轨道交通为主导的以公共交通为导向的开发（TOD）模式可持续发展评价研究

■ 李婷 董事尔 谭天 贺溢青

西南石油大学土木工程与测绘学院 成都 610500

0 引言

在上个世纪，美国居民的出行方式多以小汽车为主，其城市或地区展开了向郊区扩张的空间蔓延过程。这样一来，城市和地区的人口向郊区迁移，土地的利用率降低，城市分散，城市中心衰落，社区纽带断裂，环境和能源问题也逐渐增多。在这种局面下，作为新城市主义运动发起人彼得·卡尔索普提出了最原始的以公共交通为导向的开发（Transit-Oriented Development，TOD）模式即以公共交通为导向的土地使用开发模式[1]。经城市建设工程实践应用发现，通过运用TOD 模式，以同样的开发量和同样的建设量，城市可以获得更适宜的尺度和更方便人们生活交往的街道空间。美国民众逐渐熟知并接受认可了TOD 模式，也广泛应用到各个城市和地区。如今TOD模式有了更为丰富的内涵，即指的是以公共交通为导向的开发模式，最大限度地提高公共交通的使用率，有效控制城市边界，保护农田和生态环境，形成合理的社区规划建设，综合开发利用土地以提高土地的使用率和城市运行效率，使得居民达到工作和居住的平衡，实现城市可持续发展的理念[2,3]。

随着我国城市化建设如火如荼的发展推进，堵车现象越来越严重、生态环境被破坏等现象都是由于城市盲目无序的扩张所导致的，逐渐忽略了城市设计应该为谁服务的根本问题，而TOD理念则体现了一种为人服务的价值观。由此我们必须积极探索具有我国特色的城市发展道路，运用TOD 理念进行城市规划和城市设计，处理好交通系统与环境容量、土地利用等关系，改善大众出行问题，减少交通拥堵带来的环境问题，提升城市品质，提高公众的幸福指数，实现以轨道交通为主导的TOD模式可持续发展。

1 国内外研究现状

城市发展，轨道先行。轨道交通作为城市重要公共交通之一，具有人均能耗低、高效率、交通容量大、环境友好、安全的等优势，包含了城市地铁、轻轨、有轨电车、磁悬浮轨道、单轨交通和市域铁路等[4]。轨道交通是可持续交通主要的发展方向之一，也是决定一个城市是否可持续发展的重要指标之一，以轨道交通为主导的TOD模式是城市可持续发展的一种理想模式。

截至2019年，美国TOD 项目遍布在各个州的城市地铁、轻轨和城际铁路站点等旁，而且对于城市的可持续发展都卓有成效[5]；日本城市的TOD 发展模式经过多次变革已深入贯彻于轨道交通规划、设计、建设、运营、回报、投资等各个环节，将TOD 理念发挥到了极致[6,7]；而我国20 世纪末才开始对TOD 模式的进行研究，以至于到现在TOD 模式的理论研究与应用程度都还参差不齐。且较少有人关注到以轨道交通为主导的TOD 模式可持续发展问题。在这里，陈强提出了轨道交通可持续性的评价指标、规划原则和发展策略[8]；刘晓静对轨道交通主导的TOD 模式实现的立足点和实现方式做了阐述[9]；王茉莉等指出了当时制约我国轨道交通发展的因素，而且给出了可以促进我国轨道交通TOD模式科学健康发展的方案[10]；黄维民在借鉴西方城市治理经验基础上，找到了TOD 模式在我国运用的切入点[11]；李林等以香港将军澳为例，就TOD对城市可持续生态优化设计作出了系列阐述[12]；Todd Goldman 等探讨了实施可持续城市交通对四个新兴领域的影响[13]；Black J.A.等建立了可持续交通城市的绩效评价指标及分析方法[14]。

这些研究多为定性的分析或多是国内外的成果的介绍，缺乏适合我国国情的，对以轨道交通为主导的TOD 模式可持续发展做一个定量的研究分析。因此有必要对以轨道交通为主导的TOD 模式可持续发展做一个定量的分析评价，为今后的TOD模式可持续发展的应用提供理论指导。

