中国养老服务政策的发展历史和经验借鉴

熊文鑫 唐瑞雪

【摘要】养老服务政策具有导向、调控和分配养老服务资源的功能。自新中国成立以来，各级政府出台了一系列老年服务相关的政策，通过研究国家层面的政策文本，表明在长期的探索和发展过程中，中国养老服务体系不断完善，政策客体逐渐扩大，涵盖内容逐渐丰富，展现出家庭养老为主到养老服务多样化发展的四个发展阶段，为政策的进一步发展提供经验与启示。

【关键词】养老服务政策;历史;经验;启示

【中图分类号】C913.7

【文献标识码】A

国家统计局统计数据显示，截至2018年底，中国60岁及以上老年人口约2.49亿，占总人口的17.9%。2019年11月，为积极应对人口老龄化，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，从2022年到2035年，再到本世纪中叶进行了展望，并从五个方面部署了应对人口老龄化的具体工作任务，其中一条便是打造高质量的为老服务和产品供给体系，包括“健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系”。这是自2000年中央政府确立老年服务事业的战略构想（即“建立以家庭养老为基础、社区养老服务为依托、社会养老为补充的养老机制”）以来，中国养老服务体系在政策层面再次具体化的又一里程碑体现。本文将具体阐明中国养老服务政策的发展脉络，并通过四川省养老服务政策的发展，进一步展现中国养老服务发展的历程，由此为养老服务的实践提供历史背景变迁中的政策发展新思路。

1 中国养老服务政策的演变进程

1.1 家庭养老为主，养老保障起步阶段

此阶段处于新中国秩序重建期，基于中国传统的“养儿防老”的观念以及实际经济发展情况，政府在养老观念及政策发布上是以家庭养老为主，并未过于关注老年人这一群体，养老意识不明显。1956年《国务院人事部、卫生部、内务部关于国家机关工作人员退休后享受公费医疗待遇几个具体问题的通知》是国家部委文件中首次出现退休人员相关的文件。之后，中国在上世纪50年代初期建立了企业养老保险制度，并于1958年和1978年做了两次修改。同期，关于农村老人的“五保”政策出现，《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划……做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠”;城市孤寡老人也得到民政部门的救济安置。如1949-1956年政府收养安置了10余万孤寡老人。可见，该阶段中国基本为家庭养老，辅之以机关退休人员的退休福利同“三无”老人和“五保”老人的集中照顾，即以养老院和敬老院为载体的救济性安置。

1.2 养老步入社会统筹阶段，养老服务体系建设的尝试与探索

初步关注老龄群体和养老事业，社会保障体系逐步搭建。1982年，“中国老龄问题全国委员会”成立。1983年，《中国老龄问题全国委员会关于我国老龄工作中几个问题的请示》初次对中国老龄问题和老龄工作做出阐述和建议。民政部在1984年全国民政社会福利工作会议上首次提出了社会福利社会化的构想。基于此，政府对养老相关社会福利与保障制度开始进行探索和完善。1991年，《中华人民共和国国民经济和社会发展十年计划和第八个五年计划纲要》指出要积极引导农村建立不同形式的养老保障制度。同年，农村社会养老保险制度在山东等地开始试点，并制定了《农村社会养老保险基本方案》。1995年，民政部正式发文《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》。1996年，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确指出养老保险是实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，保险费由国家、单位和个人共同承担，从福利制度层面增加了养老主体。一直到2006年，各部委发布了一系列关于养老保险制度的文件，涵盖对象逐步扩大。

1.3 养老服务市场化社会化加速发展阶段

2006年中国60岁以上的老年人口已达1.43亿，占总人口的11%，随着老龄人口占比的不断增大，中国开始进入应对人口老龄化的关键时期。面对老龄化的严峻发展态势，自2006年起，国家陆续颁布几十余项包含养老服务的政策文件，养老服务的项目内容愈发丰富，逐渐扩展到医疗保健、护理康复、精神娱乐、体育健身、文化教育、法律服务、紧急救援和社会参与等多方面。此外，养老服务社会化市场化产业化加速，一系列关于评估监督、人才培养、资金补助等配套保障性政策出台，政府将科学规划、引导发展作为首要职责，在养老服务政策制定上思路更加清晰。

养老服务市场全面开放趋势大，社会资本在养老服务发展中的活力持续激发。一方面，政府鼓励民间资本进入养老服务领域，对进入方式、进入领域、从事内容做了相应规定。放宽准入条件，支持公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式，鼓励社会资金以独资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。另一方面，政府对于参与养老服务发展的社会资本提供相应的金融財政支持，健全相关体制机制，有效拓展养老服务业市场化融资渠道。2016年《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》中提出目标“到2020年，养老服务市场全面放开”，并对其所需任务进行了系统梳理。

医养结合初步发展，2013年《加快发展养老服务业的若干意见》在养老服务的内容中首次提出医养结合的概念，推动医养融合发展，打破医疗与养老相对割裂的位置，促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭，推动医疗机构开展养老服务。2015年首份针对医养结合的文件《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，制定发展目标“到2020年，符合国情的医养结合体制机制和政策法规体系基本建立”，医养结合的内容不断完善。1.4养老服务多样化深度发展阶段

