湖南省生态补偿地域差异及影响因素研究

龚娟，刘春腊，*，焦丽鹏，吴丽平，徐美

1. 湖南师范大学资源与环境科学学院，长沙 410081

2. 湖南师范大学地理空间大数据挖掘与应用湖南省重点实验室，长沙 410081

3. 中南林业科技大学旅游学院，长沙 410004

0 前言

生态补偿作为改善生态环境、促进人地和谐的一种政策手段，一直以来都是学术界的研究重点[1-4]。近年来，生态补偿的差异研究逐步成为研究热点[5-7]。在国际上，对于生态补偿差异的研究，主要从空间格局、补偿标准、补偿方式等方面着手[8-11]。空间格局差异方面，涉及基于生态补偿实践的区域对比分析[6]、基于数学经济模型的区域补偿差异测度[12]、基于生态价值核算的区域补偿标准差异[13-14]等。补偿标准差异方面，主要体现在测算方法及结果的差异性，既有基于公众意愿调查的补偿标准研究[15-16]，也有基于生态资源价值的各类数学、经济模型运算[17-19]，运用不同方法所得到的生态补偿标准差异较大。补偿方式差异方面，主要体现在受偿主体对生态补偿方式的选择，比如，Asquith等认为当补偿数额不大时，服务提供者更倾向于选择非现金补偿方式[5]；此外，生态资源属性对生态补偿方式具有一定影响[20]，森林、湿地等主要选择纵向政府补偿，海洋、矿产等多以市场补偿为主，流域生态补偿则倾向于横纵向补偿相结合。此外，有研究将这些问题进行了综合分析，多方面比较了相互之间的差异[6]。

生态补偿地域差异分析，是生态补偿差异研究的重要方面。自然环境及人类活动的区域差异性决定了生态补偿实践的区域差异性长期存在，由于不同尺度的空间单元特质不同，其生态补偿实践的差异性也体现在不同方面[21]。为客观反映生态补偿实际情况，有必要从不同空间尺度上对生态补偿的地域差异进行研究。当前，对于生态补偿地域差异的研究，大多是从空间格局、补偿方式、补偿标准等方面对典型案例区进行实证分析，但多以单个空间尺度为主[6]，从不同空间尺度对生态补偿地域差异进行分析的研究成果比较少见。本文考虑了不同空间尺度对生态补偿实践差异的影响，从省域、区域、市域三个空间尺度研究了湖南省生态补偿实践在补偿类型、补偿利益主体、补偿标准、补偿形式、补偿措施等方面的差异，进而总结出其生态补偿的基本特征，提出相关建议。对湖南省生态补偿地域差异的研究，具有重大的理论与实践意义: 一方面，从多空间尺度视角来补充以往研究层次的不足，为生态补偿机制完善提供理论支撑；另一方面，可以认知湖南省生态补偿基本特征，明确其优势与不足，为后续生态补偿政策制定与实践管控工作提供参考。

1 对湖南省生态补偿的总体认知

湖南省生态补偿实践始于21世纪初期，起步于森林生态补偿领域 ，后逐步扩展到矿产资源开发生态补偿、湿地生态补偿、流域生态补偿等方面[22-27]。

在森林生态补偿方面，主要包括实施的一系列生态建设与保护工程，如生态公益林保护、退耕还林工程等。2014年《湖南省森林生态效益补偿基金管理办法》发布之后，各市相继发布相关森林生态补偿政策，主要依靠上级政府财政转移支付开展补偿，补偿标准逐年提高。

矿产资源开发生态补偿在湖南省生态补偿实践工作中占据重要地位，湖南省将政府补偿与市场补偿相结合，通过法规建设、项目和资金补偿等方式，形成了完善的环境保护责任主体制度(政府、企事业单位与其他生产经营者)、生态补偿基金制度体系(矿产资源补偿费、矿山地质环境治理备用金制度、土地复垦基金制度、环境保护专项资金等)。

