构建新型举国体制形成联合技术攻关机制的思考与建议

曹晓阳 ，张科 ，刘安蓉

（1.中国工程科技创新战略研究院；2.中国工程物理研究院）

“集中力量办大事”的政治优势和制度优势是中国特色社会主义取得举世瞩目成功的秘诀之一。习近平总书记强调：“我国社会主义制度能够集中力量办大事是我们成就事业的重要法宝，我国很多重大科技成果都是依靠这个法宝搞出来的，千万不能丢了！”。新时期，怎样继续发扬举国体制的优势，开展重大科技联合攻关，抢占新一轮科技革命、产业变革先机有重要的意义。在中国工程院重大咨询项目“工程科技颠覆性技术战略研究（二期）”支持下，笔者就新时期如何“构建新型举国体制形成联合技术攻关机制”形成了以下思考与建议。

一、对新型举国体制的理解认识

（一）举国体制的内涵特点

从本质上看，“举国体制”的核心是“国”，是为了实现国家利益和目标，调动全国的资源，组织全国的专业力量，通过计划或工程的实施实现国家利益的一种机制体制。历史上，随着科技活动越来越复杂和国际政治形势的变化，举国体制被世界各大国采用，如美国的“曼哈顿计划”“阿波罗计划”，日本的“第五代计算机研制”等。“举国体制”是社会主义制度的优势所在，在中国也取得瞩目成就，如“两弹一星”、抗疟药物研制、载人航天工程等，为维护国家安全，促进经济社会发展做出了重要贡献。但是，纵观中外，举国体制不是经济社会发展中的常态，能应用的领域和方向不多。它一般被用于关系国计民生和国家战略安全的特殊领域、特殊方向，以及市场失灵或本国市场主体尚普遍弱小的特定历史阶段。

我们研究认为，当前中国科技领域的举国体制可以重点关注以下四个方面：一是关系未来战略制高点的前沿战略技术方向；二是卡脖子的产业共性技术；三是重大装备（软件）等产业短板；四是关系国家安全的重大战略领域。

（二）新型举国体制的新特征、新变化

新型举国体制，就是在社会主义市场经济条件下，把社会主义集中力量办大事的优势和市场配置资源的竞争优势有机结合，调动全国的资源，集中力量实现国家利益。我们研究认为，与传统“举国体制”相比，新型举国体制有以下新特征、新变化。

环境不同。与“两弹一星”时代相比，我国发展环境已经发生了巨大变化，主要体现在以下三个方面。一是由封闭到开放。当前要在全球的价值网络、创新网络中实现新型举国体制，不仅要自主创新，也要协同创新、开放创新。二是面临政治和市场双重压力。既要面临战略对手的打压，又要应对激烈的国际市场竞争，要在全球市场竞争格局下实现自主可控。三是价值观更加多元化。经济利益的驱动力更强，精神激励作用在淡化，国家利益、单位利益、个人利益更难调和统一。

对象不同。随着科技进步和我国发展阶段的提升，当前国家战略需求涉及的学科范围更宽，整合性更强，相对于传统举国体制的重视技术链和单一目标，新型举国体制要把科学技术和创新产业化等应用相结合，既看技术链也看价值链，既看产品也看市场表现并兼顾利益分配，既要考虑实现目标也要考虑投入产出效益。

作用机制不同。传统举国体制是“全国一盘棋”的计划体制，投入靠政府，科技攻关由社会主义大协作保证。新型举国体制是建立在市场起资源配置决定性作用的基础上，国家在行政命令和计划的基础上，需要利用科技、产业政策和其他手段引导市场，运用市场方式、经济手段解决重大科技项目工程立项、决策、预算投入、利益分配等问题。

上述新特征、新变化，给当前我国在科技创新领域构建新型举国体制形成联合技术攻关机制带来的挑战巨大、困难众多。

二、在构建新型举国体制实践中存在问题与成因分析

新时期，我国在科技领域不断探索构建新型举国体制，形成联合技术攻关机制，虽然取得了一定成绩，但是仍然存在很多问题和不足，离国家战略需求差距巨大。其中以下三个问题格外突出。

