浅析如何做好行政许可工作

孔丽

内容摘要 文章以北京市食品经营许可证办理为例，浅析目前行政许可业务办理过程中出现的问题，并对目前优化营商环境、深化互联网+政务服务体系改革作出思考，给出相关工作建议，希望给优化行政许可业务办理提供相关参考。

关键词 食品经营许可 互联网+政务服务体系 业务办理

1 引言

深化“放管服”改革，进一步推进“互联网+政务服务”，推动企业和群众办事线上一网，线下一门，现场办理一次服务体系。随着优化营商环境改革的推进，一项项改革措施下发，压缩审批时限、精简提交材料，推出网上“便民服务”“零跑动”模块等多项政策的实施旨在线上、线下为群众和企业提供更加便利的办事环境，提高行政审批效率，但是基于目标实现程度和实际体验在食品经营许可业务的申请、办理过程中依然存在着政策不落地、许可不便民的现象，文章以北京市市场监督管理局挂牌成立后部分区县食品经营许可业务办理为例，从办事人、受理人、监管人角度对目前行政许可业务的办理进行浅析，并提出相关建议。

2 食品经营许可业务办理概况

国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。以食品经营许可证核发业务为例，办事人办理流程为：先登录北京市市场监督管理局网站，进入食品行政审批模块后，用营业执照注册用户名和密码，进入企业服务平台后，在常用自助模块点击我要申报，在“食品经营”大类下点击食品经营许可证新办，填写新申请时，需点击“新增”按钮，选择主体业态，在食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂三个业态中进行选择，进入后填报社会信用代码、经营场所、食品经营区域面积、主体业态、经营项目等信息，填报完成后保存，进入申请材料模块，对提交材料进行勾选，之后保存提交并打印申请表，带着相关材料纸质版到现场，现场工作人员受理后，由业务科室对该单位现场进行审核，审核通过后，进入制证、送达环节，办事人在申报网上关注业务办理状态，显示已完成后，由办理人或者法人到现场进行送达确认，领取证件。

3 目前已推出的便民改革措施

2018年6月1日起食品经营许可从受理到决定的时限由20～30个工作日压缩至5个工作日内。食品流通领域、餐饮服务领域部分业务下放至属地镇街监管所受理审批。2019年7月1日正式实施《北京市小规模食品生产经营管理规定》和《北京市小规模食品生产经营许可备案管理办法（试行）》，对小食杂店发放《北京市小食杂店备案卡》，对小作坊、小餐饮店生产经营者发放《北京市小规模食品生产经营许可证》。2019年9月10日根据《国务院办公厅关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》（国办发〔2018〕45号）以及《北京市人民政府关于印发2019年市政府工作报告重点工作分工方案的通知》（京政發〔2019〕1号）关于“企业和群众到政府办事提供的材料减少60%以上”的要求，精简许可需提交的材料，将营业执照复印件、法人身份证复印件、制度清单、承诺书这几项材料删减。网上申请方面推出“便民服务”“零跑动”模块，登录页面加入一证通登录。2020年新冠状病毒疫情防控期间食品流通领域实行食品经营许可告知承诺，通过采取申请人网上提交材料，上传承诺书、审批部门网上受理、网上审核、证书邮寄等举措，实现审批“不见面”“零跑动”。

4 申请流程中出现的问题

4.1 概念不清

4.1.1 经营业态混淆不清

食品销售经营者，经营形式包括商场超市、便利店、食杂店、食品贸易商、食品自动售货销售商、网络食品销售商。经营业态混淆不清是申请过程中遇到的主要问题。文章只对容易混淆的几种经营业态的主要特点做简要描述，具体解释读者可翻阅《北京市食品经营许可管理办法（试行）》和《北京市食品经营许可审查细则（试行）》做详细了解。