湿地生态补偿主要依靠上级政府财政转移支付实施补偿，补偿力度较大。一方面，通过湿地保护与修复工程、河岸带保护与修复工程等各项湿地生态修复工程对湿地生态环境实施项目补偿；另一方面，以湿地保护奖励、湿地生态保护补助资金等形式对南洞庭湖、水府庙等湿地生态补偿试点地区实施资金补偿。

流域生态补偿是近年来的补偿重点，主要集中在东江湖流域、湘江流域、洞庭湖流域三大区域。2014年，《湖南省湘江流域生态补偿(水质水量奖罚)暂行办法》的公布，建立了基于流域跨界监测断面水质目标考核的生态补偿模式，通过财政转移支付的形式实现地方政府间的横向补偿，有效促进了流域联合治理。同时，南岭湘粤赣“三江源”流域生态补偿，洞庭湖跨省流域横向生态补偿合作框架协议等跨省流域生态补偿工作正在积极推动。

此外，其他的生态补偿实践还涉及到农业生态补偿、国家重点生态功能区保护补偿、大气环境资源补偿以及其他方面的生态补偿(比如岳阳市的野生动物保护损失补偿)等。

2 湖南省生态补偿地域差异分析

为客观认识湖南省生态补偿实践的地域差异，借鉴已有相关成果[28-31]，本文将空间尺度分为省域、区域和市域 3个层面，主要从生态补偿的补偿类型、补偿标准、补偿形式、补偿利益主体、补偿措施等方面进行地域差异分析。

2.1 省域尺度

借鉴已有相关成果[32-36]，对比分析了湖南省与其他省份生态补偿实践的差异，其差异性主要体现在在补偿类型、补偿标准、补偿形式和补偿利益主体四方面(表1)。

(1)补偿类型

在全国省域层面，各省自然条件不同，资源禀赋各异，生态补偿重点类型差异较大。湖南省流域发达、矿产资源丰富，其生态补偿重点关注森林生态补偿、流域生态补偿、湿地生态补偿、矿产资源开发生态补偿等类型，区域生态补偿、重点生态功能区保护补偿、野生动物保护损失补偿等类型也逐步实施[23-27，32-36]。在其他省份，依托海洋等生态资源及国家生态建设政策，实施了海洋生态补偿[37-38](福建、广东、山东等)、南水北调生态补偿[39-40](河南、湖北等)、垃圾处理生态补偿[41-42](天津、广东、山东等)等其他类型。

(2)补偿标准

补偿标准的确立是生态补偿机制构建的难点，在理论与实践中，均难以确立统一的标准[43，44]。在全国省域层面，各省份的生态补偿标准差异较大，总体而言，经济发达省份生态补偿标准高于欠发达省份。湖南省各项补偿标准处于中等水平，低于北京、上海、江苏等经济发达省份，高于西藏、贵州、云南等经济欠发达省份。比如，北京市森林生态补偿补偿标准达 600元每公顷每年，江苏达 300元每公顷每年，广东270元每公顷每年，湖南180元每公顷每年，而新疆、西藏、贵州等省份主要按国家标准执行，每年每公顷补偿75元。

(3)补偿形式

湖南省生态补偿主要依靠国家及省级财政在各级政府及农户之间进行，以中央政府财政转移支付、省政府对生态保护者(受损者)的补偿两种形式为主，生态资源开发者对政府交纳生态保证金的形式也较为常见。在其他省份，浙江—安徽(新安江)、福建—广东(汀江—韩江)等地建立了跨省流域生态补偿机制[45-46]，实施不同行政区域间的横向生态补偿，湖南省流域生态补偿仅在省域内部实施，跨省补偿相关措施正在推动。在水权交易方面，以浙江义乌与东阳水权转让为起点，河南省实施了区域水权交易，内蒙古实施了取水权交易以及灌溉用水户水权交易[47]，湖南省水权交易尚处探索阶段[48-49]。在排污权交易方面，湖南省在所有工业单位全面实施排污权有偿使用和交易，逐渐建立相关交易平台。

