黄河流域水土保持生态补偿制度的完善

胡爽

摘要： 随着黄河流域环境问题日益突出，针对黄河流域水土流失问题的治理任务也日益艰巨，尽快健全水土保持生态补偿制度已成为生态文明建设的必然要求。本文分析黄河流域生态补偿现状;对目前黄河流域生态补偿相关规定以及各地出台政策及其实施情况进行系统整理;分析水土保持生态补偿存在的问题，提出增加生态补偿强制性法规、完善相关法律法规，扩展生态补偿资金来源、建立多元补偿机制，合理确定补偿标准、建立绿色GDP核算制度，健全生态补偿管理体制的建议。

关键词：  黄河流域;水土保持;生态补偿

一、黄河流域水土保持生态补偿的重要性

（一）贯彻落实习近平黄河流域生态文明战略的必然要求

习近平主席在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话中指出，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计，也是我国重要的经济发展地带。黄河流域的黄淮海平原、汾渭平原、河套平原是农产品主产区，粮食产品产量占全国很大一部分比重。[1]同时，黄河流域又被称为“能源流域”，是我国重要的能源等基础型工业产业基地。坚持生态保护战略，就是坚持生态优先、绿色发展，重点治理黄河流域水土流失。完善黄河流域水土保持生态补偿制度，就是保障黄河流域水资源安全，贯彻黄河流域生态文明战略，落实黄河流域高质量发展目标的重要制度设计和战略保障。

（二）从流域角度促进区域协同发展的现实需要

黄河流域的流域分界线和省界行政界线是不一致的。黄河流域整个区域横跨九个省区，流经青海、四川、甘肃等。最后由山东省注入渤海。这样的不一致性，导致整个流域的经济利益与流域各省利益有所冲突。2003年，南水北调工程开工，通过三条水路线将黄河与长江、淮河、海河相连接，正式打破了黄河流域的独立系统，这更加导致了调水区与受水区，新水线区域与原流域区域、上游地区与下游地区之间的利益关系的复杂性。[2]与其他要素不同，水域是流动性因素，每一区域的水域生态及其产生的经济效益都与上游息息相关，因此，流域的生态补偿才需要协调各区域之间的经济利益关系。流域生态补偿机制，可以建立生态成本理念，对于破坏流域生态或者保护流域生态的行为，进行征费或予以相应的补偿，以此来维护流域生态系统服务功能，保障各区域对水资源的保护，提高破坏行为成本和保护行为收益，以达到流域之间生态利益与经济利益相一致。促进各区域协同发展。

二、黄河流域生态补偿制度的历史与现状

（一）黄河流域生态补偿——以黄河流域河南段为例

为了改善生态环境，治理流域污染，河南省曾于2010年颁布了《河南省水资源生态补偿暂行办法》。该《办法》按照污染物的流经量以及相应污染物的治理成本为计算标准来确定生态补偿标准，并考虑了不同地界的水质差异，可以说是具有相当的公平性。

《办法》实施效果显著。黄河流域的水质，根据河南省出具的环境公报统计数据显示，有明确改善，例如，污染物氨氮浓度较往年下降几个百分点。同时，生态补偿机制工作的展开，也加快了该地区产业结构调整，促成河南省相关部门工作联动机制的建立。在省政府调配下，省环保部门与水利部门和财政部门形成协调联动机制，三部门各司其职，环保部门负责水资源质量的监测工作，水利部门负责相关生态补偿标准的执行，而财政部门则负责生态补偿金的相关工作。[3] 但是，目前来看河南省的流域生态补偿机制仍存在诸多不足。例如，并未加大宣传实施力度，并未形成专门的管理机制和管理体系，生态补偿政策落实不到位，生态补偿标准实施过于僵硬、死板，并未因地制宜予以衡量。

（二）黄河流域水土保持生态补偿的相关政策

1.流域各省出台的水土保持设施补偿费征收办法

黄河流域的各省主要的水土保持生态补偿机制基本上是根据《水土保持补偿费征收使用管理办法》来进行征收的。拿山西来说，2018 年山西省共审批生产生产建设项目水土保持方案400多个，全省征收水土保持设施补偿费将近5 000 万元，省市县分别按 10%、10%、80%使用。

