国土空间规划视角下的第3次全国国土调查相关问题分析

杨培松 王敏

摘 要：加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，是当前自然资源管理的迫切需要。构建新型国土空间规划体系，发挥国土空间规划的引领作用，对于实施自然资源管理具有重要意义。国土调查是根据国民经济和社会发展的需要开展的一项重大的国情国力调查，开展第3次全国国土调查（以下简称“三调”），查实查清全国国土利用现状，是推进自然资源管理体制改革和统一确权登记等各项工作的需要。该文结合宿州市“三调”工作实际，对国土空间规划视角下的第3次全国国土调查相关问题进行了分析，以期为国土空间规划提供参考。

关键词：国土空间;规划;“三调”;宿州市

中图分类号 F205文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）19-0113-03

The Analysis of the Third National Land Survey Related Issues from the Perspective of Land Space Planning ——Takes Suzhou City as an Example

YANG Peisong 1 et al.

（1Suzhou Natural Resources Survey Planning and Design Institute，Suzhou 234000，China）

Abstract：It is an urgent need for natural resources management to speed up the establishment of a unified investigation，evaluation and monitoring system for natural resources and promote the unified determination and registration of natural resources under the rule of law，standardization，standardization and informatization.It is of great significance for the implementation of natural resources management to build a new type of national space planning system and give play to the leading role of national space planning.Land survey is a major survey of national conditions and national strength according to the needs of national economy and social development.It is necessary to carry out the third national land survey（hereinafter referred to as the “three surveys”）to ascertain the current situation of land use throughout the country in order to promote the reform of the natural resources management system and the unified determination and registration of rights.In this paper，based on the actual situation of the "third survey" in Suzhou city，the author analyzes the related problems of the third national land survey from the perspective of land space planning，hoping to provide basic support for the land space planning.

Key words：Land space;Planing;Third survey;Suzhou City

1 调查区域概况

为贯彻落实《国务院关于开展第3次全国土地调查的通知》（国发2017〔48〕号），自2017年起全国开始启动第3次国土調查工作。第3次全国国土调查的目的是掌握当前国土利用状况，满足社会经济发展和国土资源管理等各项任务需要。宿州市位于安徽省东北部，地处皖苏鲁豫4省交汇地带，襟连沿海，背倚中原，承东启西，是安徽的北大门。1999年撤地建市，现辖4县1区，总面积9939km2，总人口654万。宿州市严格按照第3次全国国土调查相关要求和技术标准开展“三调”工作，采用《第3次全国国土调查工作分类》和 “互联网+”等新科技手段，查清全市耕地、种植园、林地等地类分布及利用状况，摸清全市资源家底，科学合理利用自然资源，以支撑全市经济社会全面发展。

2 “三调”工作主要技术调整

“三调”是在第二次全国土地调查基础上，全面细化和完善全国土地利用基础数据。“三调”采取国家总体控制的工作路径，即国家制作并下发工作底图——地方细化举证——国家在线核实——国家审核确认。与二次调查相比，“三调”更能保证数据一致性，保证后期高质量的数据应用和成果共享服务。

2.1 调查细致度 与“二调”相比，“三调”细致度的提高主要体现在数学基础、工作分类、上图面积等方面[1]。

2.2 调查内容 专项调查方面，“三调”基于土地利用现状、土地权属等调查成果和国土资源管理形成的各类管理信息，结合国土资源精细化管理、节约集约用地评价及相关专项工作的需要，开展系列专项用地调查评价。其中，耕地细化调查包括河道或湖区范围内的耕地、林区范围内的耕地、牧区范围内的耕地、沙荒耕地等;批准未建设的建设用地调查方面，国家统一将在部监管平台备案的新增建设用地审批界线落实在县级土地调查成果上，形成批准未建设的建设用地图层下发各地。“三调”以自然资源精细化管理、节约集约用地评价为导向，扩充专项调查内容，要求开展耕地细化调查、批准未建的建设用地调查、永久基本农田调查、耕地质量等级调查评价和耕地分等定级评价调查等专项调查[2]。同时，部分地类细化调查到三级类，如0810A广场用地。为满足自然资源和空间统一管理进行图斑标注，“三调”对部分用地属性进行标注，包括对临时种植其他作物的耕地进行标注、耕地细化属性、湿地、城市、建制镇和村庄范围内的地类图斑标注等。

