国土空间规划体系完善策略分析

梁彧

摘要：不断完善国家规划体系，减少规划编制和实施中的摩擦，提升规划的治理水平，需要进一步理顺规划体系，加强规划编制衔接，协调各类规划差异，统筹推进规划实施，加快形成规划合力，更好发挥规划在宏观调控制度体系中的战略导向作用。

关键词：国土;空间规划;体系完善

国土空间规划是针对国有土地资源进行的一项综合性安排和部署活动，包括对国土资源的开发、建设和保护等。通过对国土资源进行科学的规划，能促进区域经济发展和社会进步。国土空间规划对我国的发展具有相当重要的作用，可以满足我国对国土开发治理的需要，同时可以起到对国土开发相关政策的制定和引领作用。我国国务院对于国土开发曾提出明确的要求，就是在国土规划中必须注重资源环境的保护，同时要关注不同地区区域发展不平衡的现状，要根据“一带一路”战略和國家关于京津冀、长江经济发展带的相关部署来进行统筹规划，统一协调、统筹安排，从而达到合理利用的目的，要重视对于资源环境的保护，从而形成国土空间开发保护新格局。

1 我国国土空间规划现状

目前，我国的国土空间规划体系存在一些不合理的地。首先，国土空间规划必须考虑不同区域的功能和布局，要按照区域发展的理论进行国土空间规划，落实好不同区域的发展定位。比如，雄安新区的战略规划、粤港澳大湾区的经济规划等都是国土空间规划必须要考虑的重点问题。区域规划要能充分体现出我国经济发展的战略布局和约束作用，在对国土空间进行规划时，要根据当地的发展指标来实施，同时建立相应的绩效考评方案。但是，目前国土空间规划的指标时效性不强，导致很多指标在落实的时候无从下手，没有参考价值。其次，我国的国土规划基本上还是按照国家、省、市、县和乡镇五级规划体系进行设置的，各个级别严格执行上一级的规划和指导，对于土地利用的相关指标也是从国家层面到地方层面逐级落实，进行任务分解，这样能充分保障我国农业生产需要的基本农田和基本建设的用地管控得到落实。但是，在具体的实施过程中弹性不足，尤其是一些无法预计的线性工程或者独立选址的项目还不能做到很好的处理，同时地方决策也对国土空间规划产生了一定的阻碍。在城乡规划方面，通过规划能避免土地资源浪费，让国土资源的价值得到最大限度地利用和发挥，也让城乡空间布局更加科学有序。但是，在实际的空间规划中存在重视城市规划、忽视农村规划的情况，在规划过程中以人口规模作为规划的参考，导致一些国土空间规划不合理，导致规划管理无序。

2 国土空间规划体系的完善策略

2.1 重新部署规划体系

对国土空间体系进行重新部署，要打破传统的国土空间规划只顾部门利益而忽视全局利益的弊端，要从大局出发，根据不同地区区域规划的特点构建科学合理的空间规划体系。将统筹规划和专项规划、详细规划相统一，构建“1+X+X”的国土空间规划体系结构，充分发挥顶层设计的指导作用。在专项规划中要充分考虑城乡发展不平衡的因素、不同区域土地利用不合理的因素，对国土空间方案进行科学的编制。

2.2 重构指标体系

在各个地方部门落实国土空间规划的任务中，要充分发挥指标体系的重要作用。通过构建合理的指标体系能为国土空间规划工作绩效考核提供重要的参考，因此构建科学、合理的国土空间规划指标体系能让区域经济实现可持续发展，提升我国的国土空间规划水平。在指标体系的建设中，要把政策重点向农村建设倾斜、向环境保护靠拢，向区域经济协调发展迈进，通过调研发现国土空间规划中的不合理因素并积极进行整改。在我国的国土空间规划指标体系建设中，重视绿色可持续发展，加大对生态环境的保护力度，同时要对美丽乡村建设进行综合考量，通过科学合理的国土空间规划彻底改变农村地区贫穷落后的精神面貌，同时在指标体系建设中要对精准扶贫的指标进行重点考察，要实现区域经济协调发展，在资源环保和可持续发展方面要注重用地规划的节约化和集约化发展，减少产业园区用地的规划。