此外，从20世纪80年代开始，黄河流域各省已经开始进行水土保持补偿方面的探索。例如山西省，1990 年 山西省水利厅 、物价局、财政厅联合制定了《山西省水土流失补偿费治理费的征收使用和管理办法》，对于生产建设项目破坏环境，破坏水土保持工作的，依据破坏的生态面积和造成的损失进行征费。其他地方政府也出台了许多关于水土保持生态补偿的规范性文件，例如，河南省出台了《关于加强生态环境建设、防治水土流失的意见》，山西制定了《山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点总体实施方案》，以此来确保山西省的煤炭工業可持续发展，对于煤炭企业造成的水土流失，由煤炭企业进行治理修复，接着由政府进行最后处理，煤炭可持续发展基金等基金团体负责组织实施，等等。[4]这些文件大都对补偿费进行了专项规定，即水土保持补偿费必须专项用于流域的相关防治水土流失项目的建设成本与支出。

2.中央政府出台的财政转移支付制度

转移支付制度是于1994年我国实行税制改革之后实行的一项重要制度，主要是指同级政府之间的横向转移支付，以及不同层级政府之间的纵向转移支付。中央政府的转移支付，其支付主体当然是中央，补偿客体是相关地方政府，地方政府的相关转移支付补偿主体则是地方政府，客体是受害地区政府。补偿标准是根据水土流失地区的经济损失与生态环境修复成本，以及建设水土保持工程的成本投入为依据。水土保持生态补偿的项目具体包括中央项目政府黄河生态保护的工程，地方项目譬如黄土高原地区水土流失治理基金项目。2011年中央政府出台了《全国主体功能区规划》，该《规划》主要目的在于明确国家土地相关空间，推进主体功能区，实现资源节约和环境保护 ，指出黄土高原防治水土流失为工作重点以及黄河、长江中下游地区的水资源与生态安全的重要性，成为黄河流域生态补偿工作的重要性文件。[5]该《规划》规定了一系列保障措施，例如财政政策、产业政策、环境政策等等，在中央政府平衡财政转移支付中，要加大重点生态功能区以及中西部地区的重点财政支付力度，均衡考虑各地区财政支出尤其是生态保护支出。省级政府要加大重点生态功能区的支持保护力度，建立完善度省以下财政转移支付制度，建立区际之间的横向帮助程序。[6]

中央层面上，为了保护流域生态环境，我国先后颁布了《水法》、《水土保持法》、以及《水土保持法实施条例》，这些法律法规都作出了有关补偿制度的规定。针对黄河流域的特殊情况，中央颁布了《退耕还林条例》，规定了对土地承包经营农户的经济性补助的内容条例，但后续根据造林难易程度、物价、经济社会发展水平以及退耕还林预期收益，适当提高新一轮退耕还林补助标准。[7]2010年国家正式颁布了《生态补偿条例》，开始了一系列生态补偿的立法階层工作。

3.开发税费制度中的水土保持生态补偿

资源开发税费制度主要是用于资源开发企业对资源开发过程中对资源的破坏或者有益行为来获得相应补偿或增加相应成本，这种补偿根据地方政府部门出台的相应办法为根据，补偿主体是资源能源开发单位，补偿依据的标准根据各地区资源开发过程中的损害后果以及恢复生态环境的损益为依据。例如，陕西省出台了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》，[8]对全省的能源资源的开采过程中的水土流失项目补偿费的实施可能性研究报告和相关项目审查，按照不同地区、不同标准来确定补偿费标准。

三、黄河流域水土保持生态补偿存在的问题

（一）生态补偿缺乏强制性法律规定

目前水土保持生态补偿的相关法律规定主要包括国家立法和地方立法层面上的相关法律规定，但由于立法目的和立法技术等因素的差异性，存在上下层级之间的法律法规不协调之现象，导致生态补偿法律体系过于薄弱，法律条款难以进行具体性指导，且目前关于水土保持生态补偿制度多为鼓励性政策性规定，缺乏强制性规定。对于企业来说，缺乏强制性规定意味着即使不执行相关制度，其后果并不会达到相应的制约效果。而且，相关水土保持的规定对于执行企业也未规定相关激励措施，这样导致的结果是不能保证相关主体履行义务的积极性

