村组资产资源发包法律适用问题探析

关键词 村组资产 发包 法律适用

作者简介：刘飞，高邮市人民法院干警。

中图分类号：D920.4                                                   文献标识码：A                     DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.017

为深入贯彻落实习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述，全面贯彻党的十九大精神和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，充分发挥审判职能作用，为实施乡村振兴战略提供有力的司法服务和保障。通过对当前村组资产资源发包工作存在的突出问题和风险隐患进行梳理研判，对提出应对之策。

一、村组资产资源类纠纷案件审理情况

《江苏省农村集体资产管理条例》第二条载明，“农村集体资产是指农民集体所有的资产，包括资源型资产、经营性资产和非经营性资产。”翻阅今年我院涉村组资产资源类纠纷案件主要涵盖村组土地、鱼塘及所有的建筑物等。

（一）从案件数量上来看

2015年度至2020年7月底，受理涉村组资产资源案件共计211件，审结210件。从收结案情况看，案件总数虽不多，但收案数呈现明显增多趋势。

（二）诉讼主体上看

涉村组资产资源案件诉讼主体主要包括：村委会、村民小组、经济合作社、村民、外来承包户。

农业集约化经营政策及土地流转至种田大户政策的实施，在农村土地承包、流转、转包案件中通常会出现系列、关联案件。例如：2019年某村委会涉及土地流转金问题时出现类案25件，占全年同类案50%。这反映出涉农案件具有群体性特征。

（三）纠纷类型上看

涉村组资产资源类案类型多样化，当事人诉求不一，依据当事人诉请及争议焦点，主要涉及以下类型案件。

随着放活土地经营权，土地流转加快，土地等资源承包、流转、转包过程中不符合政策规定和法律规定的现象日益突出，导致承包、转包、发包类案件纠纷增多。

（四）从结案方式上看

调解和撤诉是主要审结形式，通过判决方式结案的计52件，通过调解方式结案的计74件，通过撤诉方式结案的计77件，通过裁定驳回起诉结案的计7件。

（五）从诉讼请求上看

由于各类诉讼主体的利益需求不一，诉至本院的诉讼请求纷繁复杂。

（六）从诉讼地位上来看

涉村组资产资源类案件纠纷主要集中在村民之间及村民与村组织之间，随着资源经营流转交易加快，村民、村组织与外来承包者矛盾纠纷也有所上升。

（七）从诉前处理情况看

调解工作不到位，效果不理想。涉村组资产资源发包案件中，基层组织有时充当运动员与裁判员的双重角色，村民小组或村委会往往也是案件的一方的当事人，而有些纠纷的产生原因也与基层组织作出的不当行为有关。

二、村组资产资源类纠纷案件问题表现

（一）发包主体不适格

《农村土地承包法》第九条明确规定，“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”即本集体经济组织成员有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。但在实践中，部分基层组织在未经本集体经济组织成员授权的情况下就与他人订立土地流转协议，“强制流转”或“被流转”的行为，剥夺本集体经济组织成员的参与权、协商全、监督权。且早期签订土地等资源发包时约定期限过长，租金标准固定。但随着经济发展、物价水平的上升，不合理因素开始凸显，原发包人、转包人不愿意再按原合同约定的价格收取承包金，进而以情势变更为由调整土地租金或收回土地。

案例1：某村民委员会在未经土地承包经营户同意的情况下，也未经本经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上的村民代表同意，擅自将土地非法发包流转给本集体经济组织以外的第三人，并签订为期20年的流转承包协议。

（二）发包流程不规范

集体经济组织成员间土地流转信息渠道不畅，采用口头协议居多，未签订书面流转合同，亦未到村集体经济组织备案，导致集体经济组织成员之间及与村民小组之间纠纷增多。

案例2：宋某与刘某系同组村民，在二轮承包时家庭承包面积6.84亩。2002年刘某就与宋某口头商议，将宋某的责任田交刘某代种，村委员为避免土地资源闲置，也同意刘某代种，相关赋税和上缴也由刘某承担。直至2016年，宋某为责任田流转事宜向镇、村两级组织协调。

（三）发包协议内容不完善

土地等资源在集体经济组织成员之间流转大多采用口头协议，或虽有书面协议，但也存在概念不清晰、约定不明确等问题，导致双方争议较大无法自行协商解决而引发诉讼。也有通过市农村产权交易平台发布的承包公告，出现因承包公告没有获得经济合作社同意导致流标而引起投标人上访、交易公告格式内容固定化、项目标段四至不明确、交易平台公告的发包范围与承包人实际承包范围不一致。

案例3：颜某于2019年12月在市农村产权交易平台取得渔虾塘承包，后因渔虾塘交付不及时、交付亩数不一致与村委会发生分歧。在审理中发现产权交易公告发布的项目标段四至仍舊与十几年前保持一致;发包面积亩数、底价、报名费金额随意更改;实际交付承包标段与发布公告照片不符。

（四）发包后续经营不善

土地等资源集约化、规模化是建设现代农业的必由之路，但承包经营者对自身估计能力不足，盲目追求经营规模，缺乏技术管理能力;部分村组集体对承包经营者的经营能力、经营范围、信用资质没有进行严格审查，从而引发一系列经营风险。

