法治化营商环境背景下公平竞争审查机制探究

关键词 公平竞争审查 营商环境 法治化

基金项目：本文为四川省直机关党校2020年度校级一般调研课题SCJD2020DY14。

作者简介：唐京，四川省直机关党校副教授，研究方向：法治、党建。

中图分类号：D922.29                                                文献标识码：A                     DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.028

党的十九届四中全会决定将改善营商环境作为推进国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，明确提出要“强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度。”公平竞争审查是优化营商环境、促进市场治理法治化的重要举措。建立公平竞争审查制度，健全行政机关内部决策合法性审查机制，在确保政府依法行政的同时，能有效防止政府对市场的不当干预，有利于保障资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现优化，释放市场主体活力，[1]促进市场经济高质量发展。

一、公平竞争审查是促进法治化营商环境的有力举措

公平竞争审查，是指行政机关及相关职能组织对制定的涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，依照有关公平竞争要求和相关法律法规进行审查，从而规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施。

（一）公平竞争审查是促进市场经济高质量发展的内在需求

为尊重市场的主导地位，政府需要转变角色，科学处理好政府职能与市场运行的关系。“市场在资源配置中起决定性作用”，其基础就是建立起统一开放、竞争有序的市场体系。注重公平竞争，最大限度减少政府对微观经济的干预，保障资源配置的效益最大化和效率最优化，也有利于打破地区及行业壁垒，赋予市场自由发展的强大动力。落实公平竞争审查制度，能有效消除影响公平竞争的各种制度束缚，充分激发市场主体的主动性、积极性和创造性，促进创新驱动，是新时代经济高质量发展必需的新动能。

（二）公平竞争审查是以法治思维和方式调控市场的有效措施

全面依法治国的总背景下，市场经济是法治经济的要求亦愈加被细化。首先，法治政府建设要求政府依法行政、正确履职。行政机关要依照《中华人民共和国反垄断法》等法律规范，不得滥用权力排除、限制市场竞争，全面践行竞争中性、公平公正的法治理念。其次，政府调控市场应坚持法治模式和法定标准，按照规范确立的审查对象、审查方式、审查标准、工作机制等落实公平審查制度，并逐步细化公平竞争审查的内容、程序、方法，以法治方式保障公平竞争审查制度有序实施。

（三）公平竞争审查制度是推进市场治理现代化的实践途径

公平竞争审查制度体现了政府对市场调控的科学性与合理化，显现了法治政府、有限权力、执法严明、公开透明等现代治理理念。明确行政机关监管与服务的职能职责，有助于深化政府简政放权，科学设定职权;细化审查审核的标准与流程，确立实施细则，推进执法的规范化、标准化;政策信息公开，增进公众对公平竞争审查制度的认知和理解，不断加强社会监督与外部监督，强化政府诚信建设。

二、四川落实公平竞争审查制度的工作成效及实践问题

四川省政府及有关部门积极践行中央及国务院决策部署，建章立制、明确职责，在全省21个市（州）统筹推进公平竞争审查工作，不断完善审查流程、强化责任追究，有效落实公平竞争审查制度，从源头上规范政府相关行为，持续优化全省营商环境。

（一）构建实施公平竞争审查的制度规范和工作机制

四川省政府及有关部门先后出台了《四川省规范使用行政权力促进市场公平竞争工作方案》《四川省关于全面贯彻落实公平竞争审查制度的指导意见》等规范性文件，明确各地各部门在强化公平竞争工作中的职责和任务，对公平竞争审查制度的指导思想、基本原则、目标任务、主体责任、监督职权等进行了详细规定。建立了以省发展改革委、经济和信息化厅、市场监管局等为成员单位的四川省公平竞争审查工作联席会议，对全省贯彻落实公平竞争审查工作进行统筹协调、宏观指导、沟通协作，研究制定实施细则，及时总结工作成效，推动公平竞争审查制度平稳有效实施。

（二）积极开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作

根据2019年12月25日市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部联合印发的《市场监管总局等四部门关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》，省公平竞争审查联席会议组织开展了全省妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作。2020年3月，省市场监管局印发《关于进一步清理妨碍统一市场和公平竞争的政策措施支持各类企业复工复产的通知》，对清理范围、重点、时限等提出具体要求，助力疫情过后企业复工复产的需要。截止2020年6月底，全省共梳理排查现行文件381547件，其中涉及市场主体经济活动的政策措施18110件，未违反公平竞争审查标准的17658件，违反相关审查标准需修改、废止或适用例外规定的452件（需修改112件，废止255件，适用例外规定85件）。

