城乡建设用地增减挂钩政策参与扶贫的困境与建议

赵亚莉 龙开胜

摘 要：城乡建设用地增减挂钩政策已被用于贫困地区筹集扶贫资金，在实践中取得良好成效。但随着城乡建设用地增减挂钩政策的实施，这一国土资源超常规扶贫政策也面临难以精确瞄准贫困人口、难以真正保障贫困人口受益脱贫、节余指标跨区域交易制约较多以及贫困人口参与增减挂钩项目的力度不够等现实困境。为使农村贫困人口能够有资格、有能力、有意愿和有优势参与城乡建设用地增减挂钩项目且获得相应收入，本研究从增减挂钩项目的贫困人口瞄准机制、收益分配规则、指标跨区域市场化交易、项目依法规范实施和加强外部制度环境建设等方面，提出完善城乡建设用地增减挂钩政策的相关建议，促进增减挂钩政策助力精准扶贫。

关键词：城乡建设用地;增减挂钩;扶贫;指标交易

中图分类号：[S-9]       文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200930050

土地是貧困地区的重要资源和资产，现实中贫困地区往往面临人地矛盾突出、土地资源约束明显等问题，无法显化土地价值，需要土地政策在脱贫攻坚中发挥作用[1]。城乡建设用地增减挂钩政策是国土资源超常规扶贫政策之一。实践表明，这一政策有利于贫困地区筹集扶贫资金，促进了经济社会发展，为贫困地区早日脱贫创造了条件[2，3]。用好用足增减挂钩政策促进减贫，是未来国土资源政策参与扶贫的重心所在。从精准扶贫的角度看，为使这一政策达到助力脱贫的预期目的，增减挂钩项目应使贫困人口有资格、有能力、有意愿和有优势参与且获得足够收入，否则将难以促进减贫。但当前实践中，利用增减挂钩政策参与扶贫正面临一些现实困境，影响了扶贫效果，需要在今后加以完善。

1 城乡建设用地增减挂钩政策参与扶贫的困境1.1 增减挂钩政策难以精确瞄准贫困人口

贫困人口参与增减挂钩项目是获益的前提，但贫困人口较其他人群是否更有参与优势值得商榷。增减挂钩政策扶贫瞄准的是贫困地区，贫困地区并非都是贫困人口，以贫困地区为拆旧区域的挂钩项目，如果不对具体拆旧对象加以筛选，而是采取区域内无差别推进政策的话，将难以精准指向贫困人口，增减挂钩项目对贫困人口的瞄准性就会大打折扣;就已有实践地区制定的增减挂钩项目的潜在参与者需具备的稳定居住、收入和工作等条件而言，已经向非农产业、城镇转移的就业人口更有条件退出所占用的宅基地等建设用地，贫困人口反而不易具备退出建设用地的条件，参与难度大;贫困人口收入低，人力资本缺乏，抵御挂钩项目风险的能力较弱，对参与增减挂钩后的获益情况和长远生计保障的顾虑较大，参与意愿和能力不高。由于农村贫困人口并无参与城乡建设用地增减挂钩政策的优势，一定程度上削弱了以扶贫为目的的增减挂钩政策的实施效果。

1.2 增减挂钩政策难以保证贫困人口真正脱贫

城乡建设用地增减挂钩项目最重要的收益是挂钩节余指标异地调剂的收益。节余指标调剂带来的收益是扶贫项目的重要资金来源，但问题是节余指标交易并不能确保农民收入增加[4]，贫困人口能否从中受益更加是一个未知数。返还贫困地区的收益不一定直接指向贫困人口，正如前文所言，退出建设用地的不一定是贫困人口，实践中贫困地区需要建设资金的项目太多，扶贫资金用于贫困人口的比重并没有确切的保证;纵使按照扶贫的要求，增减挂钩指标交易收益被全部返还用于发展经济或者建设基础设施等，也只是为脱贫奠定了基础，在短期内不能必然保证贫困人口从中获得收益，难以保证为贫困人口脱贫提供切实有效地帮助;地方实践中增减挂钩项目大多由政府主导，节余指标收益多数是在补偿完搬迁农户后才产生，贫困人口获得的货币或者异地安置房屋等补偿及相关补偿标准的制定，与节余指标收益无直接关联。此外，贫困人口从增减挂钩项目中获得收益，多数是一次性补偿而非长期、持续性收入，参与增减挂钩项目并不能保证其获得持续稳定脱贫的收入来源。