2 研究方法

2.1 定义与内涵

轨道交通主导的TOD 模式可持续发展,通常是为最大限度的满足人们在出行方面的不同需求，将高效、高质看成轨道交通建设的关键因素，从而在城市交通规划的具体布局上，能够综合考虑到商务、娱乐、教育、住宅等多方面的影响因素，促使人口、资源和环境的均衡协调，进一步地推进社会经济的发展[10,15,16]。

如图1所示，以轨道交通为主导的TOD 模式的可持续发展应保持在经济可持续、环境可持续及社会可持续3个方面的可持续。

2.2 建立评价指标体系

我国的可持续发展指标体系（CSDIS），不仅包含了可持续发展中最常见的3 个主题：经济发展、资源环境、和社会民生，还针对资源环境增加了2个主题：消耗排放与治理保护[17]。TOD 的评价指标体系一般包含居民生活质量、城市空间布局、环境质量、公共交通系统和社会经济效益等[18,19]。

为了使评价更加客观、科学、全面，在构建以轨道交通为主导的TOD 模式可持续发展指标体系时应遵循以下原则[20,21]：⑴系统性原则。这个复杂的系统涉及多门类、多部门、多学科、多领域，应全面考虑系统的整体性，筛选出具有代表性的指标。⑵科学客观性。这是一个贯穿始终的原则，对指标有明确的规定，指标体系要科学,深切考虑以轨道交通为主导的TOD 发展模式对今后城市发展的深远影响。⑶重点突出原则。指标体系也不可能一应俱全，面面俱到，能够抓住对于一些不重要的影响成分不必太看重，要能够把握住影响事物发展的主要原因，对其重视。

图1 轨道交通为主导的TOD模式可持续发展模式

图2 轨道交通为主导的TOD模式可持续发展评价指标体系

图3 轨道交通评价流程图

根据以上原则，并在咨询有关专家和查阅相关文献的基础上构建TOD模式可持续发展评价指标体系，该指标体系分为经济发展、环境资源和社会民生3 个二级指标，下设12个三级指标，如图2所示。

2.3 评价模型

基层的许多环节的评价模型进行计算是按照模糊层次的方式来分析矩阵的，它和整个体系的综合性的评价模型共同构成了以轨道交通为主导的TOD 模式可持续发展评价模型。起初，衡量在指标体系中不同级别的指标的权重，这是按照模糊层次法来进行的；然后不同的指标会获得由专家的打分；最后，对指标进行融合计算，得到可持续性发展的评价值。评价流程见图3。

将图2中的评价指标用因数集的形式来表示可得到评价因素集U，U={U1,U2,U3}，其中U1={U11,U12,U13,U14},U2 ={U21,U22,U23,U24}，U3={U31,U32,U33,U34},U4 ={U41,U42,U43,U44}。

根据上面提到的构造的评价指标集，运用模糊层次分析法确定各指标的权重系数。

（1）搭建模糊判断矩阵Q=(qij)n×n，矩阵中的元素需要满足qij+qji= 1，使用模糊判断举证数量标度方法把qij的取值分为九个标度，具体如表1所示。依据表1的数字标度，将因素q1,q2,…,qn两两进行比较，得到模糊判断矩阵

表1 0.1～0.9九标度数量表度

构建每个级别评价指标的模糊判断矩阵，将一级指标之间的模糊判断矩阵记为Q1,将二级指标中的成本可持续之间的模糊判断矩阵记为Q2，环境可持续之间的模糊判断矩阵记为Q3，社会可持续之间的模糊判断矩阵记为Q4。

（2）构造模糊一致矩阵R=(rij)n×n，对模糊互补矩阵Q=(qij)n×n按行求和，记为：

式中：qi为对矩阵Q进行按行求和。

再实施如下的数学变换：

得模糊一致矩阵R=(rij)n×n。

（3）计算R的权向量gij

并对R的权向量进行归一化处理，得出各评价指标的归一化权重向量ω，ω=(g1,g2,…gn)T，其中

式中：gi为对gij进行按行求和。

2.4 计算可持续发展综合评价分值

3 实例分析

我国广州在借鉴了美国、日本、我国香港特区等地TOD 的成功经验，轨道交通建设形成了较为系统、合理、完善、路网发达的公共交通系统和社区[22]。截至2019年，广州市正在建设的地铁有322km，计划在2023年的时候建设到800km以上，在2025年的时候要铺设到1000km以上[23]。以广州市某工程项目为例进行评价，步骤如下：

