关于财政体制改革对县域经济社会发展的影响分析

胡仕锋

摘 要：以“分税制”为基础的现行财政体制，有效调动了地方政府理财的积极性，促进了地方财政收入规模不断壮大，为县域经济社会发展提供了基本财力保障。但从近年来财政体制运行情况看，现行财政体制的弊端也越来越明显。笔者结合实际提出了一些建议和看法。

关键词：财政体制  县域经济  影响

发展县域经济，必须由财政政策来支撑，财政体制作为经济发展调控的重要手段，可以对各级政府间财政利益进行分配，对各级尤其是下级政府采取何种发展具有重要的调节作用。“分税制”改革以来实施的财政体制对县域经济社会发展起到了积极有效的促进作用，但随着改革发展需求不断深入，现行财政体制也产生了一些不容忽视的问题，亟待尽快加以解决。

一、基本情况及主要成效

现行财政体制是以“分税制”财政体制为基础，以财政激励机制为手段，伴随财政“直管县”改革、省以下财政体制改革不断调整完善的新型财政管理模式。该体制有效调动了地方政府理财的积极性，建立了较为稳定的地方收入增长机制，促进了地方财政收入规模不断壮大，为县域经济社会发展提供了基本财力保障。主要表现在以下两个方面：

一方面，经济持续平稳发展，收入规模逐年扩大。主体税种实行中央与地方分享，极大调动了地方发展经济的积极性，在县域之间形成了相互竞争的发展局面。下面，以某县为例，就近十年情况分析来看：2019年全县国民生产总值达到251.84亿元，是2009年的5.37倍，年均增长18.3 ;2019年境内财政总收入实现21.29亿元，是2009年的7.6倍，年均增长22.48 ;地方公共预算收入实现12.5亿元，是2009年的8.25倍，年均增长23.49 ;乡镇（街道）财政收入也实现新的突破，2019年乡镇地方公共预算收入实现4.14亿元，是2009年的10.91倍，年均增长26.99。

另一方面，政府财力稳步增长，保障能力明显提升。 随着县域经济不断壮大和财政收入较快增长，特别是实行省管县财政体制改革后，上级转移支付力度不断加大，政府财力稳步增长。 2019年全县可用财力（不含专款）17.61亿元，为2009年的5.54倍，年均增长18.67 。2019年人均可用财力16.77万元，为2009年5.13倍，年均增17.76 。政府财力稳步增长为增强财政保障能力、优化财政支出结构、促进经济社会又好又快发展提供了有力支撑。随着政府财力的增长，财政支出规模不断变大，各项保障能力逐步增强。 2019年地方公共预算支出23.28亿元，为2009年的6.85倍，年均增长21.22 。

二、存在问题及不利影响

从调查情况看，现行财政体制对上级集中财力、支持国家重点建设、维护社会稳定等，发挥了积极作用，但从近年来体制运行情况看，现行财政体制的弊端也越来越明显。

（一）财力不断向上集中，支出责任日渐加重，县乡财政愈发困难

分税制财政体制改革以后，财力不断向上集中，但县级基本事权却在不断扩大，县级政府承担着提供义务教育、民生保障、社会治安、基础设施、行政管理等多种公共服务职能，还要支持地方经济发展，这种状况大大加剧了县级收支矛盾。近几年来，国家不断出台新的增资政策，公车改革、养老保险改革也已相继推开，各类民生政策连年提标、扩面，只增不减，各项改革都需财力支持，支出刚性增强，压力不断增大。另外，省直管县财政体制改革以后，尽管省级帮扶力度明显加大，但受财力限制，省财政增加的一般性转移支付数额有限，县乡财政困难状况难以在短期内得到根本改变。加之近年来经济形势下行加速，地方收支矛盾明显加剧，县乡财政愈发困难。

（二）地方缺少主体税种，收入划分不尽合理，财政增收受到制约

就目前正在施行的税收体制看，在收入的划分上，税源比较集中、稳定性强的主体税种大多划归上级定收入，而税源比较分散、征管难度大、增收潜力小的小税种则属县级收入。在共享收入的分配上，上级政府得大头，而作为培植税源、发展地方经济的主体县级政府只能分得较少部分。由于收入划分不合理，削弱了地方财力，影响了地方政府培植财源的积极性和动性，不利于财政收入增长。

（三）体制调整相对滞后，引领调节作用单一，不利于地方长远、持续发展

自1994年分税制财政体制改革以来，中央、省在对下财政体制改革方面，做了许多积极有益的探索，并有了新的突破，比如：省直管县、县级基本财力保障、三奖一补等，成效可谓“立竿见影”。但我们也应看到，诸多政策实施主要目的还是局限于激发调动地方增收积极性，利益导向明显，兼顾其他相对不足。这种单一的导向调节，导致地方追求数量性经济增长冲动持续高涨，极易形成地方保护主义，产业重复建设，区域合作不畅，无序低效竞争屡禁不止。

三、改革建议

（一）改革收入划分，理顺支出责任，缓解地方财政收支矛盾

进一步拓宽地方财政收入来源，增强自身“造血”功能，是解决县域财政困难的根本措施之一。全面推行“营改增”后，地方收入将会受到一定影响。 同时建议合理調整消费税的范围和税率结构，让地方能够参与消费税的分享。资源税改革要充分考虑地方发展，将地方资源优势体现到财政实力上，让基层财政享受到改革成果。上级政府在制定与县级政府的财政体制时，应以政府间职责分工为依据，明确事权与支出责任划分。上级政府直接负责的社会事务应由上级财政安排经费;上级政府与县级政府共同承担的社会事务，上级财政给予一定奖励或补偿， 加快税制和事权与支出责任改革，从收支两个方面同时用力，是有效缓解地方收支矛盾的必要举措。

（二）确立主体税种，稳定收入来源，增强县域经济内生动力

加快房产税、资源税、环境保护税等税制改革，进一步完善地方税收体系，稳定地方主体税种，建立支撑基层财政可持续发展的税收机制，增强基层财政实力。在考虑确定地方财政的主体税种时，建议由地方政府根据其各地不同的特点，确定其主体税种。在对地方财政体制的设计中引入绩效理念和竞争机制，发挥县域财政组织收入和节约支出的两个积极性。将收入范围的划分、共享比例的确定和下级政府组织收入的能力和支出的使用效益挂钩，充分调动县级政府“内生发展”的积极性。

（三）推进综合改革，着眼长远发展，建立政府新型财政体制

财政体制改革改革进程中应综合考虑各地经济发展水平、人口规模等因素，将推进财政体制改革与县域经济发展、调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来，实现措施、制度联动配套，有步骤地稳步推进改革。另外，建议严格遵从“十三五”规划，围绕“五大”新发展理念，建立多层次的指标体系， 剔除一些收支简单挂钩的考核指标，不再设定地方配套要求，对县级政府放宽限制，适当“扩权”， 调节引导地方着眼长远，更好促进县域经济和社会事业快速发展。