辽宁省新农合政策分析

摘  要：政府正确制定和设计新农合社会政策体系是实现新农合政策目标的关键因素。新农合政策在现代政策实践中日益增长的重要性，更多地来自于它作为社会政策一个方面的含义。本文运用社会政策内容分析框架和文本分析方法，对辽宁省新农合政策做了基本的文本内容的梳理和分析，对新农合政策的分析具有理论和现实意义。选取2014—2019年5月之间的辽宁省新农合政策文本作为分析样本，构建政策分析框架，以该框架为引导分析样本政策的合理性和有效性，并在此基础上提出优化和完善新农合政策体系的建议。

引言

农村合作医疗保险是由我国农民（农业户口）自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。

“看病难、看病贵”是一种现行的社会现象，是导致农民小病不就医、大病看不起的主要原因。新型农村合作医疗保险政策的实施运行在很大程度上帮助农民解决了“看病难、看病贵”的就医需求。

随着新型农村合作医疗保险制度宣传力度不断加大，网络技术的不断创新发展，农民认识了解新农合的渠道更多元化，农民的参合意识不断提升;随着全面建设小康社会目标的推进，农村地区经济不断发展，农民收入不断增加，温饱之余农民对健康的需求更加迫切，参合积极性得到很大程度的提升。

新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县（市）试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。

社会政策往往采取自愿性原则，新型农村合作医疗保险制度不是强制缴费的政策，而是采取自愿原则。在政策执行过程中政府没有强制实施的权利，只有说服引导的作用，而农民则享有接受或者不接受、参与或者不参与的自由，这就使政策效果的实现完全依赖于政策执行的过程本身。本文基于政策工具的视角，构建新农合政策的分析框架并基于该框架分析新农合政策具有重要意义。本文以2014年——2019年5月辽宁省人民政府、辽宁省卫生计生委、辽宁省财政厅等部门出台的新农合相关政策为内容分析样本，分析研究了现有的新农合政策体系的合理性和有效性，以期为未来政府制定和优化相关政策时提供有效政策建议和方针指导。

一、新农合政策分析框架的构建

本文选取了基本政策工具、政策主体、政策客体作为政策分析的基本维度，构建了新农合政策的分析框架。

1、基本政策工具

关于政策工具的分类有很多种，本文将以新农合政策体系所涉及的基本政策工具分为供给型政策工具和需求型政策工具。

供给型和需求型政策工具是政府从供给和需求两个方面出台相应的措施以实现新农合政策目标。其中，供给型政策工具是指政府通过提供新农合所需的相关要素，例如资金、信息、技术等，直接推动新农合相关部门实施新农合政策。根据新农合所需的要素的不同，供给型政策工具可分为工作人员的技能培训、资金支持以及完善相关法律法规等政策工具。需求型政策工具是指政府通过对新农合的宣传和支持，让农民更加了解新农合政策，减少农民的参保顾虑，增加农民最新农合的认可和需求，从而更加积极的参加新农合。

2、政策主体

从有关政策互动的分析不难看出，信息的流动是整个政策过程的核心内容。信息流动的频率高低、周期长短以及流动渠道是否畅通，都关系到政策执行的最终效果。在新农合政策的实施过程中，推进或阻碍信息流动过程的正是政策的标的团体—农民。

政策的標的团体，泛指由于特定的政策决定必须调整其行为的团体。标的团体对既定的政策在态度和行动上是否顺服，是政策执行是否顺利的关键（詹姆斯.E 安德森，1990）。与大多数依靠强制实施的政策不同的是，新农合政策奉行自愿性原则，政策受众对执行的影响能在接不接受、执不执行的层面上直接体现，而不仅仅反映在多大程度上去落实政策。这就要求我们在审视政策过程的时候重新认识农民的作用。

以往在考察社会政策时，政府是公认的政策主体，国家代表着“拥有全体社会成员并具有强制执行力量的行动者，二政府是附属于国家的特定行动者”（熊跃根，1999），在现代社会，只有国家（透过政府）才具有最后的权利去再分配社会资源及社会关系（王卓祺、雅伦.获加，1998）。但在政策的实际运作过程中我们发现，作为标的团体的农民，其作用和影响不亚于政府。如果说政府作为政策主体作用主要体现在政策输出的效果上，农民的行为对政策的影响则更多地体现在政策产出上，体现在政策是否产生以及如何产生真正的效果上。也就是说，概念上被定义为“客体”的农民，取得事实上扮演者“主体”的角色。

