推进“国家东中西区域合作示范区”转型升级的关键路径与政策机制研究

吴价宝 易爱军 朱彬

摘 要：“十四五”期間，按照高质量发展要求，继续深化东中西区域合作，推动东中西合作示范区加快转型升级，是江苏继续深耕陆海统筹、双向开放、更好服务“一带一路”倡议的关键举措，也是进一步促进中东西区域经济同步增长的关键举措。结合示范区建设与发展现状及面临的现实问题，示范区转型升级需坚持回归初心、坚持系统谋划、坚持整合发展、坚持重点发展、坚持创新发展，以切实发挥好示范区这一金字招牌的作用。

关键词：国家东中西区域合作示范区;转型升级;对策

“国家东中西区域合作示范区”（以下简称示范区）的设立是国务院为加快江苏沿海开发以及我国东中西区域合作发展所做出的一项重大决策，是江苏省拥有的一项国家级战略，同时也为连云港市发展创造了一次历史性的机遇。2020年是江苏沿海发展战略的收官之年，面对未来，“国家东中西区域合作示范区”何去何从？本研究认为，无论是江苏省还是连云港市，都必须坚定不移地继续高举这一金字招牌，必须千方百计地推进这一金字招牌的转型升级，以继续深化区域合作，更好服务“一带一路”发展战略。

一、“国家东中西区域合作示范区”建设与发展现状

在各级政府的大力关心和支持下，示范区各项建设已取得了明显成效。出口通道功能得到了明显改善，各项服务功能日趋完善，产业合作基地建设正稳步推进，服务中西部的能力获得了明显提升。

（一）出海通道功能提升

近年来，连云港综合交通枢纽建设成效显著。“一体两翼”组合大港已形成，赣榆港和徐圩港区年吞吐能力已超1000万吨，港口吞吐量较2011年增长了近50%。徐圩港区30万吨级的沿海航道一期工程也已经完工，已建成投用通用泊位和液体化工泊位11个，多式联运中心项目也取得了明显进展。开放服务功能也得到了明显提升，先后开通了中亚、中欧班列，中欧班列“连新亚”已成为全国运营效率最高、运营规模最大的跨境班列之一。上合组织国际物流园建设成效明显，至2020年5月已累计完成投资32亿元，注册企业达45家，实现物流收入近7亿元。口岸“大通关”体系也已基本形成，电子口岸功能正不断完善。

（二）合作服务体系基本建成

示范区以合作服务平台建设为基础，打造面向“一带一路”沿线国家和地区的区域合作服务体系，已建成各类服务平台22个。商务服务方面，云湖商务核心区基本形成，大陆桥产品展览展示中心、国际物流服务中心等为东中西区域合作提供了重要场所和平台;重大科研成果转化功能方面，与南京工业大学共建了连云港石化产业研究院，与西安石油大学、南京农业大学等多家知名院校签订校企合作协议，重点建设重大科技成果转化基地;人力资源合作开发方面，建设了连云港生物中专（徐圩校区），作为支撑产业发展的实用型技术人才培养基地，并组织西安交通大学、兰州理工大学等中西部高校学生参加中西部地区青年英才训练营，为区域人才合作搭建了良好的交流平台。

（三）产业合作基地建设成效明显

近年来，示范区利用临港优势，积极打造国际级石化产业基地，承接长三角其他地区重化工业的转移，截至目前，已累计引进江苏斯尔邦石化、虹港石化、宝通镍业等重点产业项目28个，计划总投资额3300亿元。已建设完成项目10余个，盛虹炼化一体化项目、卫星石化轻烃综合利用项目、中化连云港循环经济产业园项目等重大产业项目在建或即将开工建设。示范区内产业整体实力正明显提升，对中西部的辐射带动能力正逐步形成。

二、“国家东中西区域合作示范区”发展中面临的主要问题

“国家东中西区域合作示范区”建设以来，各方面发展虽取得了一定成效，但对照《总体方案》和《指导意见》的目标任务要求，仍存在如下不足：

（一）产业发展方向产生了重大偏移

1.偏离了区域物流合作的“初心”。示范区当前集聚的产业主要是石化产业，示范区先导区被做成了招商引资且是面向中西部地区招商的产业合作园区，与示范区设立时打造区域物流合作示范标杆的初衷已相距甚远，亟待进一步理清发展的方向。

