northern Sea Route; Sino Russia; Japan and Korea; Competition and Cooperation

2014年，俄罗斯制定了《2020年前俄罗斯联邦北极区域社会经济发展国家大纲》，具体包括：1.加强北极圈国家和机构的政策实施及调整能力。2.将北极地区社会经济发展的监管作为一项重要课题，努力加强国家安全保障、提高俄罗斯的国际地位、为北极圈社会经济发展作出贡献，重视安全保障。2017年俄罗斯修改了“俄联邦北极地区社会经济发展国家大纲”，将时间从2020年延期到2025年。在提高俄联邦北极地区社会经济发展水平目标下，提出辅助项目：1.形成区域开发中心，为北极地区快速发展营造良好环境。2.确保北极航道开发及航海的支援。3.为北极地区矿床资源开发提供设备和技术。主要课题就是改善北极地区居民的生活、提高居民的安全性，创造良好的开发环境，充实该地区海运所需的气象支持体系。促进科技发展和提高北极地区资源·大陆架的利用。提高与北极地区社会经济发展相关的国家治理水平。俄罗斯北极开发政策，不仅环北极国家，包括中日韩在内的其他北极利益相关国也给予较多关注。例如，在俄罗斯圣彼得堡举办的第五届“北极-对话区域”国际论坛，就吸引了包括中国、日本、韩国在内的各国代表2000多人。其后，在中国上海举办了以“务实推进北极合作，携手共建‘冰上丝绸之路”为会议主题分论坛，作为观察员身份的中日韩三国通过参加分论坛，有效发声，积极互动。

一、中日韩有关“北极”的政策出台为扩大对日韩合作奠定基础

（一）日本的北极政策

日本作为一个海洋国家近年一直密切关注北极问题。80年代末日本与当时的苏联就在西伯利亚和萨哈林地区开展北极航道的联合调查研究，90年代成立了“北极全环境研究中心”，由此開展北极航道的全面研究。日本政府与有关单位共同实施了“国际北极航道”调研课题，推出了《北极航道：连接欧洲与东亚最短航道》的调研报告。2013年日本与中国、韩国等6个国家同时被挪威批准为北极理事会观察员，由此日本参与北极进入一个全新阶段。2015年日本出台官方的“北极政策”。北极政策包括三方面内容：一是进一步推进北极问题研究。二是积极参加国际规则的制定，增强日本在北极问题上的话语权。三是北极航道和北极资源开发。其政策特点第一是打“科技牌”，第二是强调北极问题的国际合作。第三、主要出于经济利益需要。日本政府也强调认为，北极政策出台的意义在于：表明日本致力于北极开发的国家意图，向国内外明确日本作为北极问题的利益攸关方将积极参与国际协作、做贡献的方针;发挥日本在观测、研究和环境对策等方面的技术先进的优势加强合作，在国际规则制定中发挥主导作用，同时，在多国间和两国之间构筑紧密的国际合作关系。

（二）韩国的北极政策

2013年7月韩国海洋水产部与关系省厅发表了《北极综合政策促进计划》，以此为基础，2013年12月，在《北极政策基本计划》报告给国务会议。其中包括了至2017年的国际协作项目的8个，科学调查及研究项目11个，北极商务项目的10个，制度方面的项目2个，总计31项政策。在该政策指导下，韩国的北极事务得以有序开展，并在北极资源开发、北极航道利用、北极科考、北极环境保护等多领域取得一定成绩。韩国作为北极利益攸关国也以积极的姿态参与到北极事务中。2017年7月，韩国新政府明确提出要推进“新北方政策”。 该政策旨在通过推动“九桥”战略、地区差异化战略、制度和金融基础设施构建、人文交流、支援企业发展，以促进包括贸易、投资在内的多领域交流与合作。其中，“九桥”战略是“新北方政策”的核心内容之一，着力推动天然气、铁路、港口、电力、北极航路、造船、农业、水产、工业园区九方面的合作。“九桥”战略中多处提到北极和北极航道开发，如追加引进俄罗斯液化天然气管道，实现天然气进口多元化，并期待未来构筑连接韩、朝、俄的输气管道;将北极航线打造成新物流运输渠道;建造破冰液化天然气运输船及相关船厂。

