检察官绩效考核问题研究

关键词 标准 内容 差异性 行政化 公平

作者简介：杨晓娜，河北省张北县人民检察院。

中图分类号：D926.3                                                   文献标识码：A                     DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.030

为全面深化司法体制改革，提高检察机关办案效率和质量质效，实现员额检察官责、权、利相统一，最高人民检察院提出，要建立并落实科学合理常态化的员额制检察官办案绩效考核机制。

建立并落实员额检察官绩效考核机制具有重要意义。能够助推检察官提升办案质效，是全面深化司法体制改革的助推器;是促进检察官充分发挥办案主体作用的重要途径;是促进检察官队伍专业化和职业化建设的重要方式和方法。从目前实践经验来看，部分省份，如江苏、上海等地已经做出了积极探索，并初见成效。但是其他地区，尤其是基层检察机关，绩效考核工作仍存在诸多问题。本文中，笔者将从现阶段检察官绩效考核工作存在的问题出发，分析存在问题的原因，提出绩效考核工作的具体开展。

一、检察官绩效考核工作存在的问题分析

（一） 绩效考核流于形式，没有合理的考核内容和标准

从各地绩效考核工资的发放情况来讲，绩效工资在一定的行政区域内存在差异，但差异不大，主要原因是没有统一的绩效考核内容及标准，导致绩效工资发放区域内几乎没有差别，单位内部考核，干与不干，干多干少，在绩效工资中也无法体现。

从实践经验分析，目前绩效考核存在不同的标准，常见的有“工作量标准”和“质量、效果标准”。所谓的“工作量标准”是指以检察官办理案件的数量为考核重点，办案数量的多少对绩效工资产生决定性的作用，办案质效往往只是通过消极面予以评价，也就是说，只有出现办案质量问题的时候，才会将办案质量效果作为考核的标准和内容。这样的考核机制，容易导致办案检察官片面追求办案数量，而忽视了办案的效果。因此，在“工作量标准”的考核标准下，检察官满足于办案量的体现，而不利于贯彻刑事政策，不利于办案中“三个效果”的体现。

相对来讲， “质量、效果标准”更注重了办案质效的评价。笔者提出，要想全面地对检察官工作的“绩”和“效”进行综合考察，就要提出多元化的评价标准，要对检察官的工作进行全面的考察，在考虑工作量的同时也要考虑案件办理的“三个效果”的统一，要考虑各部门、各级别检察院工作的性质等。这样才能全面、准确、客观的对员额检察官进行绩效考核。

（二）绩效考核缺乏对岗位差异的考虑

内设机构改革完成后，各地区、各部门工作出现了重大调整，尤其是基层检察机关中的第三检察部。之前的案管部门成为“大案管”。基层院的一个检察部要对上级院的多个部门，基层工作压力增大。对于案管部门的员额检察官来讲，行政工作量大，但是行政工作无法量化。而且上级院的考核不够科学，存在很多人为的因素，再加上第三检察部的很多工作的完成还要依靠第二检察部、第三检察部所有办案人员的全力配合，如果单纯以上级院对下级院的考核结果来评判第三检察部的工作业绩，是不合理的，也是不公平的。

绩效考核工作中，要着重考虑岗位差异，应以业务部门为条线，制定不同的绩效考核标准，这样有利于缩小部门差异带来的心里失衡问题，有助于检察工作的全面发展。

（三）绩效考核缺乏对行政区域内的工作量的考虑

从目前绩效考核工作实施情况来讲，一定行政区域内检察官的绩效工资没有与实际的工作量或者办案量挂钩，且存在区域内无差异现象。在一定行政区域内，各市区、各县区因经济条件、社会治安环境等多方面因素的制约，检察环节的案件数量有所差异，甚至相差甚远，但是从绩效工资的发放情况来讲，某些单位可以在单位内部进行必要的绩效考核，因工作量及工作效果等因素适当拉开绩效工资的发放水平，但是从区域内考量，还存在區域内无差异的现象，这样一来，对办案数量多的区域内检察官明显有失公平。

二、绩效考核工作开展应着重考虑的几个问题

（一）应考虑国外经验与本土化情况相结合的方式

要想完善员额检察官的考评制度，首先应当保障司法独立和实现公平正义为终极目标。从国外的实践经验来讲，美国在20世纪60年代就实行了专项对检察官的考核。在考核方式上，有的国家是由选民或者律师协会对检察官是否胜任职务情况进行评议，有的则是要求在大多数选民同意的情况下才能继续从事检察官工作。

只有科学构建考核机制才能正面引导检察官职能的充分发挥。在检察官考核制度设计方式上，我们建议国外经验与本土化情况相结合的方式。检察官的业绩考核既要实行内部的考核机制，也要有必要地引入外部监督机制，以保证考核机制的公平正义。