（二）生态补偿资金不足

我国的生态补偿机制依然处于初步发展阶段，一直以来我国的生态补偿主体十分单一，主要是我国政府，近几年国家投上百亿到国家各项生态补偿项目之中，足以显示国家对生态补偿制度的重视。随着我国经济的不断发展，中央财政转移支付已经成为生态补偿资金的主要来源。但是，就目前市场经济不断发展的情况下，单一的补偿主体势必会带来生态补偿市场竞争趋势的缺失，更加难以保证生态补偿工作的顺利进行。

补偿主体单一导致的结果是补偿资金来源单一。目前主要的资金来源为横向转移支付和纵向转移支付。纵向转移支付主要是中央政府转移支付资金，主要涉及国家一些重大生态治理项目，国家财政是主要的支付主体。横向转移支付主要是同级政府之间用于生态环境治理的财政资金。此外，还包括一些市场化运作模式的生态补偿，主要是通过市场机制运作进行生态补偿，包括水权交易、排污权交易、市场配额交易等。但是补偿资金的大部分来源依然是政府财政转移支付，这容易导致生态补偿资金短缺和后续补偿不到位，限制生态补偿制度的发展与完善。

（三）生态补偿标准不合理

生态补偿标准的确定依据有生态服务价值，即生态系统为人类所做的贡献;成本依据，包括为生态保护付出的保护成本以及生态破坏的修复成本;以补偿意愿和受偿意愿为依据，即补偿主客体之间的利益衡量，在生态补偿中考虑补偿客体的受偿意愿，才能保证补偿客体的积极性，使生态补偿发挥实际效益，考虑补偿主体的补偿能力，使生态补偿的费用能够真正落实到实处;以生态足迹为依据，即利用地区生态资源消费的相关数据来确定生态补偿标准。生态补偿标准核算需要运用一定的技术手段和理论方法，才能有充分的科学依据，但就目前的生态补偿实例来看，生态补偿标准过低是个普遍现象，这样过低的标准也会一定程度上降低生态补偿机制实施效果。

就目前来说，我国生态补偿标准是单一的政府定价模式，因此无法因地制宜，反应出各地的差异和市场变化。近年来，我国已经有超过十个省份相继制定了流域生态补偿的相关法规文件，包括上游地区污染赔偿，下游地区补偿上游地区为下游地区生态保护而付出的成本补偿两大类。[9]在目前我国的退耕还林项目中，生态补偿标准的确定，并不能够反映出地区差异，一些地方补偿过高，而其他地区补偿不足，这种地区差异导致退耕还林生态补偿无法有效维持水土保持建设项目生态成果。

（四）生态补偿监管机制不到位

在现有的机制框架下，地区经济利益仍然是地区政府和行政官员关注的重点，[10]容易出现部门之间利益纠纷，流域各地区政府各行其是缺乏统一监管领导，不能从全局角度对生态补偿机制进行管理，各部门之间仅仅追求利益最大化而非生态保护最优化，会严重影响生态补偿制度实施效果。

当前我国水土保持生态补偿执法力度不够，个别地区存在执法不严，监管不足的现象，个别建设单位水土保持意识淡薄，相关建设工程监管不到位，对水土保持项目的监管力度不够，很多水土保持项目实施后没有进行后续管理工作，导致实施效果不佳，这些都严重制约了我国水土保持生态补偿制度的落实与完善。