2.进口资源加工基地等临港产业项目落地有待加强。目前示范区虽已按照《方案》要求规划布局了进口资源加工基地，具备了一定的项目承接条件，但受体制机制、产能指标、项目用地等因素影响，和中西部地区共建体量大、基地型、龙头型重特大项目落地难度较大。

3.前瞻性布局明显不足。徐圩石化基地建设过程中，虽十分重视智慧化建设，将智慧化建设当成了确保化工产业安全、环保的重要考量，并制定了较完善的规划思路，但顶层设计和对国家、省市、园区政策的梳理仍明显不足，缺乏对园区未来发展空间的整体考虑，对平台建设如何分布实施、平台系统如何实现与安全、环保、应急部门系统对接、平台如何整合、运营、维护等方面问题仍缺乏足够的考量，建设和运营效率均亟待提高。

（二）服务中西部出海功能仍较弱

近年来，示范区服务中西部出海功能虽有了明显提升，但以港口为龙头的交通枢纽的作用还没有得到充分发挥。

1.交通枢纽建设进程仍偏慢。目前，连云港公路、铁路、机场还是港口建设都还处在规划或建设过程中，与周边港口相比仍处于相对落后的位置。港口集疏运体系和综合客运枢纽功能都还十分不完善，对外连接的航班和航线密度也仍不够，导致货物不能及时运转出去，加之来自青岛、日照等港口的竞争，加剧了区域合作空间进一步拓展的难度。

2.港口服务收费仍有待进一步规范。近年连云港港虽围绕清费减负、落实新收费办法、降低物流成本等采取了一系列措施，但报关、查验、港口、集装箱运输等各单位在执行过程中还存在不严格不规范等方面问题，收费公示工作做得也不太充分，与其他一流大港或邻近港口相比，收费偏贵，不能很好地为“一带一路”和“两个基地”建设提供高质透明的服务。

3.服务水平与标准距一流港口仍存在较大差距。与示范区建设初期相比，连云港港的服务水平和标准虽有了明显提升，但与国内外一流大港相比，差距反而有越来越大的趋势。当前，连云港港的服务水平和标准总体还属于低级粗放的水平，服务效率低下，难以满足客户的需求，导致中西部企业舍近求远的现象时有发生。

（三）区域合作機制落实困难

1.现有合作机制对中西部吸引力不足。示范区与中西部地区之间虽已建立起初步的沟通协调机制，但沟通协调的层次还较浅，常态化的沟通协调机制还没有建立，且创新性不强，还未形成一套切实可行的利益共享机制和科技合作机制，故对中西部地区企业仍缺乏足够的吸引力，加之地方保护主义影响，导致市场分割现象严重，中东西区域合作的范围和规模都难以做大，优势互补、相互促进、共同发展的良好区域合作局面难以形成。

2.省级工作机制不明确。东中西区域合作需要省发改委、财政厅、经济和信息化委、科技厅、金融办、商务厅、海关等各部门通力协作才能实现。而示范区设立以来，对于各省级部门到底应该如何协调推进示范区建设，不同部门应该承担哪些具体的职责等方面的关键问题，一直没有明确的工作机制，也未成立省级领导机构对示范区建设过程中全局性的重大问题予以统筹协调。

三、推进示范区转型升级的对策建议

2020年，既是国家东中心区域合作示范区建设的收官之年，也是推动区域协调发展的关键之年。示范区建设9年来，面临的环境和问题都发生了深刻的变化，且党的十九大对区域合作赋予了新的内涵，提出了新的要求。因此，坚定不移地推动示范区转型升级，成为江苏省委省政府亟待谋划解决的关键问题。基于时代背景和自贸区发展现状及问题，本研究特提出如下建议：

（一）回归初心，重新找准示范区的发展方向

不忘初心，方得始终。受急功近利思想影响，有关部门只顾低头向前，却忘了回望来时的路，以致示范区建设严重偏离了建设的初心，先行区徐圩新区实际上演变成了一个化工产业园区，制约了示范区战略功能的发挥。故加快示范区转型升级的首要关键之举，就是要让示范区的建设与运行尽快回归初心。