2.3 建立完善的国土空间规划管理体系

国家要制定完善的国土空间规划法律法规，同时对于不同部门的职能进行明确的规定，确保不同的部门不出现推诿扯皮现象。在我国的国土空间规划实施程序中，要加强编制、修改、审批和监督等职能。建立完善层级管理体系，建立国家到县级的空间规划管理层级规划，尤其是要强化国家和省级国土规划管理部门的管控能力，要求市级和县级对于上级的约束指标进行严格的贯彻落实。同时，根据当地区域发展的特色，制定符合当地实际的规划指标，满足当地生态文明发展的需要。另外，要建立国家信息处理平台。利用现在的互联网、大数据、云计算等科学技术对国土空间规划中各种自然资源和测绘地形数据进行搜集，建立国土空间规划数据库，对我国的国土空间规划提供数据支持和参考，实现国土空间规划科学化和现代化。

2.4 进一步明确专项规划在国家规划体系中的地位

第一，建议规划体系的分类回归《意见》精神，明确国家规划体系由发展规划，空间规划，区域规划和专项规划共同组成，使专项规划具有相对独立性。但专项规划中重大工程和项目的谋划要接受同级经济和社会发展规划的指导，专项规划中重大工程和项目的落地要受同级国土空间规划的约束。第二，建立健全规划编制目录清单，列出需要编制的重点专项规划，控制专项规划的数量，防范规划之间相互掣肘。为避免出现两套目录清单，建议由发改部门和自然资源部门共同编制，同时满足发展规划和国土空间规划的需要。进一步明确列入目录清单的专项规划编制的衔接程序，降低规划实施中的矛盾。对没有列入目录清单的专项规划，由部门自行组织编制，审批和经费筹措。第三，强化专项规划与发展规划，国土空间规划之间的衔接，明确专项规划与发展规划，国土空间规划之间的接口，提高规划体系的协同效率。鉴于制度转型具有路径依赖，近期内专项规划衔接的重点是发展规划，同时，兼顾国土空间规划需要交通，水利，能源，农业，生态环保等专项规划的支撑，鼓励专项规划探索编制中长期发展规划。此外，国土空间规划也要作出适应性调整，把近五年的空间开发保护格局作为重点。第四，明确重点专项规划审批流程，完善专项规划与发展规划，国土空间规划的衔接机制，降低规划运转中的效率。建议重点专项规划报同级发改和自然资源部门审核同意后，由同级政府审批，而非由同级人大或同级人大常委会审批。

2.5 统筹推进规划实施

第一，协调好发展规划和国土空间规划的评估与监测，强化评估和监测结果的综合应用，提升规划实施的协同性，确保规划的目标任务得到落实。中期评估要对完成有难度的指标及难以实施的重大工程和项目提出改善办法，力保规划制定的目标任务如期完成。总结评估对预期性指标没有如期完成的，要深入分析原因，积累经验，对约束性指标以及重大工程和项目没有如期完成的，要追究相关部门和地方政府的责任，确保规划可落地，可操作，可追责。第二，加强发展规划督导评估和国土空间规划督查执法的协作，及时发现规划实施中的问题，提出改进规划实施的举措。建立发改部门和自然资源部门规划督导评估及规划督察信息共享机制，及时发现规划实施中遇到的问题，提出解决问题的政策建议。

3 结语

国土空间规划体系关系到我国区域发展战略的实现，因此相关部门必须重视国土空间规划，要根据当地发展的实际情况对规划体系和指标管理体系进行认真的研究，从而推动我国国土空间规划科学化发展。

参考文献：

[1]肖利军.分析“多规合一”与空间规划体系重构的联系[J].智能城市，2018（10）：68-69