1.3 节余指标跨区域交易制约因素较多

当前实践中，城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域调剂包括省内跨区域和跨省域2种，且多数是通过对口扶贫的方式形成供需关系，指标调剂价格以供需双方谈判为主，并没有通过市场交易确定指标价格。同时，由于扶贫政策对中西部地区的倾斜，东部地区个别贫困县甚至担心其产生的节余指标难以调剂到省内其它地方使用，指标需求方会因为承担对口扶贫任务而倾向于向中西部深度贫困地区调入挂钩指标。由于供需状况不明，一些指标需求方会提前向潜在供给方预付指标调剂款项，一旦后期指标价格升高或降低，或者指标供给方未能按时提供足额节余指标，容易产生纠纷。对于贫困地区指标供给方而言，节余指标能否及时交易，指标需求方是否会联合起来压低指标调剂价格，较之其它地区更为担忧。显然，一旦增减挂钩项目只能获取指标交易收益，如果今后指标需求萎缩、市场流转不畅，对于农村地区减贫极为不利。另外，实践中个别贫困地区为了产生节余指标，会通过融资方式先行启动建设用地拆旧工作。此时节余指标交易不能及时交易，不但贫困人口难以获益，地方政府亦会背上一定数额的债务，扶贫资金来源反而更为有限。因此，增减挂钩节余指标跨区域调剂制约因素多，使得指标供需双方关系不顺，贫困地区节余建设用地指标价值得不到体现，指标收益没有真正实现，影响扶贫效果。

1.4 增减挂钩政策实施中贫困人口参与不够

不可否认，增减挂钩政策已为扶贫做出大量贡献，但这项政策正面临贫困人口参与不足的挑战。城乡建设用地增减挂钩主要是自上而下推动，农民多数情况下是被动参与，其在没有新的住房和收入来源时，并没有参与增减挂钩项目的内在动力，这也是部分地方项目推进困难或者受到质疑的关键原因所在;当前贫困地区多是土地贫瘠、生态环境恶劣地区，退出的建设用地复垦为耕地后，耕作条件并不理想。如果将退出的土地作为建设用地，则需要产业支持，贫困地区之所以贫困往往就是缺乏产业，可见贫困地区作为拆旧区域较其它地区并无特殊潜力，贫困人口很难从中获益，也就没有参与的动力;一些地方实践中，存在违背农民意愿、强制农户退出宅基地的行为，容易造成不良影响。一旦农户利益受到损害，其自然不愿意参与其中。此外，增减挂钩项目带来搬迁群众生活不方便、生活成本提高等问题，也会使贫困人口不敢参与。这意味着，贫困人口是否愿意参与城乡建设用地增减挂钩项目，很大程度上依赖于能否真正受益和此前项目的示范效应。如果前期项目实施效果不好，贫困人口将不愿意参与后续项目。

2 推动城乡建设用地增减挂钩政策参与扶贫的建议2.1 提高增减挂钩项目对贫困人口的瞄准能力

针对上述困境，利用增减挂钩政策扶贫不仅要瞄准贫困地区，更要瞄准贫困人口。具体而言，建立以贫困人口为中心的拆旧范围确定办法，保障贫困地区贫困人口有机会参与增减挂钩项目，同时还要确保贫困人口不以失去未来发展机会为参与前提;科学设计退出建设用地的农户需满足的条件，尽量从拆旧地块现实条件和扶贫要求等方面进行设计，避免从农户收入、就业等方面设置退出建设用地的前置条件，避免其因不满足基本条件而失去参与资格。但更要注意的是，不能不切实际地为贫困人口量身打造退出条件，不能为了使贫困人口能够参与而设计不科学的搬迁项目;保障贫困人口参与增减挂钩后的生计水平，除了一次性的搬迁补偿以外，还需要从教育、就业、社保、技能培训等方面提升其抵御参与项目风险的能力，使贫困人口真正有意愿和能力参与增减挂钩项目。这就意味着，增减挂钩项目设计要与扶贫产业项目同步推进，将挂钩项目复垦而来的土地用于扶贫产业发展，使参与增减挂钩的贫困人口能够就地转移，减少其搬迁安置的成本，为贫困人口提供长远生计保障。

2.2 挂钩项目收益分配需保障贫困人口真正脱贫

为使贫困人口持续稳定脱贫，增减挂钩项目收益分配需从如下方面加以完善。节余指标交易扣除成本外的收益，不能仅简单规定全部用于扶贫领域，应对支付给贫困人口的收益比重和方式加以明确，确保贫困人口收益不是因其失去了土地，而要从增减挂钩项目显化的土地价值中受益;挂钩节余指标收益分配应向贫困人口为主的地区倾斜，着重发展民生项目和实体经济，促进贫困人口就业，增加贫困人口的稳定收入来源和获得感，实现参与挂钩项目的贫困人口收入和生计的多样化;除了给予贫困人口货币和实物补偿之外，还需提取一定比例的收益用于贫困人口社会保障支出，防止贫困人口参与挂钩项目后生活无着落或者返贫，否则增减挂钩项目就没有实施的必要;通过增减挂钩项目产生的节余建设用地指标，用于当地扶贫项目建设和用于市场交易应受到同等重视，不能为了获得指标交易的当前经济利益而忽视贫困地区民生、经济和基础设施项目建设的长远利益。只有把挂钩项目收益真正用于贫困人口，同时又能够从挂钩收益二次分配中获取新的增值收益，才能形成贫困人口脱贫的长远机制。

