深化土地要素市场改革的路径研究

毛亚男

【摘要】土地要素资源的配置关系到我国新型城镇化和农业现代化的发展进程。深化土地要素市场改革，探索建立城乡土地要素平等交换的制度机制，是新时期土地要素市场改革的重点任务之一。现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益凸显，土地要素已成为制约我国经济发展的瓶颈。为了解决当前我国土地资源配置方式不合理问题，必须加快深化土地要素市场改革，逐步实现城乡土地要素的平等交换。

【关键词】土地要素;市场改革;路径;平等

一、我国土地要素市场的特征

（一）城乡二元的土地制度

我国实行的是城乡二元的土地结构制度。城市土地归国家所有，可以按照市场价格自由流转。农村土地归集体所有，只有农村集体内部的成员才可以拥有土地承包经营权。为了保护耕地，我国严格限制农村集体建设用地的使用和商业开发。只有当集体建设用地经过征收或征用转变为国有土地之后才能以国有土地“市场化方式”来运作。

（二）城乡二元且非市场化的土地配置方式

城乡二元的土地制度决定了城乡分割的土地配置方式。农业用地仅限于农地农用，被征收的耕地只有在被征收后才能转为非农业用地流转;国有土地实行划拨供应和有偿使用的管理制度;国有经营性用地实行政府垄断配置;工业用地、商业用地、基础设施用地和住宅用地采取招标、拍卖、挂牌出让方式。

二、我国不合理的土地要素配置体系和配置方式带来的问题

（一）行政化的土地配置手段导致的社会矛盾和问题凸显

城乡二元分割的土地市场导致土地资源错配，土地要素不能平等交换。国有土地拥有抵押权，可以转让获得收益权。而农村的集体土地入市有很多限制。农村土地不能自由转换为国有土地，只有通过国家征收之后才能在市场流通。地方政府通过低价征用农村土地再高价出让给开发商获取了巨额的土地财政收入。这导致失地农民及相关的社会不稳定问题逐渐增加。

（二）建设用地紧张与农村宅基地闲置浪费并存

由于我国城乡分割的户籍制度，使得大量转移到城市的农民工没法获得城市户口。这就导致了这些农民工虽然在城市生活，户口却还在农村，留在农村的土地和宅基地闲置浪费，形成了农村空心化。一方面，发达地区的城市建设用地供应紧张;另一方面，农村宅基地闲置浪费。

（三）国有建设用地和社会用地利用结构不合理

非市场化的建设用地配置方式以及各级地方政府采取杀价招商引资的恶性竞争导致我国建设用地和社会用地利用结构不合理。工业用地成本低，导致全国出现大量工业开发区，工业用地存在严重浪费情况。商服用地和住宅用地占比小。

（四）土地金融风险凸显

除了土地出让收入，土地抵押融资已成为地方政府推进城镇化过程中重要的融资来源。伴随着城市基础设施和房地产建设的热潮，银行信贷大量流入这些领域。这种投资拉动的城市化严重违背了以人为本的城镇化目标，导致住房空置和地方债务风险加大。

三、土地要素市场改革的逻辑体系

（一）土地要素市场改革的必要性

第一，城乡二元土地制度严重制约城乡平等发展。城乡二元土地制度固化了城乡二元经济结构，城乡二元的土地制度导致通过征收等方式使农地的增值收益大部分涌入城市，加剧了城乡差距。第二，以土地谋发展的高速城市化必然加剧社会不公平。第三，不合理的用地结构导致社会不公平。我国基础设施建设和工业用地比重偏高，而商业用地和住宅用地比例过低。第四，土地财政导致城乡金融资源分配不公平。农业及农村实体经济效益偏低，导致金融资源和社会资本纷纷流入城市，进一步加剧了城乡的金融资源分配不合理。

（二）土地要素市场改革的价值理念

一是保障平等权利。打破行政分割，建立统一的建设用地市场。二是实现机会平等。在符合规划和土地用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。三是实现结果的平等。对于特殊的建设用地和城市居民建设用地要增加供给。对超出一定开发强度的征收超额占用费，形成地区间用地的公平竞争。

四、深化我国土地要素市场改革的路径选择

（一）完善土地法律体系，形成对社会成员的平等保护

我国在2014年出台了土地三权分置改革意见，2020年新的《土地管理法》适应我国当前发展的需要，对农村土地征收、农村宅基地管理制度改革和集体经营性土地入市三大方面进行了重大修改。要实现城乡土地要素市场主体享有平等的权利，就要坚持维护契约、平等交换和公平竞争的基本价值导向，不断完善和修订社会主义市场经济法律制度，从法律形式上赋予不同要素市场主体平等的市场地位。

（二）按照市场决定土地要素价格的方式确定政府改革取向

一方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成公平竞争、充满活力的社会秩序;另一方面，政府要做好产权制度建设、法律法规制定和市场监管，改变政府职能缺位错位越位问题，使市场机制有效发挥作用。

（三）形成合理的用地结构

一方面，要重视土地特别是工业用地的集约化使用问题，避免地方政府以发展工业为目的，大建工業园区，造成工业用地闲置浪费。要把土地利用效率纳入考核体系，减少闲置土地，提高工业用地效率。另一方面，要进一步加强住房及商业用地供应分类管理，合理优化住房及商业用地供应规模和结构，支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。

（四）创新农村金融服务方式，逐步实现城乡金融资源平等

由于我国农地只能在集体内部流转，因此没有形成以村域或乡域为边界的农民组织的内置金融，农地难以成为农民的抵押物，也难以在金融机构里获得抵押贷款。我国可以借鉴日韩农协和农会金融经验，政府鼓励发展农民自己组织的农村内部金融，给农户提供贴息贷款，农民内置金融的收益归农民自身所有。

五、我国土地要素市场改革总结与展望

改革开放四十多年来，我国土地要素市场经历了从包产到户到土地市场培育再到建设城乡统一的土地市场。改革从我国生产力与生产关系的矛盾运动和发展规律入手，遵循平等的价值理念，以维护农民的合法权益为核心，不断变革不适应生产力发展的土地制度。土地政策改革的长期目标应该是以人为本，实现人与自然和谐发展的城乡融合模式。

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（作者单位：中共河南省委党校）