(4)补偿利益主体

湖南省生态补偿利益关系以“中央政府—地方政府”和“地方政府—农户”为主，这是由于在公益林建设、水土保持等一系列生态建设工程中，中央政府以财政转移支付的形式向地方政府拨付生态补偿经费；地方政府在落实具体任务时，对相关农户的生态保护行为实施补偿。“企业—地方政府”的补偿利益格局主要体现在矿产资源开发单位向政府缴纳矿产资源开发补偿费。面向全省工业单位的排污权交易的实施，实现了湖南省企业与企业之间的相互补偿。此外，湘江流域通过上下游之间监测断面水质考核，实施各市级政府之间的双向补偿；在涉及跨省流域生态补偿的浙江、安徽、福建、广东等省份，双向补偿在省级政府之间进行。目前，“企业—农户”的补偿方式在各省较为少见，湖南省野生动物保护损失补偿采取此种形式，通过政府部门与保险公司进行协议，补偿经费由保险公司给予农户，而甘肃、青海等省份则由省、县级财政按一定比例承担[50-51]。

在补偿措施方面，全国各省域差异性不大，均不同程度地涉及到资金、项目、政策、就业、智力等多种形式的补偿，且多以资金补偿和项目补偿为主，政策补偿、就业转移、技术指导等作为补充。

2.2 区域尺度

借鉴已有相关成果[31，52]，结合区域经济、生态等特点，湖南省可分为大湘西地区、湘南地区、长株潭地区和洞庭湖地区四大区域板块，其生态补偿差异性主要体现在补偿类型、补偿标准两方面(表 2)。

表1 湖南省与其他省份的生态补偿实践差异Table 1 The differences of eco-compensation practice between Hunan and other provinces

表2 湖南省各区域的生态补偿实践差异Table 2 The differences of eco-compensation practice between four areas in Hunan Province

(1)补偿类型

大湘西地区多为国家集中连片特困地区，其生态补偿多与扶贫工作相结合[53]，以生态公益林补偿等为主；此外，大湘西地区生态良好，多结合国家重点生态功能区进行保护补偿(如张家界的大鲵自然保护区生态补偿，慈利县、凤凰县等地的生物多样性与水土保持生态补偿)[34]。湘南地区地处湘江上游，为湖南省水功能保护区的重点分布区域，水源地保护补偿为其补偿重点。洞庭湖地区位于流域下游地区，水面平坦，防洪任务艰巨，区内益阳、常德、岳阳等地均实施了蓄滞洪区保护补偿、渔业生态补偿等补偿类型。经济较为发达的长株潭地区则探索并实施了绿心保护补偿等综合性的区域生态补偿；此外，开展了大气环境资源补偿等其他形式的生态补偿试点。

(2)补偿标准

各区域生态补偿标准不一，长株潭地区生态补偿标准相对高于其他地区。以森林生态效益补偿为例，长株潭地区多依托市级财政进行提标，其补偿标准多超过 30元每亩每年(如长沙市各级生态公益林补偿30元每亩每年，株洲市城区生态公益林补贴33元每亩每年，湘潭市绿心地区范围内生态公益林补贴50元每亩每年)，而湘南、洞庭湖、大湘西地区多以省级标准17元每亩每年进行补偿。

在其他方面，各区域差异不大。比如: 补偿形式上，政府财政转移支付、省政府对生态保护者(受损者)的补偿、生态资源开发者对政府交纳的生态保证金、流域上下游之间的补偿(限湘江流域)等形式在各区域均得以体现；补偿措施上，各区域均以资金补偿和项目补偿为主，结合产业扶持、人才支持、就业培训等政策、实物、技术及智力补偿以作为补充；补偿利益主体上，各区域形成以“中央政府—地方政府、地方政府—农户”为主，“企业—农户、企业—地方政府”等为补充的补偿利益主体格局。