一是“举国不举”。主要表现为：政府层面科技资源配置系统性、针对性、有效性不足，低端重复投入。国家科技项目不协调，资源分散且重复配置，无法形成合力和长远效应。基础研究、重大专项、国家重点实验室、国家实验室协同性差，各拿各的钱，各交各的账，没有发挥体系协同效应。

二是“能集中力量办大事，无法集中力量办小事”。我国取得了“神舟”飞天、“嫦娥”奔月、“蛟龙”入海等举世瞩目的科技成就，但是核心元器件、半导体、新材料搞不出来，甚至出现“两弹一星模式不适用于芯片业”“举国体制已经过时”等言论。这些卡脖子问题一方面受发展阶段、基础能力和认知水平的制约，另一方面受到国外的干扰、技术误导和商业压制等多维冲击，做好本身不容易。同时，也要清醒认识到当前举国体制在卡脖子领域的实践也存在一些问题和不足。

三是激励评价和利益分配的问题突出。当前由于单位利益、个人利益和国家利益取向的多元化，“联合不起单位，集中不了人”的问题突出。企业有保护知识产权的问题，不愿意组成团队，怕在联合创新过程中技术流失，人才流失，“自己没整好，把别人整起来了”，影响企业的发展。个人考虑职称、待遇、未来发展等问题，也举棋不定，不愿“集中”。

上述问题形成的原因极其复杂，但是以下几个方面最为关键。

一是无核心、弱总体，竞争大于协作，使集中力量办大事的优势难以发挥。进入社会主义市场经济阶段，我国科技领域原有分工体系被打乱，在当前中央高度重视科技创新的条件下，各方积极性都被调动起来，争做主体，竞争过度，形成了“抢总体，弱总体，无核心，难协作”的局面。同时，在国家重大科技项目实施中，过分强调形式上的协同，雨露均沾，强拧协作，变相加剧了竞争。这些现象扭曲了国家重大项目创新中的协作关系和价值网络。“核心强，体系彰”，构建新型举国体制亟需告别“一团泥”，确立强核心，重塑各单位分工，形成有效协作体系。“强核心才有大协作”。

二是重技术轻生态，使科研成果难以进入实际应用，无法迭代升级，造成集中力量办小事难。芯片、核心元器件等造出来没有人用，进入不到创新生态的迭代升级中，都是白搭。但是，当前重大项目普遍重视技术突破，忽略生态建设，难以形成实际的产品和应用，无法解决卡脖子的问题。如集成电路、高端机床往往是单点突破，无法进入实际的应用，难以形成良好的产业创新生态。另外一些关键领域的重大项目在达到预期技术目标后，缺乏持续性的安排与保障，没有进一步深化巩固，在面临竞争对手降价等方式的打击时，“喘口气就落后了”，国家的核心问题没得到解决。如碳纤维等领域片面强调新品种研发和局部技术突破，忽略工艺装备等成套技术开发，没有考虑在生产使用中的迭代。

三是行政过度干预，技术决策、技术负责缺位，影响激励评价和科学决策。当前科研领域过度行政化，引发了科研导向的异化效应，如科研动机功利化、行为短期化、成果泡沫化、资源配置寻租化等，导致科研项目的手段与目的倒置。行政力量的权重较大，出现“管理者通吃”。各级主管部门“求规模、重影响”的政绩观，导致重数量轻质量、重形式轻内容、重短期轻长远的导向和评价，影响重大项目的组织实施。同时，也弱化了技术决策的作用，技术负责缺位，影响了重大项目的科学决策、科学实施。

四是基础性制度不完善，市场在资源配置中的决定性作用未发挥。我国先后出台了关于知识产权保护、科研诚信、成果转化、人才等一系列文件，但还存在政策协同性不够、责任主体不明、惩罚措施不严、政策落实不到位等问题亟待解决。支持科技创新的基础性制度还不完善，影响了创新体系的自组织、自完善能力，制约了市场在资源配置中的决定性作用的发挥，阻碍了创新体系整体效能的提升。

三、相关建议

新型举国体制是行政、技术、市场三个系统的协调统一，既要发挥市场作用，也要尊重科研规律，要充分考虑我国经济的特殊性和复杂性，“系统考虑，分类对待”“试点先行，以点带面”，基于此提出以下建议。

