中国自然保护地体系建设现状、问题及对策研究

刘向南 刘天昊

【摘要】自然保护地体系的构建是生态文明建设战略中重要的空间手段，对实现“美丽中国”目标具有关键性意义。基于对中国自然保护地类型构成和空间分布特征的总体分析，系统总结了保护与开发矛盾尖锐、碎片化现象严重、保护经费不足、人为干扰频繁和公众参与机制不健全等自然保护地体系建设中的主要问题，进而从管理体制、监督机制、法律体系和保护地资源产权四个方面解析了问题的形成机制，最后从完善法律体系、理顺管理机制、建立多元参与模式等方面提出了针对性的对策建议。

【关键词】自然保护地;管理;制度

【中图分类号】S759

【文献标识码】B

生态文明建设是中国发展的重大战略，自然保护地体系的构建则是生态文明建设战略中重要的空间手段，对实现“美丽中国”目标具有关键性意义。党的十八届三中全会明确提出要建立国家公园体制，党的十九大报告中进一步强调建立以国家公园为主体的自然保护地体系，十九大以来国家行政管理体制的改革客观上也为加快自然保护地体系的建设提供了外部条件。

在这一改革背景下，中国自然保护地体系的建设在实践中得以较快地推进。自2015年12月中央深改组审议通过《中国三江源国家公园体制试点方案》，到目前中国已有10个国家公园体制试点方案陆续获批。2017年9月，《建立国家公园体制总体方案》出台，为建立中国特色国家公园体制，完善分类科学、保护有力的自然保护地体系提供了明确的行动方案。2018年3月，按照中共中央《深化党和国家机构改革方案》，国家公园管理局正式组建成立。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，进一步明确了这一保护体系建设的总体目标和阶段性任务。目前，涉及中国12个省份的10个国家公园体制试点正按总体规划有序推进，并重点围绕“成立统一管理机构”、“建立自然资源产权体系”、“生态保护补偿制度”等方面开展了管理体制的探索。本文试图在总结中国自然保护地体系建设现状的基础上，结合笔者在部分自然保护区开展的调查，探讨当前中国自然保护地体系在建设中面临的主要问题及其成因，进而提出可行的政策建议。

1 中国自然保护地体系建设现状

1.1 中国自然保护地体系的构成情况

中国自1956年首次在广东设立鼎湖山自然保护区以来，已经建立了以自然保护区为主体的众多类型的自然保护地（王京歌，2015）。目前，主要的自然保护地包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然文化遗产、湿地公园、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、特别保护海岛等不同类型。截至2018年，中国共有各类自然保护地总数约1.18万处，其中国家级3766处。各类陆域自然保护地总面积约占陆地国土面积的18%以上，已超过世界平均水平（高吉喜，徐梦佳，邹长新，2019）。

在不同类型的自然保护地所构成的自然保护体系中，自然保护区无论在保护资源的重要性方面，还是在数量、面积规模上都占据着主体地位。党的十九大报告中重点强调，要建立以国家公园为主体的自然保护地体系（王梦君，孙鸿雁，2018）。在中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中，明确提出要科学划定自然保护地类型，将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园3类同时制定自然保护地分类划定标准，对现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园等各类自然保护地开展综合评价，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。

1.2 中国自然保护地体系的空间分布特征

对自然保护地空间格局的研究是构建以国家公园为主体的自然保护地体系的基础性工作，从全国尺度上分析自然保护地的空间分布特征，不仅可以理清保护地现状的空间结构，还可以折射出相应的保护成本、资源利用和管理效能等问题，更可为中国自然保护地体系构建的空间规划与布局提供科学依据。（姜超，马社刚，王琦淞等，2016）

从全国范围看，自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园和地质公园在空间分布上具有相似性，在保护地数量上均呈现“东南密，西北疏”的分布格局（高吉喜，徐梦佳，邹长新，2019）。但在面积分布上则恰好相反，以最主要的自然保护区来看，西部自然保护区面积较大，而东部自然保护区面积则较小。保护区面积最大的依次为西藏、青海、新疆这三个西部省份，保护区面积占全国自然保护区总面积的56.54%，但从保护区数量来看，这些省份保护区数量仅占全国保护区总数的3.18%;這说明西部三省单一自然保护区的面积平均要远远大于东部省份。保护区平均面积最小的省份在福建、安徽、江西这三个东部地区，这些省份自然保护区面积仅占全国保护区总面积的1.50%，且平均面积远远低于全国平均水平，但数量却占到了全国的14.87%（旷开金，刘金福，徐道炜等，2015）。这样的分布特征，要求不同省份自然保护地管理工作的开展应做到因地制宜，与实际相结合。