2.3 市域尺度

借鉴已有相关成果[22-36，54]，湖南省市域尺度的生态补偿差异主要体现在补偿类型、补偿标准、补偿措施三方面(表3)。

(1)补偿类型

在市域层面，开展最多的是森林生态补偿，湖南省各市(州)均有；湿地生态补偿重点分布在洞庭湖流域及湘资沅澧所在市域；水源地保护补偿主要分布在永州、郴州等地；蓄滞洪区生态保护补偿分布在岳阳、常德、益阳等地；长沙、株洲与湘潭实施了绿心地区生态补偿，对区内林地、耕地、园地、草地、水域等进行综合性补偿；郴州、湘潭、株洲、娄底、邵阳等市开展了矿产资源开发生态补偿；此外，岳阳市实施了野生动物保护损失生态补偿，衡阳市开展了农业面源污染生态补偿，长沙市率先探索大气资源环境生态补偿。

(2)补偿标准

各市域生态补偿标准不一，长沙、株洲等经济发达市域补偿标准较高，湘西州、张家界等经济欠发达市域补偿标准相对较低。比如，长株潭对绿心地区实施生态补偿，长沙市对年终生态考核评估等次为“优秀”的乡镇(街道)，按照绿心区域面积实际大小给予每平方公里 6万元的补助，而株洲市及湘潭市对此最多给予每平方公里4万元的补助。此外，在森林生态效益补偿方面，长沙市各级生态公益林补偿标准统一为每年每亩30元，上级补助不足部分纳入市县级财政预算；株洲市城区生态公益林补贴标准为33元每亩每年；湘潭市对其绿心地区范围内生态公益林按每亩每年50元的标准给予补偿，而郴州、怀化等市仅按省级标准17元每亩每年给予补偿。

(3)补偿措施

目前，湖南省生态补偿主要以资金补偿(包括财政转移支付、资源价值费、赔偿金、资源税等)、项目补偿为主，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等政策、实物、技术及智力补偿方式未得到重视和推广(仅在部分市域实施)。比如，邵阳市对南山国家公园试点区内移民搬迁给予适当经济补偿的同时，提高了培训和转移输出补助标准，定向开展自主创业技能培训，推动富余劳动力向城镇转移，还对试点区内交通基础设施网络、野生动物通道等设施建设进行补偿；岳阳、衡阳等市域通过增殖流放、鱼道建设等措施实施渔业生态补偿；常德市通过给澧南垸居民提供低息贷款，为企业采取相应优惠措施等政策实施补偿，此外，澧南垸在移民建镇以后，还通过大力改善当地教育设施实施智力补偿。

表3 湖南省各市域的生态补偿实践差异Table 3 The differences of eco-compensation practice between each city in Hunan Province

在其他方面，各市(州)的差异不大。比如: 补偿形式上，各市(州)均以纵向补偿为主，横向生态补偿主要存在于湘江流域上下游之间的补偿；补偿利益主体上，各市(州)形成以“中央政府—地方政府、地方政府—农户”为主，“企业—农户、企业—地方政府”等为补充的补偿利益主体格局。

3 湖南省生态补偿地域差异的影响因素

3.1 区域生态资源禀赋

区域生态资源禀赋很大程度上决定了区域生态补偿类型的重点。海洋资源丰富的地区，其生态补偿的重点在海洋生态补偿；湿地资源丰富地区，其生态补偿则重点关注湿地生态补偿。森林、湿地是湖南的两大生态系统，因此形成了以湿地和森林补偿为主的生态补偿格局。此外，湘江流域各市域关注流域上下游之间的生态补偿，其上游地区(湘南地区)注重水源地保护补偿，下游地区(洞庭湖地区)渔业资源丰富，常德、岳阳等市则实施了渔业生态补偿相关政策。

3.2 社会经济发展水平

社会经济发展水平对生态补偿地域差异的影响主要体现在补偿标准方面，社会经济发展水平高的地区，具有较高的财政支付能力，其补偿标准也相对较高。比如: 长沙市财政每年预算安排1800万元专项经费，作为对绿心地区乡镇(街道)的奖励性补助资金；株洲市2016年投入422.4万元进行城区生态公益林保护补偿，标准达33元每亩每年；岳阳市2017年投入 80万元进行动植物保护与保护区和湿地建设工作，并投入几百万对野生动物保护导致的农作物损失给予到户补偿。此外，社会经济发展水平对生态补偿地域差异的影响还体现在补偿类型上，湘西州、张家界、怀化为国家划定的集中连片特困地区，其生态补偿类型较为单调，大多与扶贫工作相结合，以生态公益林补偿等为主；而经济较为发达的长沙、株洲、湘潭等市还开展了大气环境资源补偿试点等各种形式的生态补偿。