（三）中国的北极政策

中国通过与冰岛签署的“一带一路”协定开始了与北极地区国家的接触，并密切关注北极地区的发展动态。2018年1月，中国国务院发表《中国的北极政策白皮书》，对我国首次进行定位和安排。内容包括四个方面，分别为北极的形势与变化、中国与北极的关系、中国的北极政策目标和基本原则、中国参与北极事务的主要政策主张。白皮书对我国的定位是地缘上的“近北极国家”，陆上最接近北极圈的国家之一。政策目标是维护世界共同利益，促进北极的可持续发展。包括促进人们对北极的了解，加强和充实科学研究，促进北极保护，包括自然环境生态环境、促进气候环境生态的恢复，尊重原住民的多样文化和历史传统。进行北极开发。加强技术革新、环境保护和资源利用和航道开发，为经济社会发展做贡献，改善地区居民的生活环境。白皮书指出，北极的未来关乎北极国家的利益，关乎北极域外国家和全人类的福祉，北极治理需要各利益攸关方的参与和贡献。

二、中日韩围绕“北极航道”开发的共识为扩大合作提供了经验

俄罗斯北极开发设想提出后，围绕着北极开发、环境保护和国际合作进行探讨和交流就此展开。特别是中国和俄罗斯于2017年率先提出从中国到北极的东北航线到北欧的“冰上丝绸之路”建设方案，表明参与姿态。对此，日本方面与俄罗斯一直保持着对话沟通。日本经济产业省专门出资邀请俄罗斯的数名专家在日本都内、札幌举办了产业合作企业交流研讨会，就《俄罗斯北极圈开发现状及展望》进行研讨，听取了熟悉北极海地区和精通相关领域研究的俄罗斯专家的报告，这些俄方专家包括，从事俄能源政策及环境问题、气候变化问题研究的欧洲研究所环境中心主任、从事石油天然气运输研究的国民经济预测研究所运输部长、从事俄罗斯石油天然气开发、能源安全保障研究的俄联邦政府附属金融大学第一副校长与会并进行了发言。从与他们的交流中日本经济界了解和把握了北极海地区石油开发、北极航线利用、俄罗斯政策方针、环境、油气开发、运输天然气等情况。围绕着航道开发，中日企业间共识较多。前不久，中国海运企业赴日举办商业说明会，与日方共同探讨和确认了通过津軽海峡，与日本政府开发的重要港口北海道的钏路港和苫小牧连接的北方航道的价值。此外，对位于北海道最北端稚內和俄罗萨哈林间的宗谷海峡，北海道和青森县的津軽海峡、距离新千岁机场的很近的苫小牧港的前景进行探讨。俄罗斯和韩国之间也展开磋商。在2013年表达合作开发北极航线的意愿的基础上，2014年2月9日，在韩国首尔举行的磋商会上，两国外交部官员首次讨论了进一步开展北极合作的问题。双方还谈到了建造冰级船这一共同关心的领域。

中俄日等国围绕着北极航道开发和油气资源开发，开展了务实合作。如俄罗斯批准中国丝路基金收购亚马尔公司，中国丝路基金成为亚马尔LNG（液化天然气）第三大投资商，2017年12月，亚马尔LNG项目开始生产，年间可向中国出口400万吨LNG。通过与俄罗斯的合作，我国成功实现北冰洋运输，开辟了北极航道。亚马尔项目作为中俄在北极圈合作的首个全产业链项目，成为了“冰上丝绸之路”的重要支点。受此影响，日本政府开始研究使日本企业参与民间天然气巨头“诺瓦泰克” 在北极海域推进的LNG开发业务。日本大型海运公司商船三井计划开通勘查亚马尔半岛与日本北冰洋航线，以将LNG运往日本。一些意向性的合作就此展开。俄罗斯民间大型企业向日方企业三井物产和三菱商事提出出资1成的要求，在北极圈进行LNG开发。日本政府决定国家提供全部开发资金（3-4兆日元）的5成，即提供约数千亿元的出资额。只是因为乌克兰危机、国际社会对俄罗斯的制裁，日本对俄投资前景产生担忧才徘徊不前。