2 中国自然保护地体系建设面临的主要问题

2.1 保护与开发矛盾日益尖锐

改革开放以来，中国经济快速发展，各类建设开发对土地的需求日益增加。在建设用地开发过程中，涉及自然保护地的能源、资源、交通等开发建设活动日益增多，保护与开发的矛盾在部分地区一度非常尖锐。一些地方政府和职能部门擅自调整保护地的范围和功能区划，甚至撤销自然保护地，导致了环境退化、景观破坏、物种多样性丧失等一系列严重的生态问题。比如中国东部沿海一些城市为了建设港口以及风力发电设施，擅自占用候鸟迁徙保护区的土地，不仅导致保护区生态恶化，也直接干扰了鸟类迁徙的自然进程。

2.2 “碎片化”、“孤岛化”现象严重

当前中国自然保护地体系在内部管理上无论是空间规划还是管理主体都存在一定的失序现象。有些保护地被分割成多个独立的地块，彼此之间不仅在空间上缺乏有机联系，甚至存在着多个不同的管理部门，造成保护区土地“孤岛化”以及管理“碎片化”。这些现象直接导致相应的自然保护地生态系统完整性、原真性、特殊性受到破坏（闫欣，2018），对日常监测保护、以及规划管理造成很大的困扰。不同类型保护地管理边界交叉重叠，不同行政部门管理混乱，也严重阻碍了各类保护工作的开展，对生态质量造成负面影响。

2.3 自然保护地日常经费投入不足，来源单一

世界各国经验表明，作为社会公益性事业，政府财政拨款是保护地建设与管理的主要经济来源。长期以来，由于自然保护地建设未能纳入到各级政府的财政预算，资金投入严重不足，极大地制约了自然保护事业的发展。与此同时，中国的自然保护地普遍缺少公益捐款等民间经费来源，这一点与美国等发达国家呈现出很大的差距。笔者在江苏盐城丹顶鹤自然保护区的调查中发现，保护区经费几乎全部来自政府拨款，但并不能满足日常保护所需的花销，只能通过其他科研项目申请的经费来弥补不足，而这种现象在自然保护区中普遍存在。

2.4人为活动对自然保护干扰频繁

当前中国自然保护地受到的人为干扰主要分为两类：一类是木材采伐、采集非木材林产品、放牧和偷猎等违法活动;在一些偏远地带的自然保护区，盗伐林木、伤害野生动物的现象时有发生，还有一些保护区内由于原住民的生产生活活动规模不断扩大，也极易造成生态系统的破坏。另一类是自然保护地中针对公众开放的教育科普区域内，游客由于缺乏自然保护的常识或自觉的行为约束，时常造成自然生态环境的破坏，比如在一些野生动物类型的保护区，私自投喂、折损植被等行为时有发生。

2.5 公众参与机制不健全

当前中国的自然保护地体系建设属于起步阶段，整体思想理念较为落后，公众参与度较低，这也是造成保护效率低下的一个重要原因。公众参与不足，一方面导致公众对政府决策信息缺乏充分的理解，难以形成有效的支持;另一方面也使得保护地的管理在吸纳专业信息、引领公众意愿上的不足，直接影响了自然保护的成效。加强公众参与能够协调民众与政府之间的关系，让公众获得必要的话语权，并通过公众对政府信任度的提升，使政府获得公众在保护地管理中的支持与帮助，缓解自身在财政、物力、人力等方面的限制（尚琴琴，张玉钧，杨金娜等，2019）。

3 中国自然保护地体系建设问题的形成机制

3.1 管理体制不顺畅

中国的自然保护地体系长期以来没有形成一个自上而下、行之有效的管理体制，缺少国家层面的统一领导，不同地区保护地的地方牵头主管部门不尽相同。在这种情况下，导致管理交叉、领域冲突频繁，政府层面管理弱化，不能发挥有效的管理职能。例如，江苏大丰麋鹿自然保护区由盐城市政府和江苏省林业局共同管理;山西八缚岭自然保护区由环保局和自然资源局共同管理;结果极易导致政府在配置人员力量、进行机构建设时出现不必要的矛盾，降低管理效能。

3.2 监督机制不健全

监督机制是保障任何制度体系良好运行的前提条件，但自然保护地体系缺乏顶层设计，没有健全的监督监管体制。无论是对保护区管理部门的职能监管，还是对破坏保护区的企业、民众的监督，都还存在着较大的空白，这也是造成保护工作开展不顺畅、成效不明显的一大原因。

3.3 法律体系不完善

针对中国自然保护的立法与制度建设，主要存在两个方面的问题。一个是国家层面尚未形成全面完整的针对保护地的法律体系。各类自然保护地在立法进展、法律層次、内容协调上参差不齐，一些自然保护地由于构成相对复杂，按照适用的法律法规在管理中往往不能贴合实际，有效保障其现行的运行管理体制，结果造成法律漏洞和管理上的缺陷（刘向南，2014）。

另一个方面是针对特定自然保护地的地方立法和政策配套不足。由于不同自然保护地的类型、生态系统、环境特征不同，针对重要的自然保护地，针对性的政策配套和地方法规就显得尤其重要。