在新农合社会政策的过程中，农民的行为对政策的影响，可以体现在以下两个方面：第一，拒斥，即不接受新农合政策，使政策根本无从落实，影响程度可以从参合率上体现出来。第二，变通，即表面接受而实际并不认同，从而使政策效果大打折扣。农民对新农合的态度并非一成不变，其行为选择表现为动态过程。理想的政策需要能因其受众群体态度和行为的转变而随时做出相应调整。

社会政策的标的团体绝不是被动的政策的接受者，而是极富能动性的积极行动者，能够利用自己的权利与资源，推进、制约、接纳或改写既定政策。标的团体的态度与行为多从政策过程中产生，在政策过程中演变，最终作用于政策过程，通过直接影响政策执行进而作用于政策制订等其他方面，并因此确立起主体的地位。在社会政策的过程之中，存在着政府与标的团体并重的双重主体，双方涉及政策的不用方面，但是对政策产生同等效力。

3、政策客体

公共政策的客体是公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要解决的是社会问题和公共政策施政的社会成员或目标群体。新农合政策的客体也涉及两个方面：一是所要解决的社会问题，即通过实施新农合政策来减轻农民负担，帮助农民解决看病难看病贵的困难，提高农村居民生活质量;二是施政的目标群体，即所有参合农民。

二、基于分析框架的新农合政策分析

1、新农合政策的总体状况分析

2016年辽宁省新农合参合率达99.19%。从辽宁省卫计委发布的数据获悉，前三季度，辽宁省新农合保障水平持续提高，全省参合农民1847万人，参合率达到99.19%，筹资总额增幅显著，实际筹资102.93亿元，比去年同期增长19.7%，省级及以上财政补助明显高于地方财政补助。

辽宁省参合农民受益保障程度大幅度提高。前三季度新农合基金补偿支出65.06亿元，比去年同期增长11.94%;参合农民受益补偿2174.49万人次，比去年同期增长17.69%。同时，全省救治农村重大疾病患者12.65万人，新农合补偿支出6.9亿元，分别比去年同期增长13.15%、16.75%;补偿新农合大病保险患者6.72万人次，新农合补偿和大病保险赔付支出11.56亿元，比去年同期增长11.48%，患者实际住院补偿比提高12.86个百分点。

2019辽宁新农合报销比例分为门诊、住院及大病报销三种报销情况。其中，门诊报销为1.村卫生室及村中心卫生室就诊报销60%，每次就诊处方药费限额10元，卫生院医生临时补液处方药费限额50元;2.镇卫生院就诊报销40%，每次就诊各项检查费及手术费限额50元，处方药费限额100元。二级医院就诊报销30%，限额50元，处方药费限额200元;3.三级医院就诊报销20%，就诊限额为50元，处方药费限额200元。报销范围为参加新农合人员在统筹期内因病在定点医院住院诊治所产生的药费、检查费、化验费、手术费、治疗费、护理费等符合新农合保险报销范围的部分。2019辽宁新农合报销比例在大病报销中有新的信息。新的政策中大病医保平均最低報销比例将提高5个百分点，调整后，我省大病医保最低报销比例将达到55%。大病报销比例在一级医疗机构住院费用在400元以下，不设起付线。而省三级医院报销比例提高到了55%，肺癌等近12种疾病，新农合补助最高达到70%。

2019年辽宁新农合的缴费标准已经从180元每年提高为220元每年，缴费标准的提高也将意味着2019辽宁新农合报销比例有所调高，辽宁新农合报销范围也会增大。辽宁新农合异地报销又分一、二、三档，所以报销比例也有所不同。其中，一二档参保人住院发生的基本医疗费用和地方补充医疗费用，起付线以上部分按规定支付95%或90%。

2、政策客体分析

在边远的山区每年都会有很多病人因为没钱而放弃治疗从而失去了珍贵的生命。新农合的存在很大程度上解决了大家因病致穷的状况。农村合作医疗保险是由我国农民（农业户口）自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。

“看病难、看病贵”是一种现行的社会现象，是导致农民小病不就医、大病看不起的主要原因。新型农村合作医疗保险政策的实施运行在很大程度上帮助农民解决了“看病难、看病贵”的就医需求。

