严守耕地红线 坚决制止“非农化”行为

安然

近期，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（下称《通知》）。为帮助大家更好地了解相关情况，国务院新闻办于9月18日举行国务院政策吹风会，邀请自然资源部副部长王广华、农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀、交通运输部公路局负责人周荣峰和国家林草局生态保护修复司司长张炜介绍《通知》的有关情况，并回答记者提问。

记者：《通知》印发的背景是什么？严禁哪些耕地“非农化”行为？

吴宏耀：党中央、国务院高度重视耕地保护，习近平总书记就严防耕地“非农化”作出了重要指示批示，强调耕地保护是关乎14亿人吃饭的大事，容不得半点闪失。李克强总理也提出了明确要求。我国耕地资源十分紧缺，为加强耕地保护，先后颁布了《土地管理法》、《基本农田保护条例》等多部法律法规，相继出台了一系列严格耕地保护的政策措施。但一些地方有令不行、有禁不止，耕地“非农化”现象在不少地区仍然突出，如果任其发展，就会损害粮食产能，威胁国家粮食安全，影响经济社会稳定大局。针对当前一些地方耕地“非农化”突出问题，国务院办公厅印发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，要求采取有力措施，强化监督管理，坚决制止耕地“非农化”行为。

《通知》坚持问题导向，明确了六种严禁的耕地“非农化”行为：一是严禁违规占用耕地绿化造林。禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。二是严禁超标准建设绿色通道。严格控制铁路、公路两侧用地范围以外绿化带用地审批。道路沿线是耕地的，两侧用地范围以外绿化带宽度不超过5米，县乡道路不超过3米。三是严禁违规占用耕地挖湖造景。禁止以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景。四是严禁占用永久基本农田扩大自然保护地。新建的自然保护地不准占用永久基本農田，自然保护地以外的永久基本农田不得划入生态保护红线。五是严禁违规占用耕地从事非农建设。不得违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等。六是严禁违法违规批地用地。不得通过擅自调整县乡国土空间规划规避占用永久基本农田审批。

下一步，我们将深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，按照党中央、国务院决策部署，抓紧制定和调整完善有关政策措施，对违反《通知》规定的行为立即纠正，坚决遏制新的耕地“非农化”问题发生。

记者：如何把制止耕地“非农化”落到实处？

王广华：耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人的吃饭大事，必须保护好，决不能有闪失。党中央、国务院始终高度重视耕地保护工作，各地区各有关部门也积极采取措施，强化主体责任，严守耕地红线，划定永久基本农田并实行特殊保护，为保障国家粮食安全奠定了基础。但同时也要看到，违法违规占用耕地甚至占用永久基本农田搞非农建设行为仍然存在，挤占了大量耕地和优质粮田，不同程度地造成了耕地损毁和粮田减少。习近平总书记今年以来对此连续作出多次重要指示批示，国务院专门制定印发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，提出了“六个严禁”的政策举措。下一步，我们将着力抓好《通知》的贯彻落实：

一是高度重视，切实把《通知》精神落到实处。习近平总书记指出，耕地不能“非农化”、粮田不能“非粮化”，要保中华民族的铁饭碗。党中央把保粮食安全作为“六保”任务的重要内容，我们要进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，深刻认识严格耕地保护、坚决制止耕地“非农化”的极端重要性，切实把思想和行动落实到习近平总书记关于严格耕地保护的一系列重要指示批示精神上来，统一到党中央、国务院决策部署上来，采取有力措施，强化监督管理，落实最严格的耕地保护制度。首先要止住新增。对新出现的各类耕地“非农化”问题，要加大整治力度，及时发现、及时制止、及时处理。该拆除的要坚决拆除，该没收的要没收，该问责的要问责，该复耕的要限期恢复耕种条件，对新增问题做到“零容忍”。其次要逐步消化存量。对已经出现的“非农化”问题，坚持实事求是、妥善处理，不搞“一刀切”。

二是把“六个严禁”的有关要求纳入省级政府耕地保护责任目标考核内容。2018年国务院办公厅印发的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，对各省（区、市）耕地保有量、永久基本农田保护面积等作出了严格的检查与考核规定，考核结果列入省级人民政府主要负责人综合考核评价的重要内容，《通知》对此也作出了具体部署。当前，自然资源部与农业农村部、国家统计局已经联合发文，部署今年省级政府目标责任的自查工作，《通知》强调的制止耕地“非农化”的“六个严禁”也要纳入今年省级政府耕地保护责任目标自查内容，发现存在问题的，要边自查边整改。明年三部门还要统一组织对“十三五”时期省级政府耕地保护责任目标履行情况进行全面考核，对“非农化”问题仍然突出的，将公开通报。这次国务院的相关通知明确提出了要求，要进行考核检查。