1.做好发展评估。应按照示范区建设方案要求，对示范区创建以来的发展建设情况进行系统梳理和总结，并在自我评估的基础上，委托可信赖的第三方评估机构在充分的实地调研、座谈研讨、汇报交流基础上，对示范区重点项目、重点领域的进展情况等各项发展指标进行定量评价，对示范区建设工作成效和典型经验做法进行梳理总结，对存在的问题进行深入剖析，探寻原因，重新找准发展方向。

2.做好“十四五”规划。新的规划思路要聚力做好回归初心这篇文章，要在认真研判区域现有各类规划的基础上，找出各规划的共同目标指向，把如何进一步完善出海通道功能，加强区域间物流合作放在十分重要的位置。要按照新的时代背景要求和高质量发展要求，围绕“建设大港口、构建大交通、推动大开放、发展大产业、推动大发展”为重心，全力构建东西双向开放的重要门户。

（二）系统谋划，全力落实国家对区域协调发展的要求

为更好地落实国家对区域协调发展的新要求，建议江苏省级层面进行系统谋划，向上争取政策，并建立省部际联席会议制度，以全力落实国家对区域协调发展的要求。

1.继续向上争取支持政策。《总体方案》发布至今已有9年，国际国内宏观经济环境、政策导向均发生了巨大变化，党的十九大报告对实施区域协调发展战略赋予了新的内涵，为新时代如何更好地推进国家东中西区域合作示范区建设提供了指引。为更好落实国家对区域协调发展的要求，故建议省级层面出面，向国家发改委申请延长示范区建设期和政策适用期至2025年，同时允许示范区共享新一轮西部开发政策。

2.建立省部际联席会议制度。《国务院关于国家东中西区域合作示范区建设总体方案的批复》（国函〔2011〕61号）提出安徽、河南、山西、甘肃、新疆等亚欧大陆桥沿线省（区）要积极参与示范区建设，国务院有关部门要按照职能分工进一步加强对示范区建设的支持和指导。但实际建设过程中这一机制缺少抓手，示范区建设涉及区域广、建设内容多、需协调的事项繁杂，依靠一省一市之力无法解决，故建议建立省部际联席会议制度，来促进示范区建设过程中重大事项、重大政策的落地。

3.加快示范区一体化进程。要推动示范区五大板块间资源的优化重组，提升各板块间规划、运营、建设的一体化进程，使各板块间形成协同发展的良好格局，并加快与中西部地区的一体化建设进程，通过加强与“一带一路”沿线国家和地区尤其是与中亚五国间港口、城市间的多领域交流与合作，实现港港联动、城城联动，促进“东西双向开放”。

（三）整合发展，协同推进各项国家战略

示范区各板块所在区域是多重国家战略叠加之地，而提升出海功能是连云港在各项战略中能否发挥作用的关键所在，故在转型过程中应将提升出海功能作为各项国家战略整合发展的关键着力点，以真正发挥好连云港在各项国家战略中的作为。

1.加快港口航道建设。加快推动徐圩港区30万吨级深水航道二期工程建设，扩大徐圩港区对外开放，支持港区建设经营主体多元化，大力开辟集装箱远洋干线航线并加密航班，进一步提升集装箱过境运输的效率和水平。加快完善港区铁路专支线建设，大力发展铁水联运，继续推进连宿高速设计工作，加快徐圩港区接入国家高速公路网进程，构建铁公水高效多式联运联动体系。

2.提升港口服务标准和水平。应围绕进一步清费减负和降低物流成本做文章，加快港航服务体系一体化建设，并进一步规范港口服务收费标准和流程;进一步健全口岸“大通关”体系，切实推进大陆桥沿线城市在检验检疫、边防检查、海关等方面的跨区域合作和无纸化作业;并借鉴上海港经验，推广使用进口提前申报和出口提前申报制度，提升连云港港的通关效率。

3.积极探索示范区和自贸区联动发展路径。建议围绕港口这篇大文章，大力拓展港航服务业的功能，并学习借鉴浙江自贸试验区油气全产业链开放发展经验，积极向上争取在新区开展成品油非国营贸易出口、原油和化工产品来料加工贸易、危化品异地保税监管等政策，进一步放大自贸区政策红利效应，推动示范区与自贸区联动发展。

