辽宁省生态保护红线保障管理办法研究

李道宁

摘要 综述划定生态保护红线的战略地位和重要意义。分析国外区域生态保护的先进经验，以及国内部门省份在红线划定过程中获得的成功经验。详细介绍辽宁省生态保护红线划定工作进展。对辽宁省生态保护红线保障管理工作的意义和原则提出建议。重点针对红线区内的人类活动管控和生态保护监管措施提出具体建议。为辽宁省生态保护红线后续勘界定标工作提供了制度参考，为后续保障管理政策的研究制定提出建议。

关键词 生态保护红线;管理办法

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：2095-3305（2020）04-0-03

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.04.058

划定并严守生态保护红线是党中央、国务院做出的战略决策，是加强国土空间用途管制、守住国家生态安全底线、建设生态文明的一项基础性制度安排，对保护辽宁省生态环境、维护生态安全具有重要作用[1-2]。

划定生态保护红线是辽宁省贯彻中央意见、加强环境保护工作的重要内容。《辽宁省人民政府关于加强环境保护重点工作的实施意见》（辽政发[2012]37号）提出：加强重要生态功能保护，在重要生态功能区、陆地和海洋环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。在辽宁划定生态红线可以保护辽宁省重要生态功能区、生态脆弱区等重要生态区域的健康发展，推动辽宁省生态文明建设，推动国土空间管控、生态补偿制度的顺利实施，保障辽宁省经济、资源与环境的可持续协调发展。

1 研究背景

1.1 国内外现状

国际社会上具有多种多样的生态保护模式，部分模式如自然保护地等经过多年发展已具有一定的成果经验，可为国家及辽宁省生态保护红线保障管理工作提供借鉴。美国是率先尝试针对区域自然生态建立特定保护范围的国家，经历了一系列保护区管理的探索后，目前已经确立了以国家公园为主要管理体系的生态保护模式。美国国家公园是由唯一部门—国家公园管理局进行统一管理的，职责及隶属关系明确，坚持维护区域生态系统稳定，同时保证生态功能不降低为开发前提，科学合理的地尝试休闲游憩等发展模式。根据中国目前的保护地管理措施，各地编订生态保护红线区域管理办法时，美国管理国家公园的成功经验值得学习与借鉴。随着经济的发展，日本将自然保护地有效保护与土地利用规划结合，虽然并没有明确地提出生态保护红线的概念，但自然生态保护地已成为日本土地利用规划编制中的一个重要因素[3-5]。

2013年湖北省被确定为中国第一批划定红线的试点省份。2014年初，湖北省政府公布了《湖北省国家生态功能红线划定建议方案》，方案介绍了湖北红线的划定成果及类型。随后，政府组织专家学者、保护地管理人员等，对生态保护红线管理办法也进行了初步论证，有效地将区域特征和社会经济发展状况相结合，对拟编制的红线管理办法，重点提出合理分类、综合管理、分级管控要求。作为试点省份，湖北省生态红线保障管理等经验为全国生态红线的划定及管理做出良好示范。2015年12 月国家发改委、环保部出台《京津冀协同发展生态环境保护规划》，指出京津冀地区环境保护协同发展的历史使命，同时确立了区域综合管控的发展方向，规划将京津冀分为五大生态保护区域，综合区域特点科学制定了配套管控措施。在此前提下，天津市首先划定了生态保护红线，并通过了《天津市生态用地保护红线划定方案》[6-7]。

1.2 存在问题

1.2.1 法律法规尚需完善 生态红线制度作为我国加快推进生态文明建设的一项重要制度，目前正处于“政策形成”阶段[8]。作为一种新兴的生态保护方法，无论是国家还是地方政府，都还没有出台明确的相关政策以及法律法规来引导生态红线划定及管理工作，下一步工作中，先行落实法律法规是各项保障措施制定的基础。