案例5：2015年某村委会村集体土地集中流转给经营者养殖，并签订五年期《养殖承包合同》，土地流转租金实行先交后组原则，村民仅收到三年的土地流转租金后，经营者不愿再支付土地流转租金，导致25户村民集体上访。

（五）发包土地非农化、非粮化

《农村土地承包法》第十一条明确规定：农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。不少土地流转后“非农非粮食化”倾向明显，承包经营者改变土地用途，违背国家对基本农田保护政策。

案例6：2018年，某经济合作社通过市农村产权交易平台将农田发包给董某进行稻田套养龙虾，并签订《农田承包种养合同》，约定：种养期间国家粮食补贴归属、复垦、开挖面积限制、不得改变土地经营性质。要求经营者必须首先满足终止水稻等农作物基本需要后，才能从事水产养殖，但在实际承包经营中所承包土地被直接用于虾蟹养殖，严重违反合同所约定。

（六）基层组织行政行为不合规

部分村组织法律意识、法治思维薄弱，在与相关方产生法律关系时，并未采取合乎法律规定的行为。有的村委会在与承租人签订《租赁合同》时擅自约定将土地用于承租方建造厂房;有的村委会承诺对《租赁合同》产生的违约责任擅自承担担保责任;有的村委会在与承租人签订《租赁合同》后，未妥善保管《租赁合同》原本，增加败诉风险。

案例7：2013年，某村委员会与汤某签订《土地租赁合同》，约定将土地使用权出租给汤某用于建造生产用厂房，租赁期限30年，每亩土地按800元一年。

（七）监督管理机制不完备

《农村土地承包法》第三十六条明确规定，“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。”农村土地承包经营权确权登记颁证工作必须以二轮承包为基础，亦也是下一步开展“三权分置”改革的前置条件。有的村组因有“土政策”，土地分配有矛盾，土地承包经营权证并未实际发给农户;有的村组发放的土地承包经营权证后所附农田示意图与公示的示意图不一致。

案例8：谭某与某村委会于签订《鱼塘承包协议》，出现不同的土地示意图，经与某村合作经济经营管理站了解：某村合作经济经营管理站盖章的农田示意图是准确的，在农村土地承包经营权证后所附农田示意图系原现场测绘图纸，经公示及与村干部确认后，发现错误并予以纠正，因农村土地承包经营权证已全部发出无法收回，故出现前后不一致的情况。

三、完善村组资产资源具体举措

（一）合理管控资源发包、转包期限

在资源发、转包期限方面，应充分考虑农业生产投资回报周期长这一特点，平衡承包者与经营者之间利益，承包期、承租期设置3-4年为宜，最长不能超过农村土地等资源承包期限，更不宜签订期限为永久性流转合同。

（二）完善资源价格评估体系

由政府或其他有资质的独立机构牵头，在公平合理评估标准基础上，根据资产资源地形、产出能力等特点，对资产资源价值进行评估，确定相应资产资源发包参考价格。在参考價格的基础上，充分利用竞标机制，最终确定资产资源发包。

（三）建立资源监管体系

完善对资源性质登记工作，落实“三权三证”办理工作;规范资源发包流转程序，对资源发包流转必须签订书面合同并经主管部门备案;对资源发包流转价格、期限、用途等进行严格监管，预防风险隐患发生。

（四）落实资源后续跟踪机制

对未经法定程序擅自改变土地用途或破坏性适用土地造成的严重后果坚决予以制止，严守基本农田特殊保护制度;对以土地等资源经营权套取银行信贷资金或政府补助情形加以规范;对政府发放的惠农利农政策补助对象进行严格审查;全面推行“村务卡”结算制度，实现村级资金管理非现金结算。

（五）建立承包主体分级机制

对承包主体的资质、财力、种田经营等情况进行考察，建立分级机制，筛选合格的承包主体;利用审判资源，参与社会征信体系建设，实现资源共享，避免官司缠身、负债累累的人员竞标获得土地等资源承包经营权。

（六）构建多元调处网络

推广“寻乌经验” ，加强与基层组织、自治组织的沟通协作，发挥村组干部、司法调解员等多种矛盾化解力量;加强资源管理部门、基层干部对政策和法律法规学习，进一步规范管理行为，推动资产资源合法有序流转。

（七）发挥人民法庭地缘优势

人民法庭常驻乡村，处在服务乡村的“前沿阵地”，加强与派出所、司法所、村民委员会沟通协作，积极开展纠纷综合研判、协调处理，形成工作合力;加强对各类调解组织业务指导，促进提升人民调解组织和群众自治组织调处化解矛盾纠纷能力水平;推动人民法庭参与社会治理和诉讼服务重心下移，助力乡村法治建设。

注释：

1930年5月，毛泽东同志在寻乌县开展社会调查，写下《寻乌报告》《反对本本主义》，提出：“没有调查就没有发言权”论断。江西省赣州市寻乌法院推进乡村治理自治、法治、德治相结合，推动从源头上化解矛盾纠纷，逐渐形成“联村共治、法润乡风”的“寻乌经验”，并写入2018年《最高人民法院工作报告》。