2.3 积极探索挂钩节余指标的市场化交易机制

节余指标的市场交易是显化建设用地价值的重要途径，指标交易收益是扶贫资金的重要来源。考虑到节余指标交易的实践困境，今后增减挂钩指标跨区域调剂应尝试在统一的指标交易市场上开展，通过在有形市场上统一发布供需信息，明确指标交易主体、程序和规则，以公开透明的市场竞争替代政府行政调剂，形成稳定的节余指标供需关系和价格，化解指标供需双方的担忧，使贫困地区通过增减挂钩形成的节余建设用地指标能够顺利交易获得收益。其中，全国性的贫困地区增减挂钩节余指标市场可以由自然资源部建立，省内交易市场则由省级自然资源行政主管部门建立。总体上，深度贫困地区增减挂钩节余指标跨省交易还是一个需要不断实践的问题[5]。此外，节余指标的完全市场交易尚面临理论和实践的桎梏，有必要先小范围实施积累经验，再加以推广。同时，考虑国土资源超常规扶贫政策的时效性，今后应发展其它经营性建设用地产权市场，避免过于依赖农村建设用地退出形成指标的交易方式。特别是以贫困地区自然资源资产为依托的生态产品价值实现机制[6]，要成为今后农村减贫道路上的重要选择。

2.4 增减挂钩项目需严格依法规范实施

运用好城乡建设用地增减挂钩政策扶贫这一超常规政策，必须要符合法律规定，尊重贫困人口的意愿。应以贫困人口自愿参与作为拆旧的前提，不能因扶贫而损害贫困人口利益，更不能违背国家法规搞大拆大建，扰乱贫困地区社会秩序。如果强推城乡建设用地增减挂钩项目损害贫困地区未来的发展空间和权利，尽管会使贫困地区短期内获取一定利益，但可能落入长期贫困的困境，得不偿失。这就要求自然资源管理部门按照国家土地政策和城乡土地利用规划、土地利用年度计划等制定长远规划，合理安排增减挂钩项目规模和推进速度，及时下达增减挂钩项目周转指标，严格审批和监督贫困地区实施的挂钩项目。只有确实符合国家规定的贫困地区才能分配增减挂钩指标，纳入拆旧范围，不允许地方政府擅自扩大贫困地区范围，借机实施增减挂钩项目过度使用这一超常规政策。对于已经脱贫地区，应及时停止增减挂钩政策实施，否则政策红利将会被非贫困地区攫取，真正的贫困地区反而没有获益，不利于扶贫目标的实现。通过规范增减挂钩项目实施，才能使拆旧土地获得应得利益，贫困地区才能获得发展资金。从扶贫长效机制构建来看，规范项目实施，尊重群众意愿，显然尤为重要。

2.5 加强贫困人口参与增减挂钩项目的制度环境建设

确保贫困人口能够从增减挂钩项目中获益，必须要优化贫困人口参与项目的制度环境，提升其获益能力，这有赖于制度外部运行环境的优化。要完善农村宅基地和其他集体建设用地所有权和使用权的登记，通过登记明晰产权，使贫困人口知道其权利所在，为今后获益奠定基础;完善村民自主治理制度，特别是挂钩项目收益分配、拆旧地区人口安置、建新区社区设计等，必须充分发挥村民自治的作用，以便反映群众需求，促进群众参与;建立公开、透明的增减挂钩项目实施制度，确保每个环节都有制度保障，形成有法可依、有章可循的挂钩项目实施環境，减少挂钩项目实施的不确定性;针对不同贫困地区自然、经济和社会发展特征，设计差异化的、有助于实现减贫目标的增减挂钩方案，不能一刀切。对于偏远地区挂钩项目，应以节余指标向经济较发达地区调剂使用，直接获取指标收益为主;对于城市郊区挂钩项目，应以留地安置，通过产业发展充分分享城镇化红利为主。总之，城乡建设用地增减挂钩参与扶贫，应有多元化的方案和良好的制度运行环境，使贫困人口有资格、有能力、有意愿、有优势参与城乡建设用地增减挂钩并从中受益脱贫。

参考文献

[1] 严金明.土地政策扶贫的机理与效应分析[J].中国土地，2017（11）：12-15.

[2]秦博.“增减挂钩”如何实现易地扶贫[J].中国土地，2015（07）：42-43.

[3]郑子敬.看异地扶贫搬迁土地政策的含金量[J].中国扶贫，2016（08）：61-64.

[4]龙开胜.集体建设用地指标交易能否增加农民收入——一个整体性框架及初步经验证据[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015，15（05）：87-94，140.

[5]郑子敬.深度贫困地区增减挂钩节余指标跨省交易的路径研究[J].中国土地，2017（12）：34-37.

[6]自然资源部.生态产品价值实现典型案例（第1批）[R].2020.

（责任编辑  周康）