到2017年，中国的养老服务建设已经取得了较好成果，各项内容稳步推进。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》标志着养老服务发展的新高度，“医养结合”、“智慧养老”成为这一时期的发展亮点，养老服务更加注重提质增效。同时，养老服务标准体系建设、养老服务部际联席会议制度的建立促使未来养老事业的稳步发展。2019年中共中央和国务院颁布《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，对中国到本世纪中叶的老龄事业发展提供战略指导。

基于现实需求，医养结合成为养老服务发展重点，养老服务体系进一步完善。2017年《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》对老龄事业发展内容的主要部分进行调整，重点强调健全养老服务体系和健康支持体系，并将服务体系修改为“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”，拓展医养结合的内容，强调加强老年人健康促进和疾病预防、发展老年医疗与康复护理服务，鼓励医养结合机构为老年人提供住院、护理、生活照料以及临终关怀一体化服务，标志着医养结合在养老服务中的地位提升。之后，国家颁布了一系列养老服务配套文件，重视扩大养老服务供给，提高养老服务质量，不断创新体系建设的内容和方式。2019年《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》再次指出医养融合发展是政府优先支持的重点养老服务领域，支持打造“以健康管理为基础、以养老服务为核心、以医疗服务为支撑”的全生命周期养老服务链。由此观之，医养结合还有很大的发展空间。

2 中国养老服务政策发展的经验及启示

2.1 养老服务政策理念更加明确

政策理念是国家或社会权威表达的政治意志，养老服务政策在长期发展过程中，以服务人民群众为理念基点，在中国先进文化和科技成果的前进方向下不断转变，明确以下三点：①提倡社会福利社会化，重视社会参与的理念。自“社会福利社会化”的构想提出并试点探索以来，社区和居家养老服务逐渐成为老年服务的重点。政策发展历程与实践表明，推动政府、社会、家庭和个人多元主体共同参与养老服务，构建责任共担机制，鼓励社会资本的加入，是中国养老服务政策发展的方向，也是避免“家庭失灵”、“市场失灵”、“政府包办”等问题的必由之路。②力求公平的服务理念。养老服务政策应体现公共保障性服务均等普惠，保障老年群众基本生活及合法权益。养老服务政策发展至今，覆盖对象和范围逐步扩大，力求减小区域、群体间的差异。但长期以来，农村养老保障水平一直滞后于城市，农村养老服务仍亟待发展。③统筹规划的全局理念。养老服务政策理念应能统筹协调各主体间的关系，充分发挥各主体的优势。一方面，养老服务政策体系建设以来，相关专业组织也随之成立，从中央到地方的老龄工作组织網络逐步健全，为养老服务政策的发展提供了组织保障，两者相辅相成、密不可分。另一方面，各级政府应明晰各自职责，对养老服务政策做好统筹协调与分级规划，在全局观念的总体方向下各有侧重，确保不同区域的最大化发展。此外，应完善多元主体的多层次养老服务体系，提升服务质量和效率。

2.2 养老服务政策工具有待创新

政策工具是被决策者及实践者所采用的，或潜在意义上可能用于实现一定政策目标的手段。政策工具的完善、优化与配合，有利于实现更为科学合理的政策成果。养老服务政策工具的优化是推动中国养老服务建设的有效方式，具体包括三方面：①环境型政策工具是建设基础，主要表现为政府通过对养老服务业制定目标规划、提供税收优惠、法规管制等政策措施，以提供良好的发展环境。纵观养老服务政策发展历程，该种政策工具占比较大，可以说，改革开放以前，养老服务的相关政策是作为社会福利体制中的一部分而出现的，之后不断就环境性政策工具进行完善，既体现了政府对养老服务业的重视，也反映了相关监管制度有待进一步健全、养老服务业市场需要进～步培育。②供给型政策工具是“推动器”，指政府通过提供养老设施、投入资金、培养人才等方式，推动养老服务的持续发展。尤其以医养结合及“互联网+养老”为代表的重点建设方向，深刻影响着近年来中国养老服务的发展进程与演进方向。同时更要结合各地实际J隋况与资源，发展养老服务新业态，并且应着力推动构建养老服务专业人才体系，加强养老服务精神层面供给，以应对养老服务专业人才缺口显著、重物质轻精神的现实困境。③需求型政策工具是拉动力，体现为政府通过养老服务外包或采购、海外交流等手段，减小养老服务发展的市场障碍，保障社会力量有序参与，拉动相关产业健康平稳发展。政策可在借鉴国际经验的基础上，进一步完善公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等合作机制以及养老服务项目的标准化建设和评估机制，创新发展多样老年产品，扩大服务领域，开拓老年消费市场。

3 结语

总之，养老服务政策发展至今，时代特点显著，区域性政策的细化也更符合中国疆域辽阔、发展水平不一的现状。而在国家政策统一的发展趋势下，中国养老服务政策覆盖范围、项目内容等逐渐丰富，专业性和科学性逐步提升，尽管仍存在城乡差异、精神供给不足等现实困境，但中国政府可在专业组织的实践探索、政策理念和政策工具的创新中，力求发布更切合群众诉求的养老服务政策，促进人口老龄化下的社会和谐与发展。

【参考文献】

[1]陶立群.中国老年人社会福利[M].北京：中国社会出版社，2002：44.

[2]顾建光.公共政策工具研究的意义、基础与层面[J].公共管理学报，2006（ 04）：58-61+110.

[作者简介]熊文鑫（2000-），女，湖南长沙人，本科在读;唐瑞雪（1997-），女，四川蛾眉山人，本科在读。