1.2.2 制度尚需细化落实 目前，依据国家最新文件，各省份生态保护红线划定工作由自然资源部门牵头，生态环境部门配合推进，完成红线勘界定标工作后，由生态环境部门承担红线区监管职责。但相关监管制度建立的滞后，部分条例细化落实的缺失使得地方生态环境部门与其他部门管理极易发生冲突，也给后期监管带来困难。

1.2.3 差异化管控尚待补充 全国不同地区生态保护红线的划定均依据当地不同的生态环境特点、地域特色突出，不同类别的生态红线功能区也具有显著差异[9]。目前不同区域或类型的生态红线的管控措施同质化较为严重，部分甚至简单粗暴，出现“一刀切”现象，无法详细分类管控，体现不同区域、不同类型红线的精准细化管控。

1.3 辽宁省红线划定背景

2014年，辽宁省生态环境厅开始组织划定全省生态保护红线，按照相关要求进行了生态保护红线探索。2017年5月27日，原环保部、国家发改委联合印发了《生态保护红线划定指南》（环办生态〔2017〕48号），辽宁省编制了《辽宁省生态保护红线划定技术指导方案》，初步计算出各县区生态保护红线理论面积，并对各市提出了生态保护红线划定要求。目前，陆域生态保护红线主要分布在辽东山地丘陵和辽西低山丘陵生态屏障区、辽河和凌河生態廊道以及零散分布的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、重要湿地等各类保护地，呈现出“两屏两廊多点”的分布格局。

依据国家指示精神，在国家层面出台生态红线配套管理办法的指导背景下，鼓励各省结合自身划定情况出台相应的生态保护红线配套管理办法。同时，在各市划定生态保护红线工作过程中，需尽快出台配套的管理办法，明确管控要求，以更好地推动划定工作。生态保护红线工作，划定是基础，严守是关键。而要保障生态保护红线制度有效落地实施，省级层面生态保护红线配套管理制度的出台尤为重要[10-12]。

2 保障管理建议内容

2.1 保障管理原则

《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中提出，要严格管控生态保护红线，原则上按禁止开发区域。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变[13]。

2.2 人类活动管控建议

生态保护红线内原则上应该禁止一切城镇化和工业化活动。需要特别注意的是，生态保护红线区内已有的各类保护地，应该依据现行法律法规和保护地规章进行管理，并随着保护地规划的调整而调整。

生态保护红线区内的开发活动应根据区域特点不同，制定不同的管控规则。依据辽宁省生态环境发展特点，以下几类活动建议明确禁止：（1）矿产资源开发活动。生态红线区内的矿产资源开发活动一律关停，严禁新批采矿权和探矿权（国家级油气勘探开发类除外）。（2）对海洋红线的管控中，应严格禁止大规模围填海等破坏岸线的活动。（3）红线区内应严禁大规模农业开发活动，严禁红线区域内新增耕地。（4）原则上禁止工业企业侵占红线区，特别是污染严重的纺织印染、造纸印刷、医药、有色金属等制造业活动。（5）禁止新增大规模建筑用地，特别是以保护地配套设施为由，大规模建设别墅区等房地产开发行为、以生态旅游为由建设停车场、餐饮区、生活区等违规行为。（6）法律法规禁止的其他活动。

另外，在不违背已有保护地规章和现行地方法规的基础上，应充分认识到生态保护红线区并非无人区，可适度允许开展以下活动：（1）为改善区域生态环境状况所必须的生态保护修复工程勘测、设计、施工等环节;为改善红线区内的水环境质量、土壤环境质量和大气环境质量所必须的环境治理活动。（2）区域内原有小范围居民活动点、未搬迁原住民的正常生产生活活动。以及经过有关部门批准的具有合法手续的建设、维修和改造施工等。（3）林业、草原等红线区域内应允许林区管护人员、林业设计施工人员等相关行业从业人员，进行符合法律法规的必备的林业经营管理活动。（4）涉及国防、军事等国家重要设施建设、保障民生的特殊用途设施建设、电力通信等基础设施建设以及后续的修缮和改造工程，经过有关部门批准的手续完备的，可以在红线区内开展。（5）红线区域内可进行经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动。（6）各类基础防护设施，包括林区内的森林防火设施、救火通道等必要的建设。针对水系周边开展的河道、堤防、岸线整治等人类施工活动，以及防洪设施和供水设施建设、修缮和改造活动等等。如有必要并且相关手续齐全，可允许在红线区域内活动。