（四）明确重点，促进产业集聚发展

示范区的下一步发展要坚持重点发展原则，以中哈物流合作基地建设为重点，推动物流产业发展，并进一步加快世界级石化产业基地建设，研究解决中西部重大项目的落地问题，加强产业园区的前瞻性布局，以切实提升示范区产业集聚发展水平和对中西部地区的辐射带动能力。

1.加快中哈物流合作基地建设。加快中哈物流合作基地建设，是回归示范区建设初心所需。为此，要加快中哈物流合作基地二期和三期的开发步伐，加快上合组织（连云港）国际物流园与哈萨克斯坦“霍尔果斯—东门”经济特区项目的建设进程，早日构建形成“上合组织（连云港）国际物流园+连云港核心区、新疆霍尔果斯场区、哈國东门场区”的“一园三区”链式布局，将横贯丝路东西的物流大通道打造成东中西区域合作样本和“一带一路”合作样本。

2.加快绿色石化产业基地建设。基于徐圩新区石化产业已初具规模的实际情况，下一步，要按照“一体化、大型化、园区化、高端化、清洁化”的思路和“五个一体化”要求，进一步加快世界级绿色石化产业基地建设。要明确重大项目的时间节点、工作流程和目标任务，确保重大项目能如期完成各项约定的目标任务;要切实研究解决进口资源加工基地等临港产业项目落地过程中面临的体制机制、产能指标、项目用地等现实障碍，为中西部地区重特大项目在示范区落地提供必要的条件。

3.加强产业园区的前瞻性布局。要在组织有关力量对国家、省、市园区相关政策进行认真梳理的基础上，对产业园区未来发展空间进行顶层设计和整体考虑，按照世界一流园区标准对园区进行智能化设计，实现园区管理系统与安全、环保、应急部门系统的无缝对接，确保产业园区的安全、环保。

（五）创新发展，提升示范区的发展能级

创新发展是示范区建设的灵魂，也是评价示范区建设成效的关键标准。下一步，示范区要围绕促进中西部区域合作创新发展这一主题做文章，紧扣发展定位，全力抓好制度创新，为实现新时代区域高质量协调发展探索新路径。

1.进一步创新区域合作机制。应积极探索区域产业合作和共建共享基础设施等方面的新模式，采取投资合作、委托管理等方式，推进“一区多园”建设，鼓励中西部地区积极参与示范区建设;积极争取在示范区内建设省部际联席会议制度，促进重大项目、重大工程、重大政策落地，进一步促进东中西优质资源互动。

2.创新石化产业基地相关环境政策。建议围绕绿色低碳高效安全要求，创新石化产业基地相关环境支持政策，尽快出台行业绿色标准，对石化企业打造绿色产业体系、加强智能化建设、核心技术创新等予以财政支持，确保示范区石化产业基地建设项目从源头开始走创新、绿色、高质量发展道路。

3.进一步创新建设管理机制。为减少按照行政区划进行空间布局所导致的恶性竞争，建议在对示范区各组成部分相互产业配套、空间张力、延展层次等进行综合考量的基础上，打破原有行政区划，对示范区空间进行重新规划，发挥不同园区的优势，通过错位竞争推动各园区间产业集群共同成长。

【基金项目：2020年省决策咨询研究基地课题：推进“国家东中西区域合作示范区”转型升级的关键路径与政策机制研究（20SSl040）】

（作者简介：吴价宝，江苏海洋大学教授，管理学博士，主要从事企业战略管理与组织创新方面的研究。）

参考文献：

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[2] 江苏省人民政府.省政府关于贯彻落实国家东中西区域合作示范区建设总体方案的实施意见[N]，2012.05.26.

[3] 杨东升.提升国家东中西区域合作示范区凝聚力与辐射力研究[J].大陆桥视野，2016（12）.

[4] 刘洪昌，刘洪，刘林舟.“一带一路”背景下加快国家东中西区域合作示范区发展的路径选择[J].现代管理科学， 2018（05）.