农民失地维权困境与对策浅谈

摘要：农民土地问题自古就困扰着中国社会，在新时代背景下依然是热点话题。该文围绕农民土地权益问题，分析了当代社会发展下的农民失地主要源头和权益各方争论焦点，深层次挖掘农民失地维权困境，并提出了明确补偿办法、量化补偿标准、加强农民监督、降低土地出让金在政府财收中所占比重、推进土地发展效益实现多方共享和完善立法及社会保障等6个方面建议，以期为解决因土地权益引发的社会矛盾和冲突提供参考。

关键词：农民失地;权益焦点;维权困境;解决对策

中图分类号D920.0

文献标识码A 文章编号1007-7731（2020） 16-0001-04

我国经济在取得巨大成就的同时，一些社会问题也逐渐凸显，如土地征收、拆迁问题中涉及的利益之争，这并不是局部地区的问题反映，已逐渐发展成为全国性的社会问题。无论是地方政府还是开发商，他们使用的土地大多来自农民，而农民作为国家和社会的最基层力量，土地是他们赖以生存的土壤，一旦失去土地加之没有合理的补偿和保障，他们的生活将难以为继，对经济发展和社会稳定而言都是巨大隐患。这种权益之争甚至可能迫使农民与政府走向对立面，激化社会矛盾，严重扰乱社会正常秩序。近年来，相关群体性事件频发，影响极坏，引起了党和国家的高度重视，成为时代当下亟须解决的重要基层问题。

1农民失地的三大源头

改革开放以来，我国城市化脚步加快，尤其进入21世纪以来，由东向西城市化速度发展迅猛。城市的自我建设、城市和城市之问的联通、农村向城市的过渡等发展战略的不断推进，在无形之中也伴随着较多的社会问题，农民失地这一问题也日益凸显。问题的源头主要来自城市化进程、公共设施建设、农村合村并居等3个方面。

1.1城市化的进程中国的城市化虽起步较晚，但发展迅速，尤其是中东部地区，城市人口急剧膨胀。城市的发展占据了大片的土地，挤占了农业用地，拆除了老房子，将本是世代田耕的农民纳入城市空问，改变了他们的生活、生产、生存方式。社会的发展强制性把他们推向与传统习惯格格不入的现代化，土地被动失去、谋生手段丧失、生活空间缩小、生活保障不确定等问题显现，大量失地农民徘徊于城市和农村之间，逐渐被边缘化;除此之外还必须面对社会身份认同的问题，他们由农村走向城市的最大障碍就是能否得到社会的身份认同，并如何以新的身份去开始新的生活。

1.2公共设施建设随着中国经济的崛起，国家越来越重视民生问题，基础设施建设成为现阶段的重大任务。比如，交通建设，“要致富先修路”，公路、铁路在中国经济发展过程中起到了关键作用，四通八达的公路网和铁路网为经济建设注入动力的同时，却也占据了大量的农民土地，造成了部分农民土地尽失。作为土生土长的乡村百姓，他们赖以生存的土地完全丧失，又没有其他谋生手段，基本生活很难得到保障，只能依靠征地补偿来维持生存。但是这种补偿不具有持续性作用，长此以往发展下去，他们连基本的生活都难以为继。

1.3合村并居拆迁合村并居是新农村建设的重要部分，现已在部分地方试行，它与三农问题紧密联系，合村并居拆迁的妥善解决对新农村建设具有重要的积极意义。但是只要合村并居拆迁就不得不涉及土地资源的再配置，这就与农民的切身利益息息相关，为保护自身权利就会出现权益之争。合村并居拆迁将会形成农村土地资源的高度集中，进而导致大量村民失地，成为无地人员。土地作为农民重要的生产资料，身无一技之长，他们一旦失去，要么坐吃山空，要么进城谋生，无论是文化水平还是学识素质，他们都毫无竞争力，失地以后实现再就业却是很难。

以上3大源头导致出现了大量的失地农民，他们中多数无再就业技能，在社会发展的大潮流中逐渐成为时代热点，引起社会的广泛关注。妥善解决失地农民的权益保障和持续性发展，既是关乎国家执政水平、社会公平、资源分配的大事，也影响着社会和谐发展、国家安定有序。解决农民失地这一社会突出问题，将是21世纪前期我国在全面推进社会主义向前发展进程中亟需解决的紧迫任务。

2失地用地权益焦点分析

失地农民失去了固有土地，丧失了根本，在维护自身利益时以谋求补偿最大化，而征地使用者为获得高利润或其他方面的原因尝试缩小征地补偿额度、范围，两者在补偿问题上存在一定出入，很达成一致，这就是失地与征地两者权益症结所在。