三、 俄“北极航道”开发对黑龙江省扩大与日韩合作的新机遇

北极航道开发，是基于共商、共建、共享的理念，不仅对中俄两国的经济合作、也将对整个地区发展和参与国家拓宽合作领域，寻求合作新路径，在更高水平、更大范围开展双边和多边合作产生深远影响。基于当前国际国内形势变化和我省对俄合作区位优势，黑龙江省已经站在我国对俄日韩合作的前沿。从这个意义上讲，能否参与，如何更好地依托北极航道开发参与对日韩合作，既是黑龙江省的大事，也是关系到我国对日韩合作、乃至东北亚经济圈长远发展的大事。

从目前的发展来看，俄“北极航道”无疑对黑龙江省扩大与日韩合作带来许多利好，主要体现在以下几方面。

一是有利于凸显黑龙江省优势地位，有助于开启对日韩合作新模式。黑龙江省北邻俄罗斯，拥有对俄开放口岸25个，占全国对俄边境口岸的70%。参与北极航道开发，将进一步促进黑龙江省“枢纽站”作用的发挥，并与同为东北地区的辽宁、吉林两省联动，推动大项目合作，完善公路、铁路和航空等基础设施建设，加速铁路大桥和公路大桥的开通运营，完善各类交通网络，扩大与内陆地区的经济往来，凸显我省口岸优势。如上所述，通过出台《中国的北极政策》，我国政府从国家层面对北极开发做出明确部署，也为地方省份参与北极地区开发提供了政策保障，指明了方向。从俄罗斯政府方面看，也有意通过安排在其他国家和地区举办分论坛的形式，让中国、日本等非正式成员国表达自己的声音，以了解这些国家的反应。黑龙江省依托地缘和区位优势，积极与俄方沟通，推进有关政策的落实是我省试图抓住新机遇有所作为的体现。2016年6月17日在哈尔滨工程大学举办了为期3天的ICNAME极地科学技术合作与交流国际研讨会。来自中、俄、法、英、美、乌克兰、新加坡、韩国、日本、泰国、葡萄牙、新西兰12国的100余位海内外船舶与海洋工程领域众多国际知名高校、科研院所和企业的代表参加，围绕极地船舶与海洋工程领域的关键技术进行交流与研讨。我省在寒地资源工程建设中的技术优势，是我省通道等基础设施建设 、石油天然气开发、环境安全合作的重要基础，也必将在我省面向未来、参与合作中得到进一步发挥。

二是有利于巩固和提升与日韩的对接合作成果。“一带一路”倡议提出6年来，与东北亚国家有效对接，成果不断显现。其中，中俄“一带一盟” 共建不断取得实效;与韩国在“欧亚倡议”的对接的基础上，又与现任政府提出了的“新东方政策”实现对接;同日本的合作因为第三方合作协议的签署也有了新的进展。俄罗斯北极航道开发无疑将为我们深化已有的对接合作提供更多机会。黑龙江省作为“向北”开放的重要窗口，在北极航道研究和探索实践方面被俄方给予较多期望。在“一带一路”大框架下，黑龙江省不断完善基础设施，加强互联互通。包括黑河黑龙江大桥在内的“三桥一岛”建设不断取得进展。黑龙江大桥和同江大桥已经合拢，未来将形成新的国际公路运输大通道，公路、铁路、航空运输体系更加完善，这些无疑对黑龙江省深化与俄远东地区的对接合作产生积极影响，进而找到扩大对日韩合作的空间。目前，韩国的“新北方政策”就将重点放在了与“一带一路”建设对接和与中国东北三省开展合作方面。如韩国期待积极利用亚投行、大图们江开发计划等，开发与中蒙俄经济走廊相关的项目;积极推动铁路连接，期待将中国、蒙古等国的铁路与朝鲜半岛铁路相连接，构筑铁路网。出于维护对外经济发展需求，日本企业将更多寻求通过第三方合作参与到“一带一路”建设中来，夯实两国合作基础。