（1）采取因素集的方式来代表不同的评价指标，就能获得评价因素集U，U={U1,U2,U3}，其中，U1={U11,U12,U13,U14}，U2 ={U21,U22,U23,U24}，U3={U31,U32,U33,U34}，U4 ={U41,U42,U43,U44}。

（2）确定各项评价指标的权重

采用模糊层次分析法，建立模糊判断矩阵Q1,Q2,Q3,Q4：

经过计算可得到各项指标的权重值：

R1的权向量为(0.5326,0.4659,0.4993)，归一化权重向ω1=(0.356,0.311,0.333)；

R2的权向量为(0.5235,0.4984,0.4357,0.5361)，归一化权重向量ω2=(0.263,0.250,0.218,0.269)；

表2 轨道交通为主导的TOD模式可持续发展评价权重

表3 可持续发展评价

R3的权向量为(0.5443,0.4969,0.4087,0.5346)，归一化权重向量ω3=(0.274,0.251,0.206,0.269)；

R4的权向量为(0.5728,0.5100,0.4723,0.4346)，归一化权重向量ω4=(0.288,0.256,0.238,0.218)。

（3）针对该项目，邀请十位相关专家根据评价细则在分值[0,100]内进行打分，并分别取10 位专家打分分数的平均值。利用总分值计算公式分别计算一级指标的分值Si和目标层S，再计算最后的评价分值。

一级指标层Si分值计算：

S1= 0.263× 83.40 + 0.250 × 80.20 + 0.218×79.50 + 0.269 × 84.60 = 82.0726

S2= 0.274 × 83.70 + 0.251× 78.30 + 0.206 ×76.60 + 0.269 × 80.40 = 79.9943

S3= 0.288× 83.60 + 0.256 × 80.20 + 0.238×78.20 + 0.218× 76.60 = 79.9184

总可持续发展分值计算：

S= 0.356 × 82.0726 + 0.311× 79.9943+ 0.333×79.9184 = 80.7089。如表3所示，将轨道交通主导的TOD模式可持续发展程度划分为以下6个阶段。

根据上述研究结果，该项目评价总可持续发展分值在70 到85 之间，根据上面的表可以看到这个分支代表着该项目处在大致可持续发展的时期。综合分析各指标的得分情况，土地利用、能源消耗、区域发展和投资回报等得分较高，表明基于轨道交通的TOD模式在土里利用等方面发挥了良好的作用，而政府补贴、邻里关系、公共意识等得分较低，表明过度依赖财政补贴不是一个可持续的发展的途径，基于轨道交通的TOD模式在我国还不完全成熟，人们对于TOD理念意识淡薄。并根据实际发展情况对问题进行了具体分析：

（1）人们对于TOD 模式可持续发展认识度还不高、意识比较淡薄。由于，我国对于TOD模式的研究和关于TOD 模式的应用起步较晚，一方面缺少政府相关部门及企业等的宣传；另一方面轨道交通TOD模式项目数量还比较少，没有给大家带来明显的便捷惠民感受以及改善邻里关系。

（2）土地利用有所改善。基于我国人多地少，在我国城镇的发展进程中，土地资源得到有效的利用是可持续发展的关键因素之一。轨道交通为主导的TOD模式，首先是基于轨道交通的。如果某一条线路上开发了交通轨道，那么这条路线的周边区域就会被争相开发，布局也相对集中，也增加了沿线的可达性，这样一来不仅使得城市空间疏密有致，且使得土地价值增值。其次TOD 模式正是围绕轨道交通等公共交通为核心对商业、商务、文化、产业、居住、教育等展开具体开发，周边的土地资源相对得到良好的开发利用，使得大众的生活环境得到改善。但到如今，在土地利用方面还是存在亟待解决的问题，比如TOD相关利益方对土地价值预期差异巨大、难以控制土地资源、难以获得土地开发权等。