2.1失地农民维权焦点首先，他们被迫失去了土地，但对他们来说失去的将不仅仅是土地，而是和土地相关的一切权益都将丧失。生活的保障、土地的使用权、农业扶持补贴政策等等都将不再享有，因此，他们对生活的担忧也在情理之中，而这种担忧促使他们尽量争取更多更大的补償来维持长久的生计，以防生活出现再贫困;其次，失去生存根据地的农民对生活方式的改变、安置方案的不满、邻里关系的断裂、生存保障的不确定性等心理上的不平衡，力图通过高额经济补偿寻找安慰;再次，失去土地以后的农民若没有被妥善的安置或迁移，除失去生活家同以外还丧失了最根本的生产资料，为长久生计，不得不放弃故土前往城市谋生。而城市的定居需要高额的购房安家费，加上年轻一代的教育经费等各项生活开支也是一笔不小的数目，他们认为必须要把这些费用都算在补偿范围之内。除此之外，部分开发商从政府手中接手土地，由于融资或预算等问题导致资金链的断裂无法继续经营土地而出现逃逸现象，进而导致农民土地既无再生产也无有效补偿的两难之境，故失地农民只能向地方政府诉求自身利益，实现维权。但与此截然不同的是，也有人想借此发一笔横财。投机者利用各种渠道事先了解到征地范围，在这些土地范围内大搞投资建设，如农业、养殖、圈地、商业等一系列丑陋行径，以期获得巨大经济补偿。这些事件的背后虽是缺乏基层有效监督和深层次的事先调查，但主要原因还是某些地方官员的腐败贪婪以及懒政不作为。相关政府官员的把关不严、行为不检、处理不当导致此类事件频发不断。

2.2用地者诉求利益他们从农民手里获得了土地使用权，在利益的驱动下却希望将补偿降到最低。首先，地方政府和有关部门利用便利廉价征收农民土地，然后转手高价卖给土地开发商，卖出价格越高、补偿价格越低，两者的剪刀差就越大，利益矛盾也越凸显。地方政府将收取土地出让金的高额回报，纳入财政税收以突出政绩。其次，地方政府在土地交易上的不公开不透明，甚至存在官商勾结，损害失地农民基本权益现象，这些暗箱操作导致了失地农民对政府的信任度降低，维权意愿加强;更有甚者对农民征收土地补偿金不能一次性发放，甚至出现拖欠补偿金、挪用公款等违法乱纪事件，严重损害了失地农民群众的合法权益;再次，政府作为征收土地的决策者和执行者，由于身份的特殊性，在行使征收权的同时，他们一定会压缩征地补偿的标准、范围，在这一点上与被征地农民肯定存在权益冲突。简而言之，以土地交易补偿为中心引发的维权，就是失地与征地双方矛盾的焦点。其中处于社会基层的失地农民在维权过程中面临各种困境，逐步发展并演变成社会热点问题。

3农民失地维权困境

3.1维权途径有限 农民作为中国社会的一个特殊群体，文化程度有限，对外信息沟通甚少，这种自身的局限性致使他们对维权法律、手段、渠道并不熟悉，只能依赖少数或单一的维权途径解决问题。农村基层法律建设薄弱，缺少法律咨询，法律维权途径略显无力;民事调解渠道多为村镇基层机构，不排除他们同样作为征收土地的受益方联手损害农民的基本权益;农民在维权未果的情况下，情绪一时失控，甚至做出严重的违法行为，成为影响社会安定秩序的恶性事件，从依法维权走向知法犯法，不得不说是社会的悲哀。

3.2维权渠道不畅 矛盾一旦形成，为了保证问题得到公正解决，司法诉讼通道不失公允。但是，司法部门在执法过程中必然会根据法律条文、正当程序来办理案件，有关法律上的不完善、不明确导致难以立案。理论界认为，由于法律规定国家征收土地时承担的是补偿责任，不是赔偿责任，不具有可诉性，人民法院在受案时把对征地不满的起诉拒之门外，[1]故而丧失维权司法通道;即使司法立案，那也将是一个漫长的过程，耗费农民大量时间、财务、精力，且结果多以维权农民失败而终结。按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定“诉讼期间不停止拆迁的执行”[2]，这样一来农民通过司法保护权益的意义又在哪呢？就算赢了官司又如何？这些问题都表明农民在维权渠道中举步维艰，苦诉未果。

3.3维权对象不明确 失地农民维权的矛头该对准谁有时并不明确。当地政府征收土地依法依据合理合情，然后将土地转让或出租给开发商或企业，这两者之间在法律及转让程序上并不存在问题，但是土地的征收权和使用权却是2个不同的主体，在实际问题解决过程中，究竟是谁在侵权很难理清。政府利用手中的权力征收土地，而开发商再进行补偿、签订合同，真正到了维权的时候，两者之间踢皮球现象不在少数。虽说这种情况下向谁维权并不明确，但就政府的特权和立场而言明显向開发商倾斜。

