清末民初，政府如何征地

郑春

在“普天之下，莫非王土”的封建王朝时代，除了有地契明确所有权的耕地、宅基地、家族山林等外，绝大多数土地为皇家所有。早先土地的征用也没有固定的法规，征地方式主要靠双方协商，地价因时而异、因人而异。直到铁路建设兴起以后，大规模征地现象才在中国出现。

土地征用法规

光绪二十四年（1898），清政府矿路总局奏定《矿务铁路公共章程》二十二条。章程一方面对农民利益给予保护，如第七条规定“公司买地，遇有庐墓所在，务当设法绕越，以顺民情而免争执，不得勉强抑勒”，同时也禁止钉子户影响建设，如第十四条规定地方官对“地主阻挠工役、聚众”要“妥为晓谕弹压”。

光绪三十二年（1906），清政府商部颁布《全国铁路购地章程》，共18条。可惜章程操作性不强，没能实施。

而同时的《沪宁铁路购地章程》则十分具体，详细规定了征地的各种细节，堪称土地征收和房屋拆迁的早期范本。《沪宁铁路购地章程》把土地分为田地、房屋、坟墓、教堂、青苗农地等类别，由铁路和地方共同确定土地等级和地价，现场丈量登记，凭票领取征地费用。关于地价房价，该章程明确规定要以征地前的平常价格为准，参照本县其他未征地区域地价，排除征地拆迁户的主张，由铁路部门和地方官员、乡绅酌定。房屋主人愿意自行拆迁的，发给拆迁搬家费。不愿拆迁的，由铁路部门拆。迁坟、青苗、池塘鱼虾另给费用。

其后，正太铁路、京张铁路等各路征地都专门制定了购地章程，详细规定了征地程序，比较好地兼顾到了国家、地主和佃户各方的利益。

《京张购地章程》对购地程序的规定也大同小异。由铁路公司的委员带领该县的户工、书办和乡村的地保，召集所有地主一起丈量，商定土地的等级，当场登记造册，填写骑缝小票，注明土地等级、面积、房坟井树等，作为领取征地费的凭证。发放征地费前，先列榜公示。到期，请地方官监督。地主持小票、印契和粮串（上缴税费的凭据）到铁路分局签字面押，当面领取银票。银票在就近的钱庄或粮店兑现，钱庄或粮店兑现每百两银子，铁路公司付给四钱的手续费。

1913年，中华民国交通部新订《铁路收用土地暂行章程》55条，全国土地分为国有、公有、民有三类，铁路建设无偿征用国有土地，征用公有和民有土地需要协商定价。

1915年，中华民国参政院通过《土地收用法》38条，以大总统令形式公布实施。

晚清地价和房价

先明确一下单位。货币有银子和铜钱两种，铜钱单位为千文、文（钱），银子单位为两。1两白银折合铜钱1200文。土地为亩。

1900年前津卢、津榆铁路购地价格：

北京天津段地价，园地每亩60千文，粮地上等24千文，中等18千文，下等12千文。荒地6千文，坟地8两银子。

天津至山海关段地价，上等园地80千文，中等18千文，下等10千文。荒地30千文，沿海滩地15两银子，坟地60千文，水井每口40千文。

基本上，京津地段地价最高为每亩80千文，最低每亩10千文。

光绪二十八年、二十九年后，新开河段地价为：车站两侧分别为每亩20两和30两银子，其他地段16两到24两。瓦房每间50两，草房40兩，土草房30两。砖井每眼30两，土井10两。大树每棵1两，小树3钱。青苗每亩1两，葱蒜类每畦5钱。庙宇每间100两，坟墓每冢8两，拆房搬家费每间4两。

塘沽、北戴河等处零星征地地价：一律按上等30两、中等20两、下等8两执行。

光绪三十年（1904），京张铁路征地价格：

好田好地20两到35两，一般土地8两到16两，山地6两到10两，荒地3两。树的价格与京津线一样。果树价格每株2两到5两，青苗每亩1两到2两。草房、瓦房价格分别为15两到60两，土棚每间5两，砖墙每丈4两。砖井每眼10两，土井5两。坟墓每塚8两。房基，也就是宅基地按上等地价，即每亩16两。

当时中国北方农村的地价和房价也呈现出越靠近城市越贵的特点，但总体上不高。

同时期的南方地价：

1904年潮汕铁路开始征地修建，专门制定了《潮汕铁路测勘购地章程》，铁路公司与地方商议后确定所有土地分为四等，“上等每亩价银壹佰肆拾圆，次等每亩价银壹佰圆，又次每亩价银柒拾伍圆，下等每亩价银伍拾圆”。

这个地价比京津沿线地价高出甚多，潮汕地区真是寸土寸金。

其他铁路沿线征地价格：

吉长铁路，光绪三十四年（1908）开工建设，购地6731亩，费用213400圆，平均每亩约31圆。

京汉铁路，1905年建成，购地153106亩，费用5550489圆，平均每亩36圆。

株萍铁路，光绪二十四年（1898）开始筹备，1903年萍乡至醴陵通车。全线共购地4709亩，费用386486.07圆，平均每亩82圆。

广九铁路，建设时间1907年，购地15080亩，费用1690631圆，平均每亩112圆。

沪宁铁路，1908年竣工。沪宁购地30467亩，费用2387768圆，平均每亩约78元;淞沪购地1184亩，费用176329圆，平均每亩约149圆，超过潮汕地区的最高价！