四、完善黄河流域水土保持生态补偿制度的建议

（一）完善黄河流域水土保持生态补偿的法律法规

黄河流域幅员辽阔，横跨众多省市，并涵盖三江源等生态保护区，各个区域情况有较大差异，笔者认为统一规定立法，反而不利于执行，因此，流域水土保持生态补偿的立法工作更应当因地制宜，突出重点，加大地方性立法力度，以地方性立法为主，增加强制性规定和政策，不同省市立法，应当根据不同流域生态环境，经济资源能源等特征，在制定和实施相关法规的时候，应当突出地方特色，以控制因生态保护而牺牲利益的人群，与生态保护受益人群之间的利益协调与公平发展。此外，地方政府立法应考虑多方因素，综合考虑补偿主体，补偿方式，补偿标准以及生态补偿资金渠道等方面完善立法，[11]同时立法者应当建立配套措施与相应细则，在立法过程中重视借鉴相关省市的生态补偿立法成功实践，如江苏省，浙江省和广东省，这几个省都属于经济相对发达地区，相关生态补偿的立法也快人一步，比其他地区更加先进，因此黄河流域相关地区在立法过程中，可以适当选择借鉴，量体裁衣。

（二）建立多元补偿方式，扩展补偿资金来源

目前我国的生态补偿方式主要是现金补偿，包括补偿款，财政转移支付，减免税收等。当然这种补偿方式比较直接方便，可以直接对相利益者进行经济补偿，以维护水土保持建设项目成果，但是我们可以适当采取更为灵活多变的补偿方式，以适应目前生态补偿发展的需要，包括项目补偿和实物补偿等。项目补偿就是对为了建设水土保持项目而让渡利益地区，可以选择不仅仅使用资金补偿，而是将现金转化为技术生产等，当然这里的技术生产项目就是当地的水土保持建设相关项目，这样可以快速帮助当地居民找到替代性就业方式，充分实现了“授人以鱼不如授人以渔”。实物补偿顾名思义就是向受补偿者给予生活和生产资料，以提高其生活能力和生产能力。我国的退耕还林还草项目的生态补偿办法，就是率先采用了这种方式，取得了良好的成效。

（三）合理确定补偿标准

流域生态补偿标准的确定，是流域生态补偿工作进行的重点和难点。目前我国黄河流域生態补偿标准，依旧是遵循政府统一定价模式，生态补偿标准制定不能够适应流域各个地区的特殊需求。黄河流域生态补偿制度完善的关键在于合理确定生态补偿标准。目前许多研究都提出了流域生态补偿标准的制定方法，加入参考值上限及下限，包括机会成本方法等。笔者建议在黄河流域水土保持生态补偿标准制定中，可以适当引入市场机制，并以流域相关政府为主导，考虑流域相关支付意愿以及生态建设成本等因素。水土流失关键地区应当考虑当地居民为水土保持工作建设而放弃的产业发展损失，生活和生态成本损失，机会成本损失以及相关生态移民损失。

（四）健全生态补偿监督管理体制

流域的生态补偿监督管理，涉及跨政府与跨区域协调机制。首先在横向上如何协调流域上下游政府之间的经济账，包括上下游政府之间的经济效益，成本效益。目前很多地区实行了激励机制等手段，来对地区生态补偿进行管控，这为改善流域生态补偿机制实现了一定的实践基础，但与完善的流域监督管理体制的建立，仍有很大差距。因此，我们应当出台全国性的法律文件，将区域政府间的协调要求从指导性要求转变为强制性要求，尝试按照市场机制进行生态保护补偿。

其次在纵向上，加大环境保护部门垂直管理体制建立。环境保护部门垂直管理更有利于生态补偿机制的实施监管，尤其是在流域生态补偿过程中。目前关于环境执法部门，已经实现了省以下环境执法垂直管理，在生态补偿过程中更应当实施垂直管理，增强环境数据准确性与共享性，鼓励相关企业单位，参与环境质量监测。

参考文献

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[5]徐雅婕. 黄河流域水资源协同治理研究[D].河南师范大学，2017.

[6]李雨珊. 我国生态补偿转移支付制度研究[D].中国财政科学研究院，2019.

[7]张炜，薛建宏，张兴.退耕还林政策对农户收入的影响及其作用机制[J].农村经济，2019（06）：130-136.

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[10]张文彬，马艺鸣.国家重点生态功能区生态补偿监管方式分析[J].环境保护科学，2018，44（01）：7-13.

[11]李云云. 我国流域生态补偿的法律保障问题[D].贵州民族大学，2017.