生态补偿的地方立法研究——以宁夏为中心

施海智

（北方民族大学 法学院，宁夏 银川 750021）

生态补偿制度作为我国生态文明建设的一项重要制度日益受到重视。早在2013 年4 月，国务院就向第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议作了《关于生态补偿机制建设工作情况的报告》，该报告全面总结了我国生态补偿所做的工作和取得的进展，认为我国已经初步形成了生态补偿制度框架，生态补偿机制建设取得了显著的成效，同时也存在生态补偿政策法规滞后等问题，为此，报告“鼓励各地出台规范性文件或地方法规，不断推进生态补偿的制度化和法制化”。可见，加强生态补偿的地方立法已成为国家鼓励推动的方向，而实践中亦有多地积极探索，开展了生态补偿立法的尝试。从加强和改善地方生态环境保护的角度而言，地方生态补偿立法的必要性和紧迫性显得日益突出。

一、生态补偿地方立法的实践及其研究状况

生态补偿具有补偿类型、补偿主体、补偿范围和补偿标准等补偿要素多元化的特点，加之补偿所涉及的社会关系错综复杂，给生态补偿全国性制度的制定带来了困难。因此，尽管早在2010年全国性《生态补偿条例》的制定就已经提到了国务院的立法日程，并在2013年拿出了草案初稿，但是截至目前，该条例仍没有出台。各地已经认识到生态补偿在保护生态方面的重要意义，因此开展了丰富多样的生态补偿立法活动，以促进生态补偿的在地化发展。

（一）生态补偿的地方立法实践

根据北大法宝“中国法律检索系统”，截至2019年5月，我国各地制定的以“生态补偿”为主题的地方性法规、政府规章和规范性文件①由于地方政府或其有关部门制定的关于生态补偿的规范性文件数量较多，是生态补偿制度化的主要依据，故本文所述的生态补偿地方立法包含了规范性文件，并不完全依照《立法法》的界定。达到228部。现行有效的生态补偿地方立法中，以生态要素为标准，包括水环境生态补偿、流域生态补偿、海洋生态补偿、湿地生态补偿、环境空气质量生态补偿、森林生态补偿等，不同要素生态补偿的立法情况如表1所示。

表1：地方生态补偿立法分类表

如果以广义的水资源这一生态要素来观察，有关水生态补偿的地方立法数量最多，达到了34部；其次则是近年来以山东省为源头，各地纷纷效仿借鉴的环境空气质量生态补偿立法，数量也达到32部；而对生态要素未加任何限定，对各要素生态补偿均进行规范的综合性地方立法达到19部。因此，水资源、大气和综合性的生态补偿立法是目前地方性立法的代表性类型。

从生态补偿立法的效力层级来看，由地方人大系统而非政府制定的已生效的地方性法规有两部，即2014 年施行的《苏州市生态条例》[1]和2019 年施行的《无锡市生态补偿条例》。其他立法文本普遍表现为规范性文件的形式，虽然这些文件中的很多具有了法律所要求的权利、义务、责任的条款，并具有法律的明确性、规范性特点，但毕竟不是正式意义上的法律渊源，这使生态补偿建立稳定的长效机制缺乏相应的法律保障，也意味着生态补偿距离法治化的模式仍有较远的距离。

（二）生态补偿地方立法的研究状况

学者们对不同类型的地方生态补偿立法进行了深入的研究。有学者分析了地方生态补偿立法的必要性，认为我国各地自然环境、经济社会发展及环境问题存在的差异性对地方生态补偿立法提出了客观要求，因此，在地方生态补偿立法中应坚持依法立法、自主立法、超前立法和灵活立法的原则[2]。

有学者专门评估了流域生态补偿的地方立法，认为“这些立法在流域生态补偿的内涵、监督管理体制、补偿方式、补偿标准等方面存在一些缺陷，因而应当从明确流域生态补偿的内涵、完善监督管理体制、丰富补偿方式、制定合理的补偿标准等方面进行改善”[3]。有学者针对农业生态补偿立法面临的困境，从健全农业生态补偿法律法规、优化农业生态补偿标准、拓宽补偿资金来源等方面提出了解决思路[4]。

还有一些学者专门就一省某一生态要素的生态补偿立法进行了探讨。例如邓琳君、吴大华针对贵州省独特的生态状况及自然人文环境，提出湿地生态补偿立法应遵循的原则，明确了补偿主体、补偿对象、补偿标准及补偿方式[5]。针对近年来兴起的空气质量生态补偿，有学者以辽宁省为例，在比较山东、湖北两省立法实践的基础上，从补偿标准、空气质量监测和补偿资金渠道等方面提出完善建议[6]。