3.3 国家及省级政策方针导向

一方面，国家政策方针导向对湖南省生态补偿的工作重点具有指导作用。为贯彻落实国家生态补偿相关工作，依据《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)，湖南发布了《湖南省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》(湘政办发〔2017〕40号)，强调重点在森林、湿地、水流、耕地、草原五个领域实施生态补偿。另一方面，各市州需配合国家及省级政府实施相关生态补偿政策。比如，大湘西地区为国家划定的生物多样性重要保护区域、水源涵养和土壤保持重要功能区，使得湘西州、张家界等地必须配合国家严格实施重点生态功能区保护补偿；湖南省政府将湘江流域保护与治理定为“一号重点工程”，湘江流域各市域必须加强合作，制定严格的湿地生态补偿框架；长株潭城市群生态绿心地区生态战略地位突出，因此其主要通过对绿心范围内的林地、耕地、园地、草地、水域及水利设施用地和其他未利用地等实施综合补偿。

3.4 区域生态环境问题

区域所面临的生态环境问题是导致生态补偿重点差异性的重要因素之一。比如: 湖南省因矿产资源开发导致的重金属污染问题严重，其生态补偿工作主要通过缴纳矿产资源开发税，实施矿山复绿工程等实施补偿；长沙市受机动车尾气、烟花爆竹燃放等因素影响，大气污染状况较为严重，岳麓区及高新区等地则逐步开展大气环境资源补偿试点；洞庭湖流域面临水质下降、鱼类资源破坏严重等问题，因此其生态补偿重点侧重于湿地生态补偿及渔业生态补偿。

4 讨论

湖南省生态补偿的地域差异是由生态资源禀赋及地域分布、社会经济发展水平、国家的政策方针导向等众多因素综合决定的。一方面，湖南省生态资源禀赋很大程度上决定了其生态补偿类型以森林、矿产资源、流域等为重点；社会经济发展水平的不均衡又导致区域生态补偿标准存在差异。另一方面，由于目前普遍存在生态资源产权难以界定或产权界定成本较高的情况，通常采用政府主导型的生态补偿机制，由政府确定财政支出的额度及补偿方式，市场化的补偿机制仍处于起步阶段。总体而言，湖南省生态补偿呈现出以下基本特征: (1)补偿类型方面，湖南省生态补偿重点突出、补偿类型较为完善，形成了以森林、矿产、湿地、流域生态补偿等为重点，重点生态功能区、野生动物保护损失生态补偿等为补充的生态补偿格局；(2)补偿方式及利益主体方面，政府为湖南省生态补偿的主导者，生态资源税费、排污交易等也都是通过政府进行支配与协调[6]，以企业、社区等为主体的市场补偿机制较为缺乏，此外，限于不同行政主体的利益博弈及相关可操作性政策的衔接与缺位，湖南省尚未建立跨省生态补偿机制；(3)补偿标准方面，在长株潭(长沙、株洲、湘潭)等经济发达区域(市域)，其生态补偿额度相对高于大湘西(张家界、湘西州)等经济发达区域(市域)；(4)在补偿措施方面，主要以政府财政转移支付和项目建设投资为主，产业支持、就业培训等造血式补偿仅在部分地区初步实施，政府购买生态服务等形式也较为少见。此外，目前湖南省生态补偿相关措施的实施力度还有待加强，东江湖国家重点流域和水资源生态补偿试点，岳阳、常德湿地生态效益补偿试点等政策出台许久，但相关措施与长效机制尚未实施建立。

