佛山三旧改造问题研究及改进启示

刘行

【摘  要】通过对佛山三旧改造区域的深入调查研究，论文分析了旧城区的居民行为、企业行为及政府职能部门的政策举措，收集三旧改造过程中存在的规划、拆迁等方面的问题，借鉴广州和上海等其他城市成功改造经验，提出了佛山旧城改造更合理、有效的发展方向，探寻解决旧城改造问题的最优方法，为建设和谐高宜居城市提供重要参考。

【Abstract】Through the in-depth investigation and research on the three-olds reconstruction areas in Foshan， this paper analyzes the behavior of residents and enterprises in the old city areas and the policies and measures of the government functional departments， collects the planning， demolition and other problems existing in the process of the three-olds reconstruction， and draws lessons from the successful reconstruction experience of other cities such as Guangzhou and Shanghai， and puts forward a more reasonable and effective development direction of old city reconstruction in Foshan and explores the optimal method to solve the problems of old city reconstruction， so as to provide an important reference for the construction of a harmonious and high livable city.

【关键词】三旧改造;新城;和谐;改进

【Keywords】three-olds reconstruction; new city; harmony; improvement

【中图分类号】TU984.11+4                               【文献标志码】A                                   【文章編号】1673-1069（2020）10-0138-02

1 研究背景

随着城市经济的发展，土地利用集约化程度的提高，三旧改造释放的土地利用需求日益加大，改造旧厂房、旧村落、旧村居，大力提升居民的居住水平，改善居住环境，成为当前城市建设的主要任务。以村级工业园为例，佛山乡镇企业和中小民营企业生存和发展的重要载体是村级工业园，其产出占国民经济的大部分。但随着经济发展，其衍生的问题越来越突出，如产业低端、土地利用低效、环保安全隐患等。截至2018年8月，低效用地约占全市工业用地面积高达八成。土地利用低效已成为佛山推进三旧改造和改善城市面貌不容回避的问题。

1.1 问题

1.1.1 园区权利人参与改造不积极

园区改造能提升被改造工业园的价值，为村集体经济组织和村民带来客观收益，但村集体和村民对政府的改造政策没有表现出应有的兴趣和支持，他们对园区的改造不太主动：部分村园区厂房已在租或在用，有持续稳定的收入，因而消极对待对园区改造，而不同的改造模式和类型，经济收益差距较大。“工改工”和“复耕复绿”改造方式不受村民欢迎，部分村集体希望完善手续，而采取故意拖延改造的方式，以获得更多经济补偿。

1.1.2 园区土地整合未达预期

将分散的园区整合为大园区，从而打造大平台，承接更大规模、更大产值的项目，提高规模效益，但由于种种原因，佛山园区土地整合较为困难，其中涉及土地主体不清晰、土地权属不明朗、利益分享不公平等问题，特别是跨区的整合还会涉及不同区域之间的GDP分配、利益分配、税收分担、排污指标分配等问题，政策不公平，补偿标准欠合理，导致改造预期好的项目易于推进，改造预期收益低下的项目推进困难。

1.1.3 园区改造融资困难

园区改造需要投入大量资金，单纯依靠政府远远不够，还需大量社会资本参与。一是政府难以提供用以改造的大量资金，由于集体土地和厂房产权缺乏抵押的基础，所以向金融机构融资困难;二是民营企业融资参加改造的积极性不高，因退出补偿机制不健全、项目投资回收期长、收益预期不确定、园区土地建筑产权手续欠缺难以采取项目融资。

1.1.4 园区管理水平有待提升

园区管理主要采取村民自治的方式或由村集体委托物业公司进行管理，而政府部门则擅长行使行政管理权能，非常阶段采取行政执法的方式。但行政执法偏外部性，容易导致双方产生矛盾，管理成本高但效果低下。村级工业园成功改造后如何提高管理水平，降低管理成本，成为园区改造直接面对的重大问题。

1.2 难点

城市发展趋势逐渐也从“增量扩张”向“存量更新”转变，寻找存量土地资源来源成为现在迫切需要解决的问题。目前，相比珠三角其他城市，佛山所面临的土地利用问题更加突出，通过三旧改造，充分盘活和利用存量土地，成为各村镇发展更新的突破方向。