从生态补偿地方立法的研究现状来看，呈现出如下特点：一是学者们普遍认为应当加强生态补偿地方立法，对各地各生态要素生态补偿立法的必要性普遍进行了论证；二是研究对象的类型较为丰富，既有对生态补偿地方立法的整体性研究，也有就某一领域的生态补偿进行研究的成果，如流域生态补偿、湿地生态补偿等；三是生态补偿地域性的研究较为突出，如贵州、辽宁等省某一领域的生态补偿研究，对推动该省单一领域生态补偿法制化进程将会发挥积极的作用。学术界从不同层面为加强生态补偿地方立法提供了必要的理论准备。

二、宁夏生态补偿立法的重要意义

以立法的形式推动生态补偿制度扎根中国，能够以法律特有的规范性、权威性、明确性为生态补偿提供一个稳定的制度框架，能够更有效地维护被补偿主体的合法权益，调动被补偿主体投身于环境保护的积极性，进而有利于充分发挥生态补偿在保护生态环境方面的激励作用。对于宁夏而言，生态补偿立法的作用从以下几个方面能够得到突出的体现。

（一）生态补偿立法是实施“生态立区”战略的重要制度

自中国共产党宁夏回族自治区第十二次代表大会正式提出大力实施“生态立区”战略以来，自治区出台了一系列政策措施，其中，自治区党委、人民政府出台的《关于推进生态立区战略的实施意见》中提出，要“完善节约资源能源、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护、气候等重点领域地方性法规和政府规章”。因此，完善生态补偿的地方立法已被自治区党委和政府确定为加快构建生态文明制度体系的重要内容。这是因为，生态补偿本质上就是以经济激励手段来实现环境利益的制度安排，而这种制度安排以具有权威性、规范性的法律形式推行下去，契合了我国全面推行依法治国的总体战略，能够使生态补偿具有更稳定的预期，从而更有效地发挥补偿的生态效益，有力地促进全区生态文明建设。

（二）生态补偿立法是确立宁夏生态环境价值属性的重要形式

生态环境作为一种公共产品，普遍存在着无偿使用的现象。但是，生态环境是由各种自然要素构成的自然系统，具有环境和资源的双重属性[7]（169）。生态补偿立法通过对生态环境所包含的环境资源价值属性进行确认，能够改变以往无偿享有环境、无偿使用资源的现象，人们在保护环境和资源过程中所付出的劳动和成本乃至间接受到的损失将会得到尊重，由此将改变人们的行为选择，使更多的人投身于生态环境保护事业中。对于宁夏这样的生态脆弱省区而言，通过地方立法能够使经济手段和法律手段相结合，使生态补偿既能够有效提升当地的生态环境效益，又能够有效提升宁夏环境的经济效益，从而形成生态环境与经济社会发展良性循环的局面。

（三）生态补偿立法是提升相关制度经验法律效力的重要路径

宁夏关于生态补偿的法律制度是在国家有关制度的框架下逐渐形成的，目前，主要有生态公益林补偿制度、草原生态补助奖励机制，以及矿山环境治理和恢复保证金制度、水权转换生态补偿制度等。这些制度主要为政策性文件形式，而以往以政策性文件为主的制度模式难以达到预期的补偿实效[8]，以地方性立法的形式将宁夏好的经验、做法、制度总结归纳起来，能够提升宁夏制度的法律效力，使其成为省级生态补偿领域具有开创性作用的相关立法。这不仅对生态补偿会起到规范、引导、推动作用，有效促进宁夏生态环境保护，而且能够在全国发挥良好的示范引领作用，为其他省份的生态补偿立法提供有益的借鉴，是对全国性生态补偿立法的有益探索。

三、宁夏生态补偿立法的基本构想

事实上，我国关于生态补偿的实践和制度建设已有近20 年时间，生态补偿的主要类型都已覆盖，生态补偿的主要制度体系已经成型，生态补偿的理念也已深入人心，“生态补偿机制，事实上已经在某种程度上得到了应用，只不过还缺乏对该制度的理论分析和精确设计”[9]。宁夏完全可以借鉴我国已有的生态补偿制度建设的有益经验和做法，因地制宜，制定出适应宁夏区情、满足宁夏需要的生态补偿地方性法规。