3.4维权法理模糊 失地农民诉求权益必须依靠相关法律，而我国有关农村土地法律的发展有待完善并不健全，一些法律法规表述模糊不清，在诉求权益上对“量”词难以把控。例如，《物权法》征收规定，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用[3]，何为“足额”？标准在哪里？此法并未对“足额”一词进行明确系统的阐释。再如，《土地管理法》第47条第2款规定，征用土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍[4]。类似的问题同样存在：未界定补偿范围、地区、农作物种类等等，这些都能左右补偿标准的设定，平均年产值不够明确，补偿费就无法计算，给多给少全凭地方政府或开发商说了算，“平等交易变成了买方定价”[5]。

4对策建议

农民失地是中国社会时代进步发展的必然，但农民作为国家发展的贡献者和牺牲者，失去土地这一生活保障和生存之根本，与社会主义利益共享原则严重不符，故有效维护农民土地权益问题当是重中之重。下文以多维视角对土地权益矛盾解决提出对策并进行探讨。

4.1明确补偿办法我国针对农村土地拆迁、征收、占用等使用权转让并未实行统一严格的补偿办法规定，因此补偿办法极具灵活性。地方政府和土地开发商推出补偿办法更是五花八门，如在某些补偿办法中有“数人头”和“数砖头”的方式，“数人头”是以家庭人口实施补偿，“数砖头”则是以房屋及土地面积计费。针对不同的补偿办法，权益争夺双方都是站在自身利益的最高点上争取利益最大化，进而要求不同的补偿办法。因此，地方政府制定明确的土地统一补偿标准办法对化解权益各方矛盾具有积极作用。如对数人头和数砖头2种不同补偿办法作出专业、准确、合理的市场价值评估，根据不同补偿办法进行市场评估，评估价值高低差值应控制在失地农民可接受范围之内，这样一来农民可以根据自己的意愿选择符合自身利益的补偿办法，在选择上也不会受困于经济价值的高低。明确精细的补偿标准办法，将矛盾的对立性转化成统一性，既是坚持求同存异的双向选择，又能降低甚至消除权益主体在补偿办法中的选择性心理落差，如此在土地补偿过程中将极大地化解权益各方的矛盾。

4.2量化补偿标准 在现行相关法律法规中，有关失地农民补偿标准的制定并没有确切的数字说明，而是以“倍数”“参照……标准”等字眼代替，这就给人留下了发挥想象空间。地方政府及土地开发商在补偿费用上定会“依法”按照自己的意愿补偿，究竟补偿多少并无法律明文规定，这对失地农民有失公平。由此说明，在补偿额度问题上量化标准，将对保障农民权益、履行社会公平正义原则至关重要。然而，现有法律中的土地补偿标准与我国当下经济发展势头已不相匹配，需要制定新的补偿标准。但是在补偿标准的量化制定问题上应该以市场土地价格为标准，并且需要相关政府在土地价格每个波动周期持续追踪和更新量化补偿标准，这样方能确保不同时期的土地补偿标准与当时土地市值相当。以土地的当时市场价格制定补偿标准，能有效防止地方政府存在“贱买贵卖”现象的发生，积极有力地维护失地农民的切身利益，最大限度地保证失地农民获得土地市场价格权益。

4.3强化农民监督权 在整个农民土地征收、交易、补偿过程中都是以政府主导、政府参与、政府监督的特权方式进行，不能否定其中有对农民财产权的合法限制，但有没有权力滥用的风险？又该怎样对此做出限制呢？地方政府通过特权征收土地转手给开发商经营，这一过程是否存在暗箱操作、违法行为而损害农民权益不得而知。为加强地方政府的公信力和可信度，每一笔土地交易过程应当公开、公正、公平的进行。为避免官商徇私舞弊、沆瀣一气，在土地交易链中应强化农民监督权力，将失地农民本身纳入更高层监督体系，以政府主导，让农民知情，让交易透明。农民为自身利益参与社会监督不仅是国家民主与法治建设的进步，且必能有效威慑某些地方官员的违法乱纪行为，进一步维护土地交易的纯洁性。农民自身对土地交易整个过程的参与、了解和掌握在一定程度上定能缓和甚至避免不必要的社会矛盾;此外，农民进行社会监督的同时就是在参与国家治理，也是社会主义制度发展优势和必然趋势。