三是履职尽责，务求实效。严格落实中央有关规定，特别是这次《通知》的“六个严禁”。自然资源主管部门将认真学习《通知》精神，按照职责分工，扎实推进《通知》的贯彻落实。一要严格执行土地管理法律法规，坚决禁止占用永久基本农田挖塘养鱼和发展林果业，包括种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。二要在用地审核和监管当中严格控制铁路、公路用地范围以外的绿化带宽度，严格控制河渠两侧、水库周边占用耕地和永久基本农田建设绿色通道，对于超过规定控制标准的，一律不通过有关论证和审核。三要依法严厉查处违法违规占用耕地及永久基本农田挖湖造景行为。四要强化各类非农建设占用耕地审查，对于不符合法律规定、违反规划和产业政策的，一律不批准用地。

记者：《通知》提到要加强耕地利用情况监测，对乱占耕地从事非农建设及时预警，构建早发现、早制止、严查处的常态化监管机制。请问，这个常态化监管机制具体有哪些有效手段和创新方法？

王广华：加强耕地的监管，真正做到对每一块耕地的利用状况能够全方位地进行监督，发生违规违法行为能够及时制止，也是我们在耕地保护当中要着力加强的。主要考虑进一步采取以下几项措施：一是充分利用卫星遥感技术，加强对耕地保护的监督。自然资源部在机构改革之前，把分散在多个部门的卫星遥感监测职责整合在一起，目前有十多颗卫星每天都能够传回相关的影像信息。我们利用遥感影像技术，对耕地利用情况进行全方位监督检查，计划每年进行两次全覆盖的监测。现在每个月卫星都可以覆盖一次，我们可以根据工作需要，随时对某一个区域、某一个地块进行抽查。二是进一步加强耕地保护督察。机构改革之后，过去的土地督察机构改为自然资源督察機构，自然资源督察机构将履行耕地保护的督察职责，定期巡查执法，对发现的违法违规行为及时查处、及时制止。三是加大土地执法查处力度。执法主要有两个方面：一是对重大违法案件进行立案查处，二是定期挂牌督办，要求地方对一些重点案件进行挂牌督办，查处到位，既处理事，又处理人，把这些违法违规行为扼制在萌芽状态，对发生的违法违规问题要及时进行查处。

记者：耕地是粮食生产的重要基础，如何防止耕地的“非农化”行为，确保有限的耕地资源更好地服务于农业生产，保障我国的粮食安全？

吴宏耀：耕地是粮食生产的重要基础，解决好14亿人口的吃饭问题，必须守住耕地这个根基。对耕地“非农化”问题，要长短结合、标本兼治。一要有底线风险意识。习近平总书记历来高度重视保护耕地问题，近期多次就各地农村乱占耕地建房、耕地“非农化”对粮食安全造成隐患等问题，作出重要指示批示。如果耕地都“非农化”了，我们赖以吃饭的家底就没有了。党中央、国务院的要求是明确具体的，也是一以贯之的。18亿亩耕地红线必须守住，粮食安全的饭碗必须端牢。二要全面摸清底数。《通知》采取简单明了的方式，列举了当前最突出的6种耕地“非农化”行为，发出“零容忍”新增耕地“非农化”问题的强烈信号。各地要按照《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，开展全面检查，摸清底数，分清类型，加强对违法违规行为的查处，对发现的问题立即整改，对有令不行、有禁不止的严肃追究责任。三要压实地方政府责任。当前，一些地方仍然存在违规占用耕地绿化造林、超标准建设绿色通道、违规占用耕地挖湖造景、占用永久基本农田扩大自然保护地等耕地“非农化”行为，这些问题法律法规都已经明令禁止，但是仍然不断发生，说到底是认识上出了偏差，落实中出了问题。地方各级人民政府要切实承担起耕地保护责任，对本通知规定禁止的行为立即纠正，坚决遏制新增问题发生。四是完善法律法规，将有限的耕地和永久基本农田优先用于粮食生产。

记者：植树造林、改善生态是建设生态文明和美丽中国的重要举措，但是近年来有些地方还出现了违规占用耕地造林的现象。这次《通知》也明确提出要严禁违规占用耕地绿化造林等“非农化”行为，请问林草部门在这方面有什么工作举措？