2.3 已有活动管理建议

生态保护红线划定思路是在原有自然保护区制度的基础上，根据区域生态功能划分保护地的分类措施。这就代表着部分保护区域内不可避免已存在部分人类活动区域或已建成的建设项目区域。面对红线内已有活动的管理，建议避免“地毯式”清退，而应秉持尊重历史、详尽调查、依法依规矩、逐步解决的原则，从严控制准入源头，坚决查处现存违法项目，合理协调逐步调整已有活动。面对辽宁省生态保护红线制度设立初期的背景，建议可以适度开展下列人类活动或建设项目，按照现行政策或已批复的相关范围合法合规开展：（1）人工商品林。生态保护红线内存在部分人工商品林，按照相关法律法规，商品林具有一定的经营属性和经济职能。建议鼓励辽宁省各地区科学创新人工商品林发展模式，通过与经营者协商、签订协议、租赁、赎买等方式，由当地林业部门对区域内商品林统一管护，提升区域林业发展完整性，保障红线区生态功能。同时如果条件允许，可以采用置换等措施将商品林逐步调整为生态公益林。（2）林下经济。首先应保障林下经济经营者的合法权利不受损害。建议按照现行的管理方式进行管理的同时，积极鼓励创新，采取能够维护区域生态系统稳定的生产经营方式开展林下经济活动。（3）耕地。为保证红线斑块的完整性，减少破碎小斑块的存在，红线内保留小部分原有耕种用地。对此情况，建议原有耕地仍进行正常耕作，但不允许扩大规模;鼓励在耕地基础上发展生态农业，通过政府引导，经济支持等措施鼓励农民采用生态种植模式更好地利用土地。水源地和湖库周边的陡坡耕地等具有重要生态地位和生态安全保障作用的耕地，建議通过置换或补偿等方式，逐步完成退耕还林还草。（4）矿业权。对于生态保护红线内的采矿活动，应有序退出并开展矿区生态修复工作。

2.4 生态保护监管建议

（1）监管平台。省、市县生态环境主管部门以生态保护红线图为基础，参考红线管理平台数据，以县级行政区为基本单元，完善生态保护红线台账，并提升动态更新、调整等功能。

（2）监管核查。生态环境部门应发挥自身监管职能，与有关部门配合推进定期核查、常态监督制度。如发现严重违规现象，通报主管部门以及属地人民政府，必要时开展约谈。

（3）责任追究。违法违规批准生态保护红线内开发建设项目并造成生态保护红线破坏的，上报行政主管部门，按照相关规定处理。导致生态保护红线生态环境严重损害的，应当依法承担生态环境损害赔偿责任。

（4）表彰奖励。各级人民政府对保护成效好的地区通过资金分配、政策扶持等方式予以奖励，对生态保护红线保护突出的单位和个人，进行公开表彰。

3 重点问题说明

合理管控人类活动是严守生态保护红线的关键性管理工作。辽宁省制定红线保障措施的过程中应明确对人类活动的管控总体要求，即“生态保护红线内禁止城镇化和工业化活动，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动”，明确生态保护红线内禁止类活动和允许类活动，提出审批和管控要求，便于在项目审批等环节进一步管控，总体上体现生态保护红线管控的严格性。对于禁止类人类活动或建设项目，不应放开相关审批、核准或者备案手续的办理;对于允许类人类活动或建设项目，按照相关规定进行审批;对于其他人类活动或建设项目，须由省人民政府批准后开展;对于生态保护红线内已有的人类活动，同样对照禁止类和允许类人类活动确定保留、改进、退出措施。

参考文献

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责任编辑：黄艳飞