（1）商场超市食品经营区域面积不小于200 m2;食杂店以零售为主;便利店有明显统一连锁品牌形象;食品贸易商主要以从事食品批发为主。

（3）餐饮服务经营者，经营形式包括特大型餐饮、大型餐饮、中型餐饮、小型餐饮、微型餐饮、中央厨房、集体用餐配送单位。其中，特大型餐饮、大型餐饮、中型餐饮、小型餐饮、微型餐饮属于普通餐饮。一是大中小型餐饮界定不清;二是申请过程中，办事人对于自己所经营商品是否属于制售类存疑，如奶茶店、蛋糕房，鲜切水果等，以上都属于制售类，如为主营项目，均属于餐饮服务经营者。经营项目问题在后文会有提及。三是中央厨房和集体用餐配送。申请者经常多勾或者错勾这两种业态，文章做简要解释：中央厨房指集中加工制作食品成品或半成品并配送给具备相应制售条件的食品经营者;集体用餐配送单位指根据服务对象订购要求，集中加工、分送食品但不提供就餐场所的食品经营者。

（3）单位食堂，经营形式包括学生食堂、托幼机构食堂、职工食堂、工地食堂、养老机构食堂、其他食堂。单位食堂问题较少，但经常有人发问，公司食堂对内经营，甚至不收取费用，为什么要办理经营许可，文章根据《北京市食品经营许可管理办法（试行）》作出相关解释。单位食堂，指设于机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、企业等，供应其内部职工、学生等集中就餐的餐饮服务提供者。

4.1.2 食品经营项目的分类

办事人在申请过程中，经常会问，我卖酒，以前许可证是酒类许可，现在经营许可我该选什么？我卖蔬菜水果，应该选什么？什么是散装食品？奶茶属于什么？自制饮品包括什么？等问题都是对经营项目分类的不明确。

办事人在申报页面申报过程中，需要勾选的食品经营项目分有预包装食品、散装食品、特殊食品、热食类食品、冷食类食品、生食类食品、糕点类食品、自制饮品等项目，根据问题最多的预包装食品，根据《北京市食品经营许可管理办法（试行）》找到了相关解释：预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品。所以目前酒类、瓶装水、瓶装饮料等都属于预包装食品。其他问题根据申报页面的信息提示大多可以做出正确的选择，文章就不一一列述。

4.2 系统运用不畅

一是北京市市场监督管理局挂牌成立后，申报网址由北京市食品药品监督管理局网站变为北京市市场监督管理局网站，申报入口变为食品行政审批，部分申请人找不到申报入口。

二是办事人刚办理完营业执照或变更后，会出现在注册入口信息有误的现象，或者会出现营业执照变更企业名称登录后信息不同步问题，导致办事人必须要联系后台技术人员进行解决。

三是办事人设置的用户名密码为自己设定可以与执照信息无关，导致办事人经常遇到需再次进入平台时忘记自己设置的用户名密码问题，或者企业遇人员变动，原办事人离职，注册信息丢失，办事人在找回用户名和密码时需要联系后台技术人员，但是技术支持电话共两个，为全北京市统一联系电话，工作时间只限于工作日上午9：00～12：00，下午14：00～18：00，经常遇打不通的情况。或者打通之后需要留下预留邮箱，很多岁数大的办事人和遇企业人员变动的办事人无法顺利找回信息。

四是业务完成后，办理人需再次登录申报入口，看网上办理状态，显示已完成后到现场领取许可证，如遇撤审办理人可能会联系工作人员进行询问，如平台可以自动利用短信、客户端等渠道通知可能更为便捷。

4.3 提交材料不明

如办事人想知道办理食品经营许可证需提交什么材料，审批时限、相关政策法规、办理地点及相关联系电话可在首都之窗上进行业务搜索，但是首都之窗这个网址很多办事人并不知道。

以新办食品经营许可证为例，需要提交的材料为：

（1）食品经营许可申请表;

（2）经营场所的具体位置（如方位图）、与食品经营相适应的经营平面布局流程图（包括主要设备设施布局）、操作流程等文件;

（3）其他材料：自酿啤酒的经营者应提供具有资质的食品安全第三方机构出具的对成品安全性的检验合格报告;食堂的经营场所与主体资质标示地址不一致的，应提供场所合法使用材料;没有条件设置检验室的集体用餐配送单位，应当提交委托协议文件;利用自动售货设备从事食品销售的，提交自动售货设备的产品合格证明、具体放置地点，经营者名称、住所、联系方式、食品经营许可证的公示方法材料;其中遇食堂的经营场所与主体资质标示地址不一致的情况，何为场所合法使用材料，具体情况需要具体分析，可能要打电话咨询后才能着手准备。