4.4降低土地出让金在政府财收中所占比重 稀缺与紧张的土地资源在21世纪经济飞速发展的今天地位凸显。高昂的土地价格可谓寸土寸金，但是在农民看来土地资源仍是当下生活的依靠和持续生活的保障，微薄的土地安家费和补偿金使失地农民内心对转让土地使用权和经营权是抵触的;然而，对于地方政府来说，土地资源的开发和利用将会带动地区经济蓬勃发展，也是社会发展大势所趋，与此同时，土地使用权和经营权转让的高额差价，将会为地方财政带来巨大的经济效益。权衡利弊之下，土地交易依法进行。部分地方政府为凸显政绩，在土地交易过程中难免利用特权损害农民出让土地补偿利益来增加地方财政收入，若能适当降低土地财收在政绩中的所占比重，减少地方政府官员对土地出让效益的诱惑力，对农民来说权益的天平就会倾斜，地方政府就会站在更公平、公正的立场尽量保障各方权益不被损害。

4.5实现土地发展效益多方共享 对失地农民来说，失去土地，丢了使用权，而土地的持续发展效益却享受不到，只有微薄的补偿费、安家费，并得不到持续的生活保障。而作为土地的再使用者却享受着土地发展的持续效益，土地持续涨价更会拉大各方获益差距，这种土地发展收益分配方式既不能令多方满意，且有失公平。失地农民对此引发的不满定会阻挠政府征地行为和土地开发，势必增加政府负担。为了减少土地发展利益分配方式不合理性，有必要划出部分土地发展收益用于支持失地农民的事业发展，让农民也品尝土地持续发展获得的红利，吸收农民参与土地收益的分配，实现土地持续发展利益多方共享，将土地发展矛盾转化成发展共赢，符合特色社会主义新时代发展原则。

4.6完善相關立法及社会保障制度 面对当今社会出现的失地农民维权问题，我国虽已颁布了维护失地农民权益的相关法律法规，但并不健全，还需进一步完善。部分法律条文表述模糊不清，难以界定，在维护权益之时各方各执一词，将会影响司法的公正判决，甚至很难判决。其次，相关法律条例虽不在少数，但却很难统一。从中央到地方都有制定相关法律的例子，但是各法律之间存在矛盾、冲突，如国家法律意在维护失地农民权益，如2019年最新修订版《中华人民共和国土地管理法》中明确规定：“先补偿后搬迁”[6]，而地方法律中却有“先腾地，后处置”之规定，由此看出地方立法与中央立法有矛盾之处。由于立法机构权力、级别、所辖区域各不相同，他们目光所及、持有立场、观察角度及考虑层面往往不在同一高度，“多层次的授权立法也极易导致下位法的具体规定与上位法的原则和精神相悖，从而使上位法架空，被征收人的许多权益为行政法规和地方性法规所限制”[7]。同时，对失地农民不仅要给予经济上应有的补偿，更需制定失地农民权益保障的长效机制，在妥善解决住房安置、扶持再就业、医疗养老保障、社会身份认同等方面要统筹兼顾，照顾到失地农民兄弟的感情，真正确保失地农民的生活水平较失地之前有所提升;为防止失地农民出现再贫困，基层干部要常备不懈，做好走访调查工作。在新时代社会主义发展的新阶段，消除失地农民的后顾之忧，既凸显社会主义制度的优越性，义是对政府执政能力的一种肯定。

5结语

失地农民维权作为当前社会的热点话题，不仅涉及国家土地本身的权益分配，而且影响全面依法治国的建设、全面深化土地改革的推进、全面小康社会的建成、全面从严治党的战略部署和2020全面脱贫攻坚战的决胜。失地农民维权作为“三农”问题最突出、最迫切的问题之一，在新时代发展背景下，有效维护和保障失地农民权益，对于“三农”问题的解决和乡村振兴战略的推进起着重要的积极意义。而在此过程中，极为重要一点就是努力将失地农民纳入国家土地发展受益者之列，并调动其参与国家治理和现代化建设的积极性，实现中国特色社会主义制度下的双赢甚至是多赢。

参考文献

[1]沈鹏远.征地拆迁过程中失地农民权益保护问题的思考[J].学理论，2012，06.

[2]李强等著.城市化进程中的重大社会问题及其对策研究[M].北京：经济科学出版社，2009：229.

[3]汗振江.农村土地产权与征收补偿问题研究[M].北京：中国人民大学出版社，2008：340.

[4]国务院法制办公室.中华人民共和国征收拆迁补偿法典第二版[M].北京：中国法制出版社，2014：331.

[5]李强等著.城市化进程中的重大社会问题及其对策研究[M].北京：经济科学出版社，2009：227.

[6]中华人民共和国土地管理法.[EB/OL].[2019-09-05].http：//www.npc：.gov.cn/npc/c30834/201909/dle6claleec345eba23796c6e8473347shtml.

[7]国务院法制办公室.中华人民共和国征收拆迁补偿法典第二版[M].北京：中国法制出版社，2014：334.

（责编：张宏民）

作者简介：赵亚军（1993-），男，在读硕士，研究方向：历史学、社会学。

收稿日期：2020-05-12