2.3 调查准确度 由于“二调”中的图数与实际情况不一致，“三调”采用由国家组织实施与地方调查相结合的方法。按照“统一分类、建立数据库、地方调查、在线举证、国家验证和确认”的过程推进。利用“互联网+”举证软件，对需举证的图斑地块拍摄包含图斑实地卫星定位坐标、拍摄时间、拍摄方位角的实地照片，连同举证说明等综合信息形成加密举证数据包，上传至统一举证平台[3]。在调查底图上，农村调查要求采用优于1m分辨率的影像，城镇村调查要求采用优于0.2m分辨率的影像，使地类认定更加准确。同时，为防止虚报瞒报建设用地，要求对遥感影像不能十分确定为建设用地的建筑物，必须全部拍摄“互联网+”照片，并拍摄内部照片，以确定建设用地和设施农用地的真实性;为防止因管理政策引起的虚报，对原有耕地内部二级地类发生变化的，以及原有农用地调查为未利用地的图斑，必须全部拍摄“互联网+”照片，并上报省级检查报告。

3 问题与建议

国土空间规划的编制要求以“三调”成果为基础，整合相关空间信息和属性数据，但仍存在地类认定不足等问题。

（1）基础底图数据认定是规划的首要问题。根据自然资源部的要求，国土空间规划的编制统一采用“三调”数据作为基础底图数据。3次调查数据对国土空间规划支撑主要在以下几个方面：①分析评价国土现状必须以3次调查数据作为基础，同时对规划实施进行评估、评价资源环境承载力与国土空间适应性等，也都需要3次调查数据作为基础的数据支撑。②3次调查的数据是制定指标体系和国家土地和空间目标的基础。制定开发强度、建设用地规模、耕地保护数量、自然保护区面积、森林覆盖率等具体空间指标的开发利用指标，需要三调基础数据作为参考和基础。③3次调查数据为规划控制线的轮廓和空间布局提供了支持，3次调查数据的土地用途分类调查支持“三线”划界、自然资源的保护和利用、规划分区划界和目标分区划界。

经过对宿州市“三调”成果梳理发现问题如下：①目前3次调查成果采用的工作分类，因建设用地大部分只细分到二级类，不能完全支撑城区精细化管理需要;②仅住宅用地区分城镇建设用地和村庄建设用地，其他建设用地均未区分城镇和村庄建设用地，势必对下一步城镇规模边界划定、城镇和镇村体系构建等工作造成很大不便。为此，要开展规划基数转换工作，区分城镇和村庄建设用地，开展资源查清对照等，进一步做牢空间规划编制的基础底图，同时为详规、村庄规划和专项规划与总体规划的衔接提供基础数据和规划分类支撑[4]。

（2）3次调查数据除了作为国土利用现状数据应用在规划实施评估、资源环境承载能力和适宜性评价、生态保护红线划定、永久基本农田划定等国土空间规划基础性研究上之外，还应重点应用在以下内容上：城镇开发边界划定，应统筹考虑3次调查数据提供的土地权属、重要项目用地、开发园区等;国土整治规划，统筹考虑3次调查数据非建设用地可调整情况、批而未建等低效用地情况;重点区域监测，包括重点开发与保护空间的监测。在自然资源部统一用途标准相关规范出台前，工作中需将城乡规划用地与3次调查用地进行对接时，应打破传统城乡规划中的城乡分隔、城市与区域分隔等惯性思维，注重土地权属等用地管理情况，细致衔接，做好基础性工作，提高分析与结论的科学性与合理性。

参考文献

[1]蔡玉军.3S技术精准化调查在”三调”中的应用[J].国土与自然资源研究，2018（5）：31-34.

[2]隋玉亭，徐樑.由“三调”技术调整透视国土空间治理的政策导向[J].中国土地，2019（12）：24-27.

[3]宿国土调查办发[2020]1号.宿州市第3次全国国土调查统一时点更新暨2019年度土地变更调查实施方案[Z].2020.

[4]張晓洁.“三调”数据的基数转换与查清对照[J].中国土地，2020（5）：42-43.

（责编：张宏民）