（一）宁夏生态补偿立法的定位

生态补偿立法的定位涉及的主要问题是进行综合性立法还是单项立法，综合性立法如同《苏州市生态补偿条例》一样，制定一部统一的《宁夏生态补偿条例》，其内容包含生态公益林补偿、水资源补偿、湿地补偿、风景名胜区补偿等辖区范围内各种类型的补偿；单项立法则是只针对其中的一种类型进行立法，例如制定专门的《宁夏公益林生态补偿条例》《宁夏草原生态补偿条例》等等。

从立法成本的角度来看，综合性的生态补偿立法显然成本更低，涵盖范围更宽泛，一次立法所发挥的法律效果更全面；但从立法技术角度来看，单项立法更具针对性，其内容往往更具可操作性，由此发挥的法律效果更直接、更具体，可能产生更好的社会作用。

从宁夏人大常委会现阶段的立法工作实际来看，每年最多能够通过一至两部环境保护方面的地方性法规，如果仅仅是单项立法，要覆盖生态补偿的各个领域，可能在整个十三五规划期间都不一定能够实现，显然，这样的立法进度不能适应宁夏生态补偿制度建设的需要，而且也难以发挥综合性立法所产生的全国性的影响。如果是综合性的立法，就会避免立法进程被拉长的问题，而且能够产生全面的、更加深刻的社会影响和良好的法律效果。因此，宁夏生态补偿立法更宜采取综合性立法的形式，可以定名为《宁夏回族自治区生态补偿条例》（以下简称《宁夏生态补偿条例》）。

（二）《宁夏生态补偿条例》的立法模式

生态补偿的立法模式，主要指的是生态补偿是采用市场主导还是政府主导的模式。市场主导主要是在双方协商的基础上采用市场补偿的方法[10]，这种模式是一种主要建立在平等自愿基础上的横向补偿关系，该模式虽然更能与实际情况相吻合，更能满足被补偿者的需要，例如世界水域治理的典型案例——厄瓜多尔首都基多市的水资源保护基金（FONAG），以信托基金这一市场化的形式关注到了不同利益主体的权利，规定了更为丰富的合同内容，使地方水资源得到了较好的保护，并实现了补偿对象在保护水资源过程中的利益[11]。但是由于市场化的生态补偿需要一定的市场运作基础和环境，并且补偿的形式和个案情况复杂多样，补偿的成本和难度相对较高，难以通过法律的形式规定补偿主体间的统一权利和义务，对于生态补偿经验和知识尚显不足、市场发育水平较低的宁夏等中西部省区来说更是如此。但作为生态补偿发展的方向，市场化的补偿仍有必要在立法中予以规定，如《宁夏生态补偿条例》可对生态补偿市场化运作的形式，基本原则，资金的来源和使用、监督管理等做出规定，以法律的形式逐步培育市场化的生态补偿模式，并保障其健康运行。

另一种模式就是政府主导模式。这种模式解决了补偿主体的问题，即以政府为补偿主体，由政府出资，对因为环境保护而在经济发展中受到限制的主体进行补偿，补偿对象不仅包括个人，例如对生态公益林拥有产权并进行保护、建设的个人，还应当包括符合法定条件的企事业单位、其他组织和政府，例如上下游之间的流域生态补偿主要以辖区内的地方政府为补偿对象。政府主导的生态补偿模式具有较强的可行性，能够解决市场主导模式下难以解决的问题，通过政府主导，能够强力推动生态补偿的运行，从而解决谁来做、做什么、怎么做的问题，生态补偿立法的法律效力及其所要实现的生态效益和社会效益可以得到充分的法律保障。同时，政府主导也不排斥市场参与，甚至不排除以市场主体作为补偿主体，例如宁夏的水权转换生态补偿，在政府的主导下，由水权的受让者付费，对传统农业灌溉方式进行节水改造，节约下来的水资源用于宁东等工业基地的工业用水，这种新型生态补偿方式实现了生态环境、工业、农业多赢的局面[12]，虽然实际出资的主要是企业，但是政府发挥的组织、引导、规范作用，却是水权转换生态补偿取得成功的关键。