三是有利于拓宽对日韩合作新领域，提升对日韩经贸合作的总体水平。中日韩都是北极利益相关国，在北极事务上的角色和地位有着诸多相似之处。中日韩三方如能在包括北极航道在内的北极开发上加强合作，如开展环境合作、矿产资源开发、货物运输、旅游开发，促进各方更好地处理北极问题。目前中俄关系迎来发展的大好形势，是韩俄关系和日俄关系所无法相比的。因此，俄罗斯向中国投资者打开大门，但另一方面，“中国在建造破冰船和穿越这条路线方面有经验”也是俄罗斯首选中国的主要因素之一。日本将加强同俄罗斯的合作作为日本北极政策的未来举措之一，日本企业试图为俄罗斯的破冰船注入资金，以增进同俄罗斯在北极问题上的合作。但实际参与因受到领土问题等因素干扰进展缓慢，日本国内存在着“相比中韩，日本已经在北极问题上落后太多”的观点。在中日开展第三方合作协议签署的背景下，中日共同投资俄罗斯北极航道基础设施建设和能源开发具有多赢效果。借助北极航道开发，还可促进黑龙江省以及东北地区的港口经济和外贸发展，激发对日韩等国家的经贸合作潜力。总之，在对俄罗斯北方航道开发上，中日韩分歧少，如能在资源开发和货物运输方面参与进来，必将提升合作空间，带动中日韩经贸合作的发展。

当然，受地缘政治、气候变化和货源等因素影响，有关“北极航道”开发的合作也存在诸多风险和挑战。

1. 地缘政治风险。首先，北极航道开发不只是一个航线的问题，事关地区发展和安全。

2.气候条件、货源等不确定性因素存在。尽管目前北极开发刚刚起步，但是必须认识到一旦进入实际运营将面临的一些问题。第一，在北极开发中一个重要的不确定因素是气候环境问题。北极航线的气象、海象不稳定，所以无法稳定航运;第二，缺乏规模优势，航运成本高;第三，运输需求。常年寒冷的自然气候和稳定的货源将困扰运输企业。因此，虽然日韩等国家作为利用攸关方积极出台北极开发政策，持续关注北极地区的开发，但是运输成本高等问题抑制了运输需求，致使多数运输企业采取谨慎做法。而气候条件和稳定货源对我省来说，也将是如何走出去、参与国际合作长期面临的问题之一。此外，爆发于2020年庚子之初的新冠肺炎疫情，也显示了突发事件可能给北极合作带来的影响，让人不自觉地预设到合作中存在的风险和隐患。

3.国际形势变化带来的考验。迄今为止，俄罗斯有关北极开发的合作项目都是通过企业运作实施，一些风险把控存在着不确定性。日本在参与我国的“一带一路”建设上所采取了不同于其他国家的第三方合作方式，虽然实现企业参与“一带一路”的目的，但实际为日本平衡中美关系所采取的一种折中选择。从韩国看，推进“新北方政策”的大前提是朝鲜半岛的和平与稳定，只有在和平发展、合作共贏基础上才能落实这一政策。此外，各国基于本国利益需求和经济发展实际不断调整应对政策也会影响双边和多边合作的发展。

随着北极因素对俄经济的重要性越来越大，俄将改造北极沿岸港口、升级破冰船队，提高北方航路的货运吸引力。作为回应，我国政府也积极鼓励企业参与北极航道基础设施建设，依法开展商业试航，稳步推进北极航道的商业化和常态化运行。今后，围绕着北极开发的探讨和实践还将深化发展。一方面，黑龙江省应按照国家有关方面的部署，结合实际继续在传统领域开展对俄合作，同时，要积极抢抓北极航道开发的机遇，直面各种风险，未雨绸缪做好应对，在深化对俄合作的过程中不断探讨和推进对日本和韩国的合作。从长远发展来看，了解和关注日韩政府和企业的政策执行情况，不仅有利于中国对北极问题的处理，对于全面提升黑龙江省对外开放水平具有重要的现实意义。

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（责任编辑：顾晓滨）