2 三旧改造经验借鉴

广州通过规划审批，建立了“1+3+N”的三层次城市更新规划体系，其中“1”是指整体三旧改造总体规划纲要;“3”是指旧厂、旧城、旧村各自制定相应的规划要求和管控措施;“N”是指详细的三旧更新地块的改造方案或规划控制导则。“1+3+N”规划体系的建立，保证了城市总体规划中城市更新目标的实现。同时，建立改造利益共享机制，政府、开发公司、产权人或集体经济组织以入股的方式进入，所得利益以贡献或事先约定的方式进行分配。同时，建立了城市更新基金和国资开发联盟，重点支持老旧小区微改造、老城区穿衣戴帽工程、历史文化街区保护等公益性项目。重点支持对旧小区改造，采取当下流行且可行的政府与社会资本合作模式（PPP）。未来还会打造“一级整备+二级开发+商业营运+资产金融化”的全过程服务模式，从而达到城市改造和运营效益更大化。

以广州的林和村为例，该村采取自主改造加引进开发商的模式，新鸿基地产和林和村共同组建项目公司在开发地块南面建立了天河北规模最大、配套最好的高档社区，获得了巨大的成功。

3 措施启示

3.1 建立城市更新规划体系，确立区域开发理念

借鉴广州的规划模式，以顺德（大良）电子信息产业园为例，根据城乡规划和产业发展要求，该园区将对原有大富山、金斗、安利等三个村级工业区进行集约整合，采取“拆除重建类（工改工）为主，整治提升为辅”的改造模式进行城市更新（三旧改造），打造高端电子信息产业园。园区规划工业用地733亩，公共配套（含商住）用地565亩，将采取政府征收、企业自改两种模式同步推进。其中，政府计划收储用地710亩，现已完成收储530亩（含征收集体用地457亩，挂账收储用地73亩）。启动建设项目：园区按照《顺德区现代产业园建设标准指引》规划建设，预计园区总投入超60亿元，全面打造成厂房面积不少于130万m2的现代新发展理念产业园区。现已完成新华图书地块（占地10亩）1.67万m2规模的建设;正在实施智富园·百利城项目（占地112亩），拟建规模为24万m2，成德电子科技园项目（37亩）拟建规模為7.4万m2。各种配套设施齐全，改造后，预计园区范围的企业年产值将达到88亿元，税收6亿元，是改造前的30倍以上;预计辐射连同周边企业年产值将超过150亿元，税收达到10亿元，是改造前55倍以上。

3.2 建立多元化的城市更新融资渠道

政府设立“城市更新基金”，为重大城市更新项目提供中长期资金保障。由地方财政从每年土地出让金和税收收益中拿出一定比例作为启动资金，另外，金融机构将现有政策性信贷资金的惠及范围普及到城市更新项目上，还可发行城市更新债券，充分利用社会闲散资金。重点选择部分效益好、地段优的项目，发行城市更新建设债券，所筹集资金作为建设项目中、长期流动资金。可参考房地产信托基金（REITs）的运营模式，发行城市更新信托基金。通过多种渠道丰富三旧改造的资金来源，从而达到快速改造的目的。

3.3 建立和完善城市更新法规体系

只有法规的健全，才能保证佛山城市更新的健康发展，通过立法，实现城市更新有法可依。管理部门要努力改善本市城市更新管理政策零星分散、混乱的现状，建立多层次的以“地方性法规+实施细则+操作办法”为框架，内容涵盖土地、规划、房屋动迁、建筑设计、施工、物业管理等的城市更新法规体系，营造良好的改造法制环境。

3.4 加强宣传教育，规范改造程序

高度重视改造宣传工作，提高三旧改造政策的透明度，借助广播和网络等新媒体手段，加大宣传力度，使大家认识到三旧改造不单纯为了增加建设用地指标，更是为了给居民创造美好的生活和居住环境。同时，使居民深入了解并熟知三旧改造的政策法规，并将旧村改造与宅基地改革充分结合，在桂城夏北社区的永胜村、洲表村成功引入开发商启动改造，提升环境品质，改善居住环境，提升城市功能。当地政府出台优惠政策，原土地产权人可以进行自行改造。对于进行成片改造的区域，宜运用“市场运作、政府引导”模式，当地政府可进行土地的收购储备，通过“招拍挂”的公平竞争方式，确定改造的主体。

【参考文献】

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