（一）新型举国体制要针对不同的应用领域分类施策

第一，针对关系未来战略制高点的前沿战略技术方向，要借鉴“863”模式持续攻关。重点要做好以下几方面工作：一是要形成强有力的组织领导；二是明确责任主体单位，形成“总体强大、分工明确”的协作网络；三是要发挥技术专家积极作用（如技术专家组，首席专家一支笔等）；四是要有战略定力，聚焦目标持续投入、长期攻关。

第二，针对产业共性技术，要发挥国家主导作用，体系部署大力攻关。共性技术具有“准公共品”特性，需要充分发挥国家的主导作用。一是整合现有资源，建设共性技术创新研究院，加快构建网络化国家产业共性技术创新体系。二是设立国家产业共性技术创新基金，集中支持国家重大关键共性技术创新活动。三是设立国家产业共性技术创新基金委员会，强化国家层面共性技术创新统筹协调。

第三，针对重大装备（软件）等产业短板，围绕龙头企业构建创新生态，以生态促应用，以应用带技术。一是让企业挑大梁，要充分发挥企业在研究开发和投入中的主体作用，以重大装备的研究开发作为企业技术创新的切入点，国家的引导性投入主要用于关键核心技术的攻关。二是围绕龙头企业，构建创新生态，将创新链和产业链一起打造，以应用带动装备（系统），以产业链的下游环节检验上游环节的技术与产品。三是出台专项政策支持首台套的应用，为创新成果的迭代使用提供保障支撑。

第四，针对国家安全的重大战略需求，将重大科技项目的实施和国家实验室建设相结合。一是让国家实验室承载重大科技项目，充分发挥国家实验室在战略制定、项目管理、科技力量组织、体制机制创新等方面的作用，让国家实验室承载重大科技项目，更加有效地聚集研究团队，完善创新链条，做实国家实验室。二是对一些国家重大科技项目可专门设立国家实验室，在确立国家实验室战略目标、定位后，对其提供稳定的经费，支持其在国家发展的战略领域上整合力量、凝练方向，进行持之以恒的积累，以提高自主创新能力，更好地服务于国家战略目标。

（二）在重大项目实施中贯彻责任制和第三方评价机制

一是切实落实重大项目实施责任制。在重大项目实施中，将法人单位责任和项目负责人责任相结合，并明确法人单位是项目第一责任人，专家负责技术决策，切实落实重大项目实施的责任制。充分授予法人单位、专家在项目实施过程中的责任和自主权。出台针对性措施，减少实施过程中的行政干预，遏制现在重大项目实施中“参谋管”“办事员管”“财政管”等现象。

二是建立由法人单位承担的第三方评价机制，切实落实科技评价责任制。在国家重大科技方向、重大项目管理中发挥工程院等单位的优势，建立由法人单位负责的第三方评价平台，牵头对科技重大项目立项、实施和完成情况进行评估。同时配套评估评价问责制，对责任单位和相关专家的评估评价进行监督问责。

（三）充分发挥科学家和企业家的作用，优化科技治理体系

一是建立国家创新体系的宏观科学决策机制。建立由顶级科学家组成的国家科学顾问委员会，在当前各方多利益主体、多利益诉求的客观环境中，直接服务于国家主席（总书记）等国家领导人，在国家科技战略、重大科技方向选择等方面为国家领导人提供基于国家利益和国家立场的，独立、客观、公正的咨询意见。充分发挥战略科学家在重大科技方向判断、选择中的作用。

二是政府以“科技治理”为工作重点，做好“总协调人”角色。政府部门注重提升自身的宏观管理和科技服务能力，以国家产业链的发展为导向，部署从基础研究到应用基础研究再到技术创新工程的完整创新链条，为创新主体间的有效衔接提供聚合催化服务。要加强创新政策的研究和制定，提升创新政策组合能力，形成统筹基础研究、应用基础研究和技术创新工程的系统性创新政策体系，为实现科学治理体系奠定基础。

三是进一步激发企业的创新主体作用。发挥企业尤其是高科技企业的作用，在战略制定、指南论证、项目承担、平台建设、人才奖励等方面对企业与高校和科研院所一视同仁。加强扶持中小微企业技术创新，尽快出台中国版的“小企业创新研究计划”“小企业技术转移计划”，支持中小企业参与国家创新活动。