（3）不能完全或过度依赖政府补贴。香港铁路有限公司鲍风就曾指出：在我国内地，轨道交通项目建设资金通常属于财政支出，线路建成以后往往会变成地方政府的财政包袱，一般经验来讲用现金补贴的方式来解决此类财政包袱，但是如果发生没有正确重视成本升高的问题和对票价的制定没有达到市场要求，那么就会导致城市轨道交通的发展滞后；如果某个城市经济发展比较单一，那么出现政府补贴的力度没有跟上的情况，客流量势必会大大的减少，导致不能提高票价，这就会使资金链断裂，然后陷入资本投入变少和维护力度低的恶性循环中去。另外一方面，政府各有关部门又认为可以减小财政压力的PPP 模式，要是没有落实好，风险的评估没有到位，就会导致公司部门风险分担不明，很多的PPP项目就不能依照原本的规划成功执行。因此，依靠财政补贴并不靠谱，也不能解决今后政府可能面临的资金压力。

4 结论与建议

4.1 结论

该文构建轨道交通为主导的TOD 模式可持续发展的评价体系，选取评价指标是有依据符合标准的，判断不同的指标权重运用了模糊层次法，而且创造了TOD模式可持续发展评价模型。并结合专家打分，得到了广州某项目的可持续综合评价分。根据分析得出：（1）根据指标，我们可以看出，经济的发展是最为重要的，接下来是社会民生，再次是环境资源；(2)从二级指标来看，投资回报、土地利用和区域发展所占权重较大，而财政补贴、噪音污染和公共意识所占权重最小。广州该项目综合得分为80.7089，属于大致可持续发展时期，还有较大的发展潜力。

4.2 建议

针对轨道交通发展的道路上存在的一些弊端，比如利用土地不科学等问题，在此做了一些推动其发展的措施，如下：

（1）加强人们对TOD 模式可持续的认识，提高民众在此项目的参与度与感知度。走TOD 模式可持续发展之路，需要增强人们对此的认识，需要有一定的认知意识。首先，考虑广大民众的接受性，需要政府部门及相关企业等加强宣传力度，提升人们的对此的相关意识；其次，做好TOD 模式开发发展工作，社会福利应是放在第一位的，应顾及普通民众的有效需求，让民众深切感受到TOD模式是一项能提高民众的生活品质、增强人与环境的互动、加强人与人的交流等的惠民工程。

（2）形成合理的投融资模式，提高利益相关体的参与度，形成“投资—建设—运营—回报—投资”的良性循环。香港地铁曾采取了“地铁+物业”的联合开发模式，在整个过程中，轨道交通的开发不仅给地铁公司带来了收益，而且也给当地政府带来了巨大收益，同时，城市居民也拥有方便的公共交通，形成了“三赢”的局面。随着PPP 模式的推行，其在轨道交通TOD 中的应用也应运而生，将PPP 模式和TOD 模式结合起来，可解决两者存在的问题，促进其发展，对于可持续发展也有重大意义。根据已有的PPP 项目情况来看，项目的签约率较低，项目落地也尤为困难。由此，我们需要对TOD模式的投融资进行创新，可形成“TOD+”的模式，加资本运作，加资源开发、加私人部门参与开发、城市轨道交通建设与沿线的土地捆绑开发等新模式，最终实现公众、政府、企业、城市建设的“多赢”。让城市设计有品质，建筑形态有特色，商业业态有创新，建设运营可持续性，促进中国城市可持续发展。

（3）完善相关法律法规。目前，虽然中国进入了轨道交通发展的高速时代，但是TOD模式发展运用这一领域在中国还处在一个起步的阶段，所以出台的这方面相关的法律法规还很欠缺，随着交通轨道的不断发展，必须加快相关法律法规的制定，这可以帮助不同的公司进行职责划分，也能帮助基层的农民工的合法利益不被剥削，能够加快交通轨道前进的步伐。轨道交通为主导的TOD 模式的实施必须依靠完善相关法律条文来保障。这些法律条文涵盖轨道交通总体发展政策及用地、财税、服务等方面政策，通过完善这些法律条文来加强对轨道交通为主导的TOD 模式的建设、行业的发展、市场竞争的引导与调控，更好地履行基于轨道交通TOD模式发展的职能。