随着新型农村合作医疗保险制度宣传力度不断加大，网络技术的不断创新发展，农民认识了解新农合的渠道更多元化，农民的参合意识不断提升;随着全面建设小康社会目标的推进，农村地区经济不断发展，农民收入不断增加，温饱之余农民对健康的需求更加迫切，参合积极性得到很大程度的提升。

新农合政策的情境构成，经济发展水平是一个首要因素，也是描述情境的客观指标;同时新农合也受到特定的文化背景、社会结构和社会习俗等方面的制约，农民对新农合的态度决定农民对新农合的选择。

三、政策文本内容分析

1、《辽宁省关于调整新农合跨省就医联网即时结报大病保险补偿政策的通知》辽卫发【2017】，我省新农合跨省就医联网即时结报大病保险补偿政策统一调整起付线和补偿比例。

2、《辽宁关于进一步加强新型农村合作医疗制度建设的通知》辽卫发【2017】：进一步加强全省新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度建设，逐步推进覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理等六个方面城乡统一，提高统筹层次，增强保障能力，实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益。

3、《国家卫生计生委、财政部关于做好2016年新型农村合作医疗工作的通知》（辽卫发〔2016〕57号），推动新农合经办机构、大病保险承办机构、医疗救助经办机构、医疗机构间必要的信息共享，实现新农合、大病保险、医疗救助等医疗保障制度的“无缝”对接，建立“一站式”结算机制，为群众提供更加方便快捷的服务。

4、《关于将2015年国家谈判药品纳入我省新农合统筹支付范围的通知》（辽卫发〔2016〕56号），将国家谈判并公布价格结果的药品纳入我省新农合统筹支付范围。

5、《辽宁省参合农民工、参合双创人员、参合异地长期居住人员异地就医联网即时结报实施方案（试行）》的通知（辽卫办发〔2017〕319号），满足参加新型衣村合作医疗（以下简称新农合）农民工、双创人员、异地长期居住人员异地就医需求，进一步推进新农合异地就医联网即时结报。

四、政策建议

1、完善新农合政策相关法律制度的建设

事实上，新农合政策的实施构建离不开法治的引导和规范。政策法规的制定是新农合政策制度的顶层设计，同时也为新农合实施工作的有序推进提供了法律依据和政策保障。抓紧完善相关法律法规就是要加强新农合相关法律法规建设。因此，加强新农合协同性机制和制度的建设和创新是推动该项工作科学化、专业化、高效化进行的基础和保障。

2、全面运用综合性政策工具

目前，新农合政策体系中供给型政策工具使用的较多，政府应重视需求型的政策工具对新农合政策的带动作用，发挥需求型政策工具对新农合实施工作的带动和刺激作用。

政策信息的准确传达是社会政策有效执行的首要环节，作为一个政策过程的开始，它决定了政策是否能够以及如何向前推进。

政策文本并非自上而下的单向流程，而是施体（主体）与受众之间的双向互动，其核心是政策信息在相关群体之间的循环流动。只有自上而下的信息传递和自下而上的信息反馈得到保证，稳定规范的互动关系才能建立，而社会政策的有效执行正是依赖于政策实施过程中的积极互动。作为政策客体的标的团体并非单纯的政策承接着，而是具有积极的能动作用，其对待政策的态度与行动，会推进或阻碍政策过程，因而在事实上扮演者主体的角色。

参考文献

[1]  王卓祺、雅伦.获加，1998，《西方社会政策概念演变及对中国福利制度发展的启示》，《社会学研究》第5期。

[2]  熊跃根，1999，《论国家、市场与福利之间的关系：西方社会政策理念发展及其反思》，《社会学研究》第3期。

[3]  詹姆斯.E 安德森，1990，《公共决策》。

[4]  熊跃跟，2009，《社会政策：理论与分析方法》，中国人民大学出版社。

[5]  关信平，2014，《社会政策概论》，高等教育出版社。

[6]  陈庆云，2006，《公共政策分析》，北京大学出版社。

作者简介：公明（1990.9—），女，满族，辽宁沈阳人，沈阳师范大学社会学院，18级在读研究生，中国人民财产保险股份有限公司沈阳市分公司职员，硕士学位，专业：社会工作专业，研究方向：家庭社会工作。