5 一些便民措施实施中出现的问题

5.1 部分审批业务下放至属地

为方便办事人就近办理业务，部分区县审批业务作出调整下放至属地监管所，但是也出现一些问题。①办事人对当地政策了解不清，不知道具体办理地点或者找不到联系电话，会出现白跑的现象。②政务服务中心窗口工作人员与各个属地监管所衔接不清，提交材料的审核要求有出入，办事人的材料需多次修改。③各个属地办事人员人员流动大、业务水平参差不齐，对相关审批业务的政策法規、材料清单等并不明确，审批效率变低。四是一个企业可能会涉及多项业务，但有的业务在政务服务中心，有的业务需要在属地办理，中心与属地业务没有交叉，不仅没有方便企业，可能对企业来说更加麻烦。

5.2 实施相关规定时出现问题

为了加强小规模食品生产经营管理，保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，方便小规模生产经营企业办理资质，对小食杂店发放《北京市小食杂店备案卡》，对小作坊、小餐饮店生产经营者发放《北京市小规模食品生产经营许可证》，将先现场审核后发证改为当天发证，发证后现场核查，提高审批效率，方便办事企业。

但是在实施中也出现一些问题，一是对符合备案形式的小食杂的界定模糊不清。二是某些小食杂店并不认可《北京市小食杂店备案卡》，觉得备案卡与许可证的法律效力不一致，并表示与外地企业签订合同时不能得到认可。三是从业者素质参差不齐，有的企业申报过程中并不根据实际情况进行申报，把可以勾选的经营项目全部勾选，现场核查不合格需整改问题较多，可能会出现被撤销或者办事人需注销重新申请的现象。

5.3 精简提交材料

在食品经营许可业务中，提交材料将原有营业执照复印件、法人身份证复印件、制度清单、承诺书等相关材料删减，减少了办事群众需要提交的材料，但是也逐步显示出一些问题。①营业执照复印件不需提交后，窗口办事人员审核申请表基本信息情况难度增加，如遇填报信息有误的情况会影响到现场核查及最后的制证环节。②制度清单不需要提交之后，很多企业便不知道本单位需要建立食品安全制度，并不利于企业的自我管理和保障食品安全。

5.4 优化网上申请程序

网上申请方面推出“便民服务”“零跑动”模块，登录页面加入一证通登录。网上申请页面作出的变动都是为方便办事群众申报，减少往来次数，但实际应用效果却并不理想。

第一，“便民服务”主要针对餐饮服务企业和单位食堂，所谓便民服务是，进入申报页面后，填完基本信息需要在平台上传所有需提交材料的电子版文件，旨在受理人先在网上审核，减少来往次数，但是，一是办事人经常上传不了自己的电子版材料，需联系后台技术人员进行解决。二是所有材料上传提交后业务进入受理人待办列表，受理人员逐项核对后写出受理或不予受理意见反馈办事人，因所有材料需加盖企业公章，申请表需法人签字，业务科室要求档案存档，相关文书需办理人现场签字，受理人员与办事人网上交流耗费时间长，办事人如果最后选择现场办理的话，可能会因为便民服务模块无法打印申请表或申请表信息显示有误而重新申报，导致浪费不必要的时间。

第二，“零跑动”模块针对食品相关各个业务，旨在让办事人网上提交材料，受理人员网上审批，办事人无需跑现场，由受理人员邮寄许可证件到家实现经营许可“零跑动”办理。但是在实际应用中，一是“零跑动”模块并不好找，由于市场局成立时间较短，各个审批事项网页经常遇技术整顿，可能会遇到卡顿，进不去申报页面，找不到申报模块的现象。二是用户办理体验并不理想。因食品经营许可目前档案还是文书档案存档，受理文书、现场核查意见表、送达文书均需办理人现场签字确认，邮寄送达将面临办事人签字无法反馈办事人员，相关业务科室无法整理存档的问题，邮寄送达目前无法操作。

第三，一证通登录，是为了让办事人省去注册步骤直接登录，同时也可以减少忘记密码的风险，但是会出现申请表不显示单位名称的现象，直接影响受理程序。

6 原因浅析及工作建议

6.1 原因浅析

6.1.1 政务公开不够

一是政务服务局成立时间较短，相关客户端、公众号、网站网址等正在整理推广中，有关政务服务工作信息、网站、政策信息、公示程度不够完善，公示效果不够。二是由于机构改革调整，营商环境改革，各单位业务办理模式变动频繁，政务公开有滞后性。