3.4 保护地资源产权不明晰

由于中国许多自然保护地划定时间较早，管理体制不够完善，同时受计划经济影响， “产权”意识淡薄，造成相当～批自然保护地管理机构没有土地权属和自然资源权属的历史遗留问题（张希武，2018），比如江苏盐城丹顶鹤自然保护区，虽然核心区土地做到了均为国有，但在缓冲区依然避免不了集体土地的存在，山西八缚岭自然保护区内集体土地占保护区土地面积将近一半。权属上的不清晰直接导致了保护区在管理和开发上与集体土地管理相冲突的现象时有发生;此外许多违规建设开发，也多发生在保护区内的集体土地上。

4 优化自然保护地建设的主要对策建议

4.1 提高法律意识，完善法律体系

站在国家战略高度，中国未来应建立完善有效的自然保护地体系，从法律层面为自然保护地的管理机制、监督机制、投融资机制等提供支撑。这个体系应有效涵盖国家主要的自然保护地类型，不仅在整体层面上加强对不同自然保护地之间的管理协调和顶层设计，同时还应针对不同保护地自身所在区域、经济社会状况、保护类型需要等特征进行针对性的建设和保护;建立一个基本法律和专门性政策法规相配套的完整体系，做到点面结合，为自然保护地体系的建设和发展提供基础性、长期性的保障。

4.2 理顺管理机制，健全监督机构

中国当前各类自然保护地的实际管理涉及到地方多个部门，包括自然资源、林业、环保、规划、农业、旅游、水产等，不同部门之间的职能交叉重叠，很容易造成政出多门、多头管理、一有问题相互推诿的现象，严重制约了保护区管理工作的开展。党的十九大以后，国家以自然资源部的组建为核心对自然保护体制进行了较大程度的改革，但部门之间管理职能的协调、职能部门与地方政府之间的权限划分等问题仍需要在实践中进一步探索。同时，为保障自然保护的实际成效，还应进一步加强自然保护的监督环节，健全监管制度，在保障落实中央各项政策的同时，将权力关进制度的笼子，为管理工作健康有序的开展保驾护航。

4.3 完善社会参与机制，建立政府主导、多元参与模式

中国自然保护目前主要依靠政府部门，没能充分发挥公益组织和社会公众的作用，借鉴欧美发达国家先进经验，释放民间组织的社会力量是今后建设中的重中之重，这样不仅能减轻政府财政和管理的负担，还能使自然保护和公众的生态消费需求更好地结合起来，提高自然保护的综合绩效。当前中国自然保护地的公众参与模式，大体上局限于志愿者活动的开展，方式单一、作用有限;今后应着重探索以政府力量为主导，公益组织、科研院所、保护地周边居民和游客多方参与的保护模式，有效引入社会资源，加强生态保护知识分享和教育引导，充分发挥自然保护的公益属性。

4.4 完善生态价值实现与补偿机制，保护资金来源多样化

当前自然保护地的资金普遍存在较大缺口，政府拨款并不能满足保护区日常工作开展的需要，这在很大程度上限制了保护地内资源普查、信息化管理手段更新和保护管理专门研究等工作的开展。如何完善自然生态价值的实现与补偿机制，实现保护资金来源的多样化，保障自然保护工作有效开展的资金需要，就成为完善自然保护制度体系的重要内容之一。在保证自然生态系统完整性、原真性的原则下围绕公众的生态体验和生态教育进行合理的生态价值开发，形成透明、开放、规范的自然保护社会捐赠机制，完善以转移支付和税收返还等形式为主的生态补偿财政体系都是要重点探索的可行方向。

【参考文献】

[1]王京歌，我国自然保护区的现状与问题[J].生态经济，2015，31 （ 03）：10-13.

[2]高吉喜，徐梦佳，邹长新.中国自然保护地70年发展历程与成效[J].中国环境管理，2019，11（ 04）：25-29.

[3] 王梦君，孙鸿雁.建立以国家公园为主体的自然保护地体系路径初探[J].林业建设，2018（ 03）：1-5.

[4]姜超，马社刚，王琦淞，等.中国5种主要保护地类型的空间分布格局[J].野生动物学报，2016，37（ 01）：61-66.

[5]旷开金，刘金福，徐道炜，等.中国自然保护区数量与面积均衡性 关系研究[J].干旱区资源与环境，2015，29（ 12）：79-84.

[6]国欣，内蒙古自然保护地现状及对策建议[J].北方经济，2018（ 09）：56-59.

[7]尚琴琴，张玉钧，杨金娜，等.国外公众参与保护地事务研究进展[J].北京林业大学学报（社会科学版），2019，18（ 01）：26-37.

[8]刘向南.区域生态用地规划管理研究[M].中国大地出版社，2014.

[9]张希武.建立以国家公园为主体的自然保护地体系[J]，林业建设，2018（ 05）：38-46.

[作者简介]刘向南（1976-），男，山东单县人，博士，副教授，研究方向：土地经济与资源管理。