（二）应正确处理司法责任制去行政化与业绩考核行政主导的矛盾

正确处理司法责任制去行政化与业绩考核工作的行政主导之间的矛盾，在业绩考核工作中要注重行政主导的限度，应当运用综合考核手段，维系考核工作的正当性和合理性，避免行政色彩太浓重，影响考核工作的操作性。考核工作还是应当将检察官办案质效作为重要的考核依据，做好行政工作与业务工作的人员区分，要明确，通过采取一定的行政手段，对检察官做出的综合评价，分出优劣，绩效工资拉开差距，这是业绩考核工作以行政为主导的目的，切勿将司法责任制的去行政化与业绩考核工作的行政主导混淆。

（三）应正确处理赋权与考核之间的关系

赋权是赋予检察官独立办案的权限，但是权利容易被滥用，考核工作从一定角度就是对检察官权利行使是否合法、合理的一种监督方式。通过考核工作的开展，可以体现检察官权利运行机制是否完善。

首先，应按照最高检《关于完善检察官权力清单的指导意见》赋予办案检察官相应的职责权限。结合指导意见，各地区应结合实际，制定辖区内各级检察院检察官权利清单，明确各部门员额检察官、检委会、检察长在司法办案中各自的权责，并准确界定相互之间的关系和界限，保证检察官权利运行。

其次，就是要做好考核工作，考核工作应当成立专门的考核工作委员会，应当有监督、管理业务部门的员额检察官及行政部门的负责人参与，同时依据各辖区不同情况可以邀请第三方人员加入，保证考核工作的公平、公开、公正。

最后，要注重考核结果的有效运用，对做出的考核结果，应当体现在员额检察官的绩效薪酬及检察官晋升选优过程中，真正做到赋权并有效监督。

三、绩效考核工作的开展

（一）以业务部门为条线，确定绩效考核的内容和标准

检察机关是广义上的办案部门，对检察机关的员额检察官进行绩效考核，首先应当考虑“办案量”的问题。何为办案？笔者认为，各业务部门检察官在行使检察官职责和权限过程中进行的司法办案活动或者与司法办案活动相关的其他检察业务工作均为办案。司法体制改革后，各业务部门因工作职能不同有所调整，在绩效考核工作中以业务部门为条线，对员额检察官进行“办案量”的考核，更能够准确的体现出各部门员额检察官的办案数量、质量及效果。以业务部门为条线开展案件量化评价更具有操作性。

需要提出的是，以业务部门为条线的考核：

首先，要依靠统一业务应用系统，应以系统自动抓取数据、自动分析运算为前提，这样才能保证数据的准确性，避免人为操作，更具有直观性和权威性。

其次，以业务部门为条线的考核内容因办理难易程度在各部门之间应有一定的考核比例，如立案监督案件的办理与一般刑事案件、疑难复杂刑事案件的办理在计算办案量时就应当有一定的比例差异。

（二）考虑岗位及地区差异性，减少心理失衡问题

以业务部门为条线的考核中，考核标准应当因不同部门、不同岗位的差异有所不同，应考虑部门的差异性，岗位的差异性制定不同的标准，这样可以适当减少因岗位差异带来的心理失衡问题。

对于办案刑事案件及民事、行政、公益诉讼案件的业务部门检察官，原则上实行“办案量”的考核，在明确基本的办案任务前提下设置相应的基础分，结合案件流程监控、质量评查、统计分析、调研指导等工作做出的能够体现办案数量、质量、效果、规范等情况的加减分项目。以监督、管理为主的业务部门检察官，应以实际工作量为基础，重点考察监督、管理的力度、效果及平时特色工作的办理，综合予以打分。案件管理部门负责该部门工作的员额检察官应考虑每个具体检察院的工作实际予以综合考评，可以考虑由其他业务部门检察官对其工作做出客观评价，打分决定，也可以考虑将上级院对以上工作的考核结果作为主要参考依据。

另外，从长远考虑，想彻底坚决因岗位差异导致的心理失衡问题，应当建立健全轮岗任职制度。也就是说，员额检察官不仅仅要做办案能手，同时也应具备一定的监督、管理能力，办案业务部门的检察官一到两年应当同监督、管理业务部门的检察官进行必要的轮岗，这样有利于检察官全面素质的提升，也更有利于全院工作的顺利开展。

关于地区差异问题，主要考虑在一定行政地区内绩效工资的计算方式上，要将一定行政区域内的整体办案量作为总数进行各地区的综合考核基础，这样对于地区内办案数量极多的地区是公平的。

（三）考核主体要多元化，考虑适时引入第三方对绩效考核工作的监督

目前，多数地区的绩效考核工作由本单位案管部门提供员额检察官绩效考核数据，联合本单位纪检部门对检察官业绩工作做出综合评定。这种方式存在的问题是，考核工作是检察机关内部，或者是本级院对院内员额检察官做出的考评，考评结果不会有太大的区别。这种情形下，有必要引入第三方對绩效考核工作进行把关。这里的第三方可以包括在各项考核工作的具体运行中，如邀请人大代表、人民监督员参与，听取他们的意见和建议，将案件办理效果体现在质量评查的打分中。引入第三方，是为了更加公平、公正，减少人情因素的加入。吸取国外的经验做法，第三方可以包括执业律师、人民监督员等，也可以扩大到民众，如通过民意调查等方式调取民众对办案效果的考察。