张炜：植树造林是增加森林资源的重要途径，也是实现美丽中国的重要举措，对生态文明建设具有不可替代的特殊作用。近年来，国家林草局认真贯彻落实习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，扎实推进大规模国土绿化行动，地方各级林草部门积极开展生态保护修复，不断加快绿化建设的步伐。全国森林覆盖率已达到22.96%，为增加全国绿色资源总量、创造良好生态环境作出了重要贡献。这些造林所用的土地主要集中在荒山、荒滩、荒沟、荒地、沙地等宜林地及退耕还林地。根据我们掌握的情况，一些地方确实存在违规占用耕地绿化造林的情况。

下一步，国家林草局将认真按照国办《通知》要求，切实履行林草部门耕地保护责任，在继续严格执行现有制度规定的基础上，通过以下几项措施，进一步强化耕地保护：第一，开展摸底调查，了解掌握各地耕地绿化造林等“非农化”情况，指导各地抓好贯彻落实，妥善处理好生态保护修复和严格保护耕地的关系。第二，在组织编制林草“十四五”规划时，因地制宜、实事求是、科学合理设定绿化目标，从规划上避免出现违规占用耕地绿化造林情况。第三，在制定林草种子生产许可证管理办法中，明确规定生产经营苗木的土地不得为永久基本农田，不得对苗木生产用地为永久基本农田的核发许可证。第四，进一步完善退耕还林还草顶层设计。严格按照《新一轮退耕还林还草总体方案》和国务院批准的扩大退耕还林还草的地类、规模实施，所涉及的退耕地块全部上图入库管理，并依法办理土地变更登记确权。第五，加强湿地公园建设管理。要求各地湿地公园建设必须遵守基本农田保护相关法律法规，符合地方城市总体规划和土地利用规划，充分考虑自然生态状况，根据已有地形、水系和动植物资源，科学开展湿地修复，避免出现违规占用耕地建设人造湿地公园的情况发生。第六，在开展的自然保护地整合优化前期工作中，对涉及自然保护地内永久基本农田进行评估调整，按所处分区和对生态功能造成的影响等情况，分类妥善处置，在国家级自然保护地设立和调整时，严格审核把关，加强部门协调沟通，避免将永久基本农田新划入自然保护地范围。同时，国家林草局将积极配合自然资源部、农业农村部做好《通知》执行情况的监督检查，科学、稳妥、有序推进《通知》的贯彻落实。

记者：国土空间用途管制是自然资源部的一项核心职责，而制止耕地“非农化”又是履行这一项职责的重要内容。请问，自然资源部将如何强化这一工作，有效防止耕地“非农化”？

王广华：国土空间用途管制是自然资源部这次机构改革一项很重要的职责。耕地“非农化”是违反国土空间用途管制制度，违规占用耕地开展非农建设的行为。所以，下一步我们将坚决贯彻落实党中央的有关要求，认真履行“两统一”法定职责，系统采取措施，切实防止耕地“非农化”问题，保障国家粮食安全。

一是要掌握真实情况。底数搞不清楚，很多政策制定就会出现偏差，所以首先要掌握真实情况。结合当前正在进行的第三次全国国土调查，全面摸清我们的土地家底，准确掌握耕地“非农化”的真实情况，为编制规划、研判问题、完善政策提供科学依据。同时，还要以“三调”成果为基础，在每年度的调查监测中，对耕地的变化情况进行及时监测，发现问题及时处理，为后面制定政策提供一个动态的、真实准确的情况。

二是要加强规划统筹。强化国土空间规划的统领作用，按照区域发展状况和自然环境的实际情况，指导各地科学编制国土空间规划。2020-2035年这一轮国土空间规划正在编制，结合这个国土空间规划的编制，统筹划定落实好“三条红线”，即生态保护红线、永久基本农田保护控制线、城镇开发边界三条控制线，优化布局生态、农业、城镇等各类功能空间，为合理利用和有效保护各类土地资源提供依据。

三是要强化用途管制。以国土空间规划为依据，对所有的国土空间分区分类实施用途管制，加强对农业空间转为城镇空间和生态空间的监督管理，严格控制各类建设占用耕地尤其是占用永久基本农田，严把非农建设占用耕地审批关，督促各地依法依规用地，压实地方政府耕地保护的主体责任，落实好最严格的耕地保护制度。

四是严格监测监管。创新技术手段，完善全国统一的自然资源调查监测体系。利用自然资源的“一张网、一张图、一个平台”，加强对自然资源动态变化情况的监测监管，及时掌握相关情况，及时发现并处理耕地“非农化”问题。