基于上述基本特征分析，为推进湖南省生态补偿与区域协调发展，本文提出以下建议。(1)加强相关研究，打造流域生态补偿样板。一方面，进一步加强湘江流域生态补偿在技术定量、补偿方法等方面的研究，建立兼具科学性与可操作性的立体化评价指标体系；另一方面，探索建立涵盖全省“一湖四水”的全流域横向生态补偿机制，逐步探索跨省流域生态补偿机制试点，与长江上下游毗邻省份建立生态补偿关系。(2)鼓励先行先试，探索市场化生态补偿方式。一方面，要完善政府间横向财政转移支付制度，加强智力补偿、技术补偿、对口支援等多种措施在生态补偿中的应用。另一方面，推动建立基于生态资源产权交易的市场手段，比如森林碳汇、碳排放权交易、水权交易等。此外，积极推广PPP模式，吸引社会资本参与湖南省生态补偿相关建设。(3)拓宽资金渠道，适当提升生态补偿标准。湖南省生态补偿资金来源渠道较为单一，主要依靠政府的财政转移支付，公共财力方面主要表现为征收水资源费、排污费、水土流失治理费等形式，而企事业单位投资、优惠贷款、社会捐赠等形式所占比例很小。应采取多元化的资金筹集方式，加大财政资金、受益者(破坏者)资金、社会资本等投入力度，弥补生态补偿资金缺口。同时，应综合考虑生态补偿成本、市场价格变化、地区补偿能力等多方面因素，适当提高生态补偿标准，激发生态补偿客体的生态建设积极性。(4)强化制度支撑，加大政策措施的实施力度。一方面，分领域制定补偿法规政策，明确补偿主客体、补偿范围、补偿途径等补偿关键问题，增强补偿政策的可操作性。另一方面，探索实施财政绩效评价、自然资源资产负债表试点等新的制度机制，设立专门的生态补偿专项资金以及管理机构，提升政府供给效率和积极性。

5 结论

(1)补偿类型的差异在各空间尺度均存在。省域层面，生态资源地域分布及政策方针导向等决定了湖南省生态补偿主要集中在森林生态补偿、流域生态补偿、湿地生态补偿、矿产资源开发生态补偿等方面，而未涉及到海洋生态补偿、南水北调生态补偿等领域。区域层面，流域上下游之间、经济发达—欠发达区域之间的补偿差异得以体现。此外，各市域根据自身实际需求展开了相关补偿试点。

(2)补偿标准的差异在各空间尺度均存在，表现为经济发达区补偿标准相对高于经济欠发达区。省域层面，湖南省各项补偿标准处于我国中等水平，低于北京、上海、江苏等经济发达省份，高于西藏、贵州、云南等欠发达省份。区域(市域)层面，长株潭地区(长沙、株洲、湘潭)补偿标准相对高于其他区域(湘西州、张家界等)。

(3)补偿方式的差异性在省域尺度较为明显。在湖南省，政府财政转移支付、流域上下游之间的补偿(省内)、资源产权交易等补偿形式较为常见，生态环境破坏者对生态利益损害者的补偿较为少见，缺乏跨省流域生态补偿、水权交易等相关补偿形式。

(4)补偿利益主体的差异性在省域尺度较为明显。各省均形成了以“中央政府—地方政府”和“地方政府—农户”为主的补偿利益关系，湖南省结合流域上下游之间的补偿、资源产权交易、野生动物保护损失补偿等形成了“企业—农户”、“企业—企业”等补偿利益主体关系。

(5)补偿措施的差异性在市域尺度较为明显。各市域结合自身实践，以资金和项目补偿为主要形式，衡阳、岳阳、常德、益阳等市实施了实物、就业、设施建设及智力补偿等补偿措施。

6 不足与展望

基于地理学的空间差异视角，本文从省域、区域、市域三个层面对湖南省生态补偿在补偿类型、利益主体、补偿标准、补偿形式及措施方面的实践差异做了初步探讨。对各省(区域、市域)生态补偿的比较、归纳及总结的工作量很大，且部分地区缺乏系统资料，对生态补偿地域差异的深入研究具有一定困难。同时，由于生态补偿地域差异性影响因素的多样性以及差异性研究本身的复杂性，上述关于湖南省生态补偿地域差异的研究只是从不同空间尺度开展的初步研究，是对多尺度生态补偿地域差异研究的一种尝试，希望引起相关领域专家学者进行更多深入研究，以推进生态环境可持续发展。