（三）推动建立公平竞争审查常态化工作及创新机制

（1）信息共享的协调机制。为强化部门之间协同，加强清理信息沟通，省政府办公厅、省推进协调办与省联席会议办公室建立了定期沟通协调机制，共同解决清理工作可能出现的难点和堵点，尤其是对市州政府或省直层面难以解决的问题，由省政府办公厅统一协调处理。（2）注重宣传引导机制。为切实加强对《公平竞争审查制度》和《反垄断法》的理解和贯彻，举办全省公平竞争审查制度专项培训班，组织专家团队到各地讲授，确保各地各部门把准清理方向、把明审查标准，切实提高公平竞争审查能力。（3）创新第三方评估机制。省市场监管局与四川大学法学院创新与竞争法研究中心签订第三方评估协议，合作开展对省政府及省政府办公厅公布文件的清理工作，顺利完成了对省政府网站2349份文件的评估清理。这一模式在各市（州）得以参照与推广。

在推进落实公平竞争审查制度的实践工作中存在一些尚待改进和完善的问题：一是公平竞争意识有待提高，有部分地区、个别部门对《反垄断法》、《公平竞争审查制度》等相关法律法规的理解和贯彻不深入，对构建统一开放、公平竞争的市场的意义认识不到位;二是相关审查机制不够完善，公平竞争审查的保障措施、政务诚信约束及问责机制等有待加强;三是审查、清理工作还不够彻底，相关清理范围尚需延展，如有的单位仅侧重对规范性文件的审查，忽略其他形式的政策措施审查;四是实际审查能力相对不足，存在简单从形式上用标准去套用政策措施内容的情况，对一些不易判断、模糊不清的政策措施，标准不一。

三、构建法治化营商环境背景下强化公平竞争审查的对策建议

（一）完善公平竞争审查制度规则，切实强化竞争政策基础地位

2020年5月11日出台的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出了“强化竞争政策基础地位”及“全面落实公平竞争审查制度”的重点要求。竞争政策在我国得到了前所未有的重视，已经提升到了顶层设计的高度。[2] 行政机关和相关组织在出台文件时必须要按规进行公平竞争审查，严格将其作为一项刚性约束，践行竞争中性意识，切实维护营造公平竞争的市场秩序。各地还应结合工作实践依据竞争政策及公平竞争审查制度完善配套规则，构建完备的制度规范体系。尤其是针对重点领域、重要行业和重大问题等出台专门的指导意见或实施细则，如公共资源交易、工程项目招投标等领域，及中小企业、外企及民营企业改革等行业，不断完善规范性指导，全面落实公平竞争审查制度能有规可依。

（二）改进公平竞争审查工作机制，推进市场治理法治化

1.坚持公平竞争审查制度贯彻落实的程序化、规范化，对清理出来的问题文件，按照法定程序及时启动修改废止工作，有违相关审查标准的及时予以修改，需要废止的则废止。在继续开展好存量清理的同时，按照“谁制定、谁审查”的原则实行审查增量政策，严格依照规范防止排除或限制市场竞争行为，有效遏制增量。

2.持续推进实施第三方评估，稳妥有序在全省范围内推行开展公平竞争审查第三方评估，调动公共组织力量，引入社会监督，形成合力，从不同侧面发现深层次问题、规范政府行为。建立健全例外备案制度，由政策制定机关在书面审查结论中进行详细说明，并提交本级公平竞争审查工作联席会议办公室备案，营造公平竞争的制度环境。

3.以成渝地区双城经济圈建设为契机，构建成渝两地公平竞争审查互评协作机制，持续深化与重庆联席会议合作，开展重大文件公平竞争互评互审，聚焦重点区域和重点领域，共同维护川渝两地公平竞争的市场环境，为成渝地区双城经济圈建设添砖加瓦、助力赋能。

（三）加强审查监督和责任追究，为优化营商环境发挥更大功效

1.着力构建公平竞争审查制度的保障激励约束机制。将公平竞争审查制度纳入营商环境的考核评价体系，使之成为优化营商环境的重要助力。[3] 推动将公平竞争审查工作纳入我省政府部门年度考核和法治政府建设考评等体系，明确加分激励条件，划清扣分问责界限，细化责任主体、性质及形式，促进公平竞争审查制度的责任落实和持续推进。

2.加大對公平竞争审查工作的内外监督合力。公平竞争审查制度是一种行政机关“自我审查”方式，需要健全内部监督制度，确保其正常发挥功效，除建立考核评价和责任追究机制外，还可比照国家督查形式及相关文件要求，建立全省督查抽查机制，对县级以上人民政府及其所属部门出台的政策措施定期进行抽查检查。政策制定机关还需通过信息公开、政策宣传、畅通投诉渠道等多种方式主动接受外部监督，强化社会监督。通过内外监督合力保障公平竞争审查制度有效推进，营造良好市场环境。

参考文献：

[1] 国务院.关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见（国发〔20 16〕34号）[EB/OL].中国政府网，http：//www.gov.cn2016.06.14.

[2] 王先林.强化竞争政策基础地位背景下的公平竞争审查和竞争执法[J].中国市场监管研究，2020（6）.

[3] 大成反垄断团队.公平竞争审查制度在全国基本建立[J].中国价格监管与反垄断，2020（1）.