记者：中国交通网络高速发展，但同时也加大了用地压力。请问，交通运输部门在公路建设过程中将如何落实《通知》的要求，做好耕地保护？

周荣峰：交通运输部高度重视在交通基础设施建设中坚持集约节约用地，一直以来指导各地交通运输主管部门和建设、设计、施工等单位落实最严格的耕地保护政策。《公路工程项目建设用地指标》中明确了各级公路的路基用地宽度，公路建设用地范围内的绿化用地，均需纳入项目建设用地严格办理审批手续。为继续做好公路建设过程中的耕地保护，此次《通知》中再次强调了“交通建设用地范围内的绿化用地要严格按照有关规定办理建设用地审批手续，其中涉及占用耕地的必须做到占补平衡”的要求。

下一步，交通运输部将指导各地交通运输主管部门认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和通知要求，压实工作责任，规范建设程序，坚持集约节约用地，坚决防止耕地“非农化”，确保粮食安全。一是在规划、设计阶段，按照“统筹规划、合理布局、集约高效”原则，科学选线、布线，统筹利用运输通道资源，尽量避让基本农田，将占用土地特别是耕地情况作为方案比选论证的关键指标，有条件的地方采用桥梁、隧道方案，或采取技术措施收缩路基坡脚，以减少占地。二是在施工阶段，要尽量减少临时占地，临时设施尽量避免占用农田，要尽量利用地表的清表土进行土地复耕。同时加强土地复垦工作，在沟壑区利用多余的弃土进行造地，高效集约利用土地，造福当地群众。三是进一步总结工程实践经验，及时修订《公路工程设计文件编制办法》及相关规范，进一步强化集约节约用地的技术要求。

记者：耕地的“非农化”除了影响耕地数量以外，对耕地的质量有怎样的影响？为了保障粮食安全，应该如何采取措施，进一步提升耕地的质量？

吴宏耀：耕地保护一方面要保耕地数量，更要保耕地的质量。我国一直以来实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，这是我们基本国情决定的，也是我们国家的基本国策。现在有些地方搞“非农化”，核心就是占了耕地，最关键的就是破坏了耕地的耕作层，影响了耕地的质量。

据专家研究分析，利用耕地从事农业生产经营活动对土壤耕作层的影响有三种情况：一是不破坏耕作层的。也就是我们说的种植一年生的作物，包括粮、棉、油、糖、菜等，这样是对耕作层的合理利用，而且作物合理轮作，尤其是种植豆科作物，加上秸秆还田，有利于培肥地力，提高耕地的质量。所以，这个我们是鼓励的，我国也要求把有限的耕地资源优先用于粮食，特别是口粮的生产。二是对耕作层破坏较轻的。主要包括种植水果、茶叶以及部分中草药等品种，也就是我们说的多年生植物。种植这些植物，虽然对耕作层有一定的影响，但培肥改良等措施跟上的话，可以在短期内恢复用于粮食生产。三是对耕作层破坏严重的。种植苗木、草皮等用于绿化装饰的植物，需要移栽取土，对耕作层破坏很大。特别是根系发达的杨树、桉树等树种，既耗费大量养分，又破坏土壤结构，很难再用于粮食生产。这也是严重破坏耕地的行为，种了杨树、桉树以后，土壤很难再回到耕地了。所以《通知》要求，这类行为要严格禁止。

耕地作为一种资源，有数量的概念，也有质量的要求，所以耕地保护要做到数量不减少，还要做到质量不降低，尽量做到质量有所提高。主要采取四种措施：一是“改”，就是改良土壤，重点是改善土壤的理化性状，改良酸化、盐渍化等障碍土壤，改进栽培方式。二是“培”，就是培肥地力，重点是提高土壤有机质含量，提高贫瘠土壤肥力，提升耕地基础地力。三是“保”，就是保水保肥，重点是推广深耕深松、水肥一体化等资源高效利用技术，实现保水节肥。四是“控”，就是控污修复，重点是控制化肥农药，阻控重金属和有机物污染，减少农膜残留。同时要加强高标准农田建设，这也是提高耕地质量、保障粮食安全的最有效措施。

记者：农民进城之后，原有的耕地处于荒废、闲置的状态，甚至有些老百姓因为没有时间照顾耕地，就种植了很多树木，这样原有的耕地作用并没有发挥出来，这样的情况其实是普遍存在的。针对这种情况，我们有没有统一的措施和做法来提高耕地的实际利用率？