6.1.2 “互联网+政务服务”“科技+政务服务”运用不够

一是工商部门与原食药部门已经合并，但是在许可证受理页面并不能同步工商营业执照信息，区块链和大数据的概念并没有得到实际的应用。二是办事人在办理相关业务时必须要到属地办理，能否实现电子签章，跨区办理。

6.1.3 审批程序没有实现创新式改革

一是档案管理方面还停留在文书管理，所有材料需要纸质版存档，但是后续档案利用率低，遇需要调档情况，档案整理难度大。二是因为档案管理并没有实际创新整理模式，档案管理的落后性导致业务办理不能实现全网络办理。三是所有审批事项依旧存在一刀切现象，没有实现“特事特办”，如工期较短的工地食堂，施工单位同样要办理期限为5年的食品经营许可，很少有企业在完成工期后主动注销许可证。四是没有明文容缺受理模式的合规性，为方便企业减少往来次数，是否可以启动容缺受理模式，让企业在约定期限内补全材料，缩短审批时间。

6.1.4 窗口工作人员轮岗不够

受理人员与监管人员业务脱节，受理人员对监管业务不熟，监管人员不能直接接触办事人员，导致办事人在业务办理中，可能因为描述不到位、现场审核中对审核结果存疑，两方人员都不能给出办事人满意的答复。

6.1.5 申报页面与受理页面系统有漏洞

一是办事人在办理中申报页面便民模块很多，但是可以实际应用的很少，办事人员或者受理人员与后台联系提出问题后，后台技术人员优化页面周期较长，网上审批没有得到现实应用。二是受理人员审批页面遇操作错误，申请数据修改流程繁复，可能需要联系业务科室或者主管领导电子签章，增加办事人等待时间及办事难度。

6.2 相关建议

第一，持续优化政务服务体系，以区块链、人工智能、大数据、5G通信等新技术在政务服务领域的应用为突破，利用信息化、数字化、智慧化的手段推动政务服务模式创新，增强各部门间业务联系，信息共享，利用客户端、公众号，推进网上办理、网上审批模式，推行电子档案监管，切实实施便民模块，真正做到线上办理，零跑动办理。

第二，广泛征求社会公众意见建议，提供更多意见反馈渠道，认真梳理线上线下服务内容、服务流程、服务要求、所需材料、办理时限、咨询答复口径，针對办事人员提出的问题，切实整改，不断优化行政审批流程，方便办事人办理业务。

第三，对为什么“办事难、门难进，脸难看”作出思考。办事难体现的一是申请材料不清，二是政策法规晦涩难懂或者难以查找，三是多部门信息共享不健全，行政许可材料要跑多部门办理等问题。门难进目前更多体现的是有问题不知道找谁咨询，想办业务不知道去哪个部门，基于此还是要健全政务公开机制及咨询渠道。脸难看是办事人对窗口受理人的看法，为什么受理人会“为难办事人”也是需要认真思考的问题。第一各委办局人均业务、咨询量是需要关注的指标，第二对窗口工作人员的绩效考核情况也是需要考虑的重点，目前，对各委办局的窗口工作人员有一系列需要执行的工作制度，比如，一年不间断的明察暗访，扣分机制，政务局考核机制，部分区县工作人员的业务每天要接电话，受理，现场解答、制证，整理档案，中午休息时间少，上班时间长，病假事假均关系到绩效及考核，建议不仅开展业务部门与受理窗口间的岗位轮换，也要开展局机关与窗口人员的轮换机制，不仅可以熟悉业务，全面掌握食品安全监管业务，也可以相互理解，促进人员自身进步。

7 结语

深化“放管服”改革，进一步推进“互联网+政务服务”，推动企业和群众办事线上一网，线下一门，现场办理一次服务体系是优化营商环境的改革方向，措施出台的目的是为了提高审批效率，方便办事人办理业务，但是在措施实施过程中遇到的问题，需要的不仅是补补丁，更多的是思考和基层调研，接不到地气的政策不能落到实处，总之，初心不变，改革向好，希望给优化行政许可业务的办理提供一些思考。

（作者系北京市大兴区市场监督管理局 工作人员）