铁路征地价格大致在以上区间之内，当时中国地价东南高于西北，城市高于农村。特别是沪宁铁路沿线，地价全国第一。上海站租界附近每亩高达万元，一般百姓土地也是别处地价的10-20倍。铁路通车以后，“上海北站、南京下关、无锡等站，较原价几增十倍以上”。

上海傲视全国，是名副其实的一线城市。十多年以后，民国高官蒋百里卖掉北京的一座四合院，居然买不起上海的一栋小洋楼。

单纯谈地价，没什么感觉。看看当时人们的收入，可以具体体会一下地价高低。

画家齐白石（1864-1957）是湖南人，他曾回忆祖父和父亲当时每天做零工的收入是20文，也就是两个月的工钱才挣到1200文或者1两银子。株萍铁路征地平均地价为82圆，银圆兑银两要打7折，相当于57.4两银子。齐白石的父亲想买一亩地，需要将近8年的工钱。

铁路工人当时属于高薪群体。1910年，京汉、京奉、京绥、正太等铁路工人平均年薪都在120到130圆，可以买到一亩半地。

那时两极分化，蒋百里每个月300圆，月薪可以购买近4亩地，建个四合院足够了。

土地有关税费

晚清土地征用后，土地用途虽然改变，但附着在土地上面的纳税义务不变。也就是铁路征用田地后，原田地每年应该缴纳的公粮税费由铁路公司继续缴纳。

《潮汕铁路有限公司详细章程》第六条规定：铁路所经地段，“买后报明地方官注册，作为公司产业，照原定科则纳粮”。《潮汕铁路测勘购地章程》中也明确“公司买进之地，每年應缴租税仍照旧数完纳”。这个规定给人感觉不像是买断土地，而像是长租。清朝所谓的土地所有权，其实是经营权和收益权。土地所有权转让之后，土地用途可以改变，但土地的税赋收益权归国家不变。这个核心体现了“王土”的概念。

修建铁路采购材料、设备等免税。铁路通车后需按6%缴纳营业税，利润也要上交一部分给国家。

缴纳完土地本身绑定的粮税和铁路营业税后，一般在毛利中先付息，年息一般4厘到6厘（粤汉铁路六月底、十二月底每年两次取息）;然后提取公积金，按100%提;纯利润分配各路不尽相同，区别主要在于上缴比例。

《川汉铁路总公司集股章程》规定，铁路年度利润三成报效国家，一成用于员工奖励，六成用于股东分红。

新宁铁路章程规定上缴比例为利润的5%。

《安徽全省铁路招股章程》规定，纯利分20份，一成“报效公家”，六成作为公积，三成作为奖金，十成分红。上缴国家的比例也是5%。

外资铁路不上缴。

“钉子户”难缠

利益当前，钉子户在所难免。《沪宁铁路购地章程》授权各地方官对钉子户可以抓人送官后仍然强征土地，按官府定价赔偿，“如有不肖痞棍，串耸抬价、借端阻挠、希图居奇违抗，一面送县严办，一面将标内地段先行拨归路工应用，照章应给官价”。

顺便说一句，清代法律不健全，民商法尤其如此。处理民间纠纷常常官说了算，上面所说的“串耸抬价、借端阻挠、希图居奇违抗”并不构成违法，因此“送县严办”其实并无法律依据。

清代建造铁路、征地都是新鲜事物，“钉子户”与洋人、官府的斗争极具特色。中国最早的铁路吴淞铁路建设过程中，沿路人民各种对抗。据同治十一年（1872）十二月二十三的《申报》报道，路口造桥时，乡民屡次拔去木桩。官府出面训话，竟然遭到妇女数落，“殊形棘手”。最后在各地保的劝解下，才算达成协议，条件是：“应用民田，议给巨价，并将工程逐段议归该处本地乡民，各认己田开筑，仍照给工价。”简单说就是，地征了，要给高价。地上的工程还得田主自己干，也要照给工钱。

有时候，“钉子户”的处理还需要上报朝廷批准。

光绪末年（1908），邮传部组建交通银行，在北京正阳门内西交民巷买了一块地作为银行的地基。这块地中间有镶红旗蒙古官房两所共10间、汉军官房6所共18间和一块空地，住户不同意征地。

邮传部反复前往商量，住户声称这些官房被兵丁承领多年，属于自己出资添盖，如果让出来也行，多给银子。邮传部没法，只好专门向朝廷上折，奏请批准多用银子买个“官私两便”。皇太后、皇帝“依议，钦此”。

从中国第一条铁路开始，针对铁路的破坏从来就没有间断过，原因多样，征地显然是主要矛盾。光绪十八年（1892），李鸿章就奏请对窃毁铁路电杆的行为定罪。后来，破坏行动发展到“路轨上之道钉、枕木及一切附属物件被匪偷窃者几日有所闻。小则阻碍通行，大则覆车毙命，或压坏货物”。直到民国时期，仍然“防不胜防。而铁路因此所受损失更不可以道里计”。

土地征用，打破了封建王朝的治理体制。过去皇帝对子民土地的野蛮侵占形式渐渐退出，协商式的政治管理、合同式的经济管理、平等的市场交易逐步进入中国人的生活，与此伴生的公民权利、公平规则、民商法规互相叠加，催生了中国人的民主观念，促进了中国社会的进步。

（责任编辑：叶筱）