吴宏耀：一部分农民进城以后，包括耕地的荒废闲置以及种树问题，在个别地区确实是存在的。从我们掌握的情况看，耕地撂荒的面积比例不大，撂荒的原因也是多方面的，有的是丘陵山地的低洼地块，因为坡度较大、灌溉不便、农机也无法作业，所以有些地方确实因为劳动力出去而撂荒了；有的是种粮效益比较低，可能种粮不太合算。有些地方出现了不是常年的撂荒，有可能是季节性的撂荒，原来我们种双季稻的，一年两季水稻，由于种粮效益不是特别高，可能就种一季，或者秋冬季种油菜或种其他作物可能不合算，就出现了大量季节性的撂荒，像南方的冬闲田。有的是耕地地块零星破碎，很难流转土地的使用权，也没有人愿意流转，这些都是造成撂荒的一些原因，但本质上还是农业生产的效益比较低。所以，这方面我们需要采取综合措施，一方面是引导，加强撂荒的管理，另一方面要更多地用经济和政策手段来提高种粮的收益。可以从以下几个方面来减少耕地荒废闲置，提高耕地的利用率。第一，要摸清底数。综合运用卫星遥感等现代信息技术，对耕地利用情况进行动态监测，及时掌握耕地荒废、闲置以及在永久基本农田上种树等情况，要采取有针对性的措施。这方面的“非农化”，特别是在耕地上种树，这次《通知》里面已经作出了明确的规定。第二，要着力改善生产条件。对于因条件差导致荒废闲置的耕地，要针对性地加强农田基础设施建设，尽快改善生产条件，努力建成高标准农田。在高标准农田建设的基础上，还要加快基础设施建设，改善农业的基础条件。第三，鼓励闲置耕地进行土地流转。要鼓励和引导进城务工不再种田的农民，将闲置的耕地流转给本村或者附近的农民种植，既避免土地的闲置，也能给进城农民和土地承包者一定的收益。所以我们鼓励流转土地的使用权。第四，大力发展土地托管等社会化服务。重点是要发展全程托管、联耕联种、代耕代种等生产性服务模式，并由产中环节向產前、产后环节延伸，逐步实现全产业链覆盖，促进土地流转，解决谁来种地的问题，从而避免耕地的撂荒。

记者：当前全国耕地基本实现了占补平衡，全国中等质量耕地占比八成以上，但是耕地保护仍然面临着许多问题。比如，有些地方为了保障经济发展，放松了对耕地的保护，以租代征等行为时有发生，我们该如何看待保护耕地资源和保障城市发展之间的矛盾呢？

王广华：现在经济发展到这个阶段，占用一定的耕地是不可避免的，在这个阶段协调好两者的关系非常重要，但是一定要有底线，18亿亩耕地红线就是我们的底线。怎么才能保住18亿亩耕地红线？

1.落实最严格的集约节约用地制度，切实提高土地的利用效率。一是要充分盘活利用这些年已经批准还没有使用的批而未用、批而未供的土地。二是盘活利用闲置的土地。有些企业或者个人取得了土地使用权之后，可能因为其他各种原因没有按照原定的建设方案建设，长期闲置，要把这类闲置土地重新盘活利用。三是城镇村低效用地再开发。改革开放经历了40多年，从初期、中期到现在，经济水平不一样，各个阶段的土地利用效率不同，我们要把这些低效用地、低效厂房、城中村等低效用地盘活利用。四是调整完善各行各业的项目用地标准。一些用地标准已经经历几十年了，改革开放初期制定的用地标准、单位投入或者单位产出标准都是很早以前的，不适用现在的形势，需要重新调整完善，切实提高土地利用效率。

2.做好规划。用规划来统筹各业用地，尽量不占或者少占耕地。占用耕地的，尽量占用劣质耕地。通过规划调整，尽量保住优质耕地。

3.严把用地审查关。严格用地审查，确保每一块建设用地都用在合适位置上，让每块建设用地都能够发挥最大效益。

4.严格落实耕地占补平衡，确保“占一补一、占优补优、占水田补水田”。我们经历了几千年的农耕文化，到今天已经没有多少地能够开成水田、搞成优质耕地，这就要求提高原有的耕地效率，把旱地改成水浇地，新开发的旱地达不到那么优质、相对质量差点，将通过加大投入来提高耕地的质量，把一般耕地改造为优质耕地，把旱地改成水浇地或者水田，这样来实现“占一补一、占优补优、占水田补水田”。