当然，政府主导模式也有其弊端，例如政府推行生态补偿可能习惯于“一刀切”的补偿方式，容易忽视补偿中的个体情况。为此，在起草《宁夏生态补偿条例》的过程中不仅要搞好调查研究，科学合理地制定好实体制度，而且要设计好生态补偿的程序制度，建立起完整的申请、审查、补偿方案的确定、公示、异议、复核的补偿程序，对于符合法定条件的，还应该赋予补偿对象必要的行政救济权利，包括申请行政复议和行政诉讼制度，都应当在生态补偿制度的设计中得到体现。总之，在全面依法治国背景下，用法治方式和法治思维来解决问题的基本理念就是，任何争议都应该在法律框架下解决，生态补偿也不例外。

（三）《宁夏生态补偿条例》的主要内容

作为一个综合性的立法，《宁夏生态补偿条例》包含的内容应当是综合的、全面的，但也不是面面俱到、包罗无遗，什么都要顾及。因为生态补偿涉及生态环境资源的所有领域，对于宁夏实际意义不大的环境资源方面的生态补偿，自然不必包括；宁夏目前尚未有急切需要的领域也可以不必涉及，例如在《苏州市生态补偿条例》中的水稻田生态补偿，在苏州可以规定，因为苏州作为经济发达地区，农业生产已经成为在环境保护领域需要重点扶持和保护的产业，而对于宁夏这样的欠发达地区，农业的生态意义相对于其经济意义来说退居其次，让宁夏这样一个财力薄弱的西部省区对水稻进行补偿显然已经超出其能力范围。根据宁夏的实际，纳入《宁夏生态补偿条例》领域的应主要包括生态公益林、草原、矿产资源、湿地、水资源和环境空气质量等领域。

结合生态补偿的上述主要领域，《宁夏生态补偿条例》的结构可以包括总则、公益林生态补偿、草原生态补偿、矿产资源生态补偿、水资源生态补偿、湿地生态补偿、空气质量生态补偿、补偿程序与监督管理、法律责任等内容。这一结构几乎涵盖了现阶段宁夏有必要开展生态补偿的所有领域，以各类生态补偿制度为条例的主要内容，以“总则—补偿制度—法律责任”为条例的基本结构，形成结构完整、层次清晰、内容全面的法规整体。

总则部分，应当包括立法目的、适用范围、生态补偿的定义、补偿原则、补偿主体的界定、补偿范围、补偿的管理体制等内容。总则的内容对条例应能发挥提纲挈领、纲举目张的作用，并能够对条例的立法、司法和执法起到指引和规范作用。补偿原则应当坚持开发者保护、破坏者恢复、受益者付费、保护者和受损者得到补偿的原则，坚持公平、适度、高效、协调补偿的原则[13]，使生态补偿有利于实现不同群体之间的环境公平，有利于实现生态环境保护和经济社会进步相互协调发展。

在条例的主体部分——各领域的生态补偿制度方面，主要涉及补偿主体和补偿对象之间的权利义务关系、补偿标准的确定、补偿方式、补偿资金来源、补偿资金的分配使用等内容。补偿主体的义务是依照确定的补偿标准提供补偿，而补偿对象的义务则是保护生态环境，包括“不作为”的义务，即不损害补偿范围内的生态环境的义务，也包括“作为”的义务，如植树造林可以获得补偿。补偿的方式主要是资金补偿，特殊情况下可能包括物质补偿、技术补偿，但应当限定其适用范围、适用条件和补偿的实施效果，确保补偿落到实处。补偿标准应当结合补偿对象的受损情况和当地的人均收入、补偿主体的承受能力，不能实行“一刀切”[14]。此外，在补偿对象是集体的情况下，应当对补偿资金的分配使用确立必要的制度，确保补偿资金的分配使用公平合法，科学明确，具有可操作性，同时还要注意防止在生态补偿中有寻租和腐败现象发生。

补偿程序制度的总体目标是确保补偿程序的公平、公正和公开，因为只有公平、公正、公开的补偿程序才可能保障每一个相关主体在生态补偿中的受补偿权，进而实现补偿的立法目的。程序的公正是实现实体公正最可能的方式，也是化解争议、定纷止争的最有效途径。

法律责任是指补偿主体、补偿对象及其他相关主体因违反包括《宁夏生态补偿条例》规定的法定义务所应承受的不利的法律后果。只有让每一条义务性的规定都有相应的法律责任条款做后盾，这样的制度才具有可行性和可操作性，才可能使守法者的权益得到保障，使违法者的行为受到惩罚，使整个条例真正成为一部管用和好用的宁夏生态补偿的基本法。