家庭承包经营收益分配制度的反思与重构

内容提要：现行法律和政策关于家庭承包经营制下农户享有完整收益权的规定，以维护农户土地利益和提升农地经营效率为目标。集体所有权的价值功能在于为集体成员提供平等的土地保障，但是，承包关系长久不变，使得农户分享土地利益代际代内不均等;集体不得参与家庭经营收益分配，加剧集体公共服务的供给不足和家庭承包经营的低效率。从集体所有权的成员受益权能有效实现的视角出发，需要更新立法理念和制度设计，确认农民集体基于农户公平分享集体土地利益而行使的农地利益调节权，以及农民集体基于农户共享集体公共服务利益而行使的必要收益权。

关键词：家庭承包经营;集体所有权;收益权;土地承包经营权;共享利益

中图分类号：F321.1  文献标识码：A  文章编号：1001-148X（2020）04-0139-07

一、问题的提出

家庭承包经营制度实施以来，我国农地产权制度改革始终围绕所有权和使用权分离，并不断强化使用权这一基本主线展开，体现出明显的“重利用，轻所有”的制度变迁特征。在以保护农民土地权利和增进土地利用效率为价值引领，以推动农地流转和增加农民财产性收入为制度目标的农地产权制度演进过程中，土地承包经营权权能更加完整充分，承包关系保持长久不变，渐次从生产经营责任制向用益物权甚至“准所有权”转变[1]。在立法安排上，土地承包经营权作为《物权法》规定的用益物权，对农民集体行使占有、使用和收益权能构成限制，农民集体仅行使发包、收回、调整和农地用途监督等权能。自本世纪初农村税费改革之后，集体向农民收取土地承包费的权利随着“三提五统”的废除，也一概被禁止。土地经营收益完全归农户所有，农民集体不能向农户收取地租，不得参与家庭承包经营收益分配，成为现行政策和法律关于农地家庭承包经营收益分配的既定制度选择。

现行制度以维护农户土地利益和提升家庭承包农地经营效率为目标，但同时也产生两方面难以回避的问题：一是，受到承包关系长久不变和承包期内不得调整农地的政策影响，农户家庭享有的集体土地利益不均等。那么，如果坚持承包期内不得调地的制度规定，集体能否收取适量地租，从而为本集体新增人口提供某种替代性保障？二是，农户家庭分散经营需要以社会化服务作为辅助，集体在提供农地经营公共服务方面有历史传统经验和先天组织优势，在国家财政支农资源惠及不足，大多数农民集体又无力提供公共服务的现实背景下，一味坚持集体不得向农户收取承包费的既定政策，是否仍具有合理性？对这些问题的回应，需要厘清农民集体和承包农户之间的法律关系，并在此基础上对现行家庭承包经营收益分配制度展开分析。

二、理论争议及本文的研究进路

承包农户享有完整的收益权，农民集体不能介入调整，也不能向农户收取承包费，这在政策法律层面已有定论，似乎没有再行理论探讨的必要，但学界对此仍有不同理解。

（一）既有研究及理论观点争议

赞同农民集体参与家庭承包经营收益分配的学者，大多以所有权应当具有收益权能为理论依据，以集体土地所有权的功能弱化和权能缺失为问题指向，认为农民集体的利益实现和功能发挥，必然要求赋予和完善农民集体以必要的财产收益权。有学者提出，土地承包经营权从农户对承包地的经营权利逐步异化为一项财产权利，集体土地所有权的式微虚化和土地承包经营权的强化做实，不仅在理论上会面临集体土地所有权落空的责难，而且，在实践中家庭承包分户经营的制度红利衰减殆尽，现行农地制度安排与农地权利配置既无效率，也不公平[2]。部分学者提出应当强化集体土地所有权的权能，农民集体应当基于土地所有权人身份而享有收益权。陈小君教授认为，所有权的核心权能是收益权能，收益权是农民集体利益实现和集体经济发展的权利基础，集体土地所有权之收益权能的实现必然要求承包土地的农民支付承包费;农村税费改革应当是国家取消加诸农民身上的不合理的公法负担，具有正当性，但在改革的过程中，同时剥夺了农民集体本应享有的收益权能，不利于集体的发展壮大以及集体为农户提供服务功能的正常发挥[3];农民集体的收益权在法律和政策层面未能得到应有的重视，应当赋予并完善集体土地所有权的收益权能，适时开展“地租制试验”[4]。

大多数学者从我国农民集体和集体成员的法权关系，以及现行政策法律规定出发，对集体收取地租的可行性提出质疑甚至明确反对。主要观点认为，成员集体存在的目的是为了集体成员利益的实现[5]，作为集体土地所有权的主体，成员集体和集体成员是辩证统一的关系。农户的土地承包经营权是由农户凭借其成员权，通过承包集体土地而产生的，是分享集体土地保障利益的权利形式，其不同于一般的用益物权，而是兼具“使用和享有”[6]的双重属性，是农户“作为土地所有权人的一份子所享有的‘自物权”[7]。农民集体将集体土地发包给集体成员，使集体土地生产资料直接与集体成员的劳动相结合，就实现了土地集体所有对集体成员的保障目的，因此集体不必向农户收取地租，而是直接将地租利益实现于本集体成员[8]。另外，根据政治经济学的一般理论，地租是土地资本化的一种形态或者反映，是“土地所有权在经济上借以实现增值价值的形式”[9]。地租只有在土地资本化利用的过程当中才会出现，农户取得集体土地使用权是基于保障逻辑而非交易逻辑，这种分配关系显然不能等同于土地的资本化利用形态或者市场交易，集体与其成员之间不可能存在地租关系[10]。

（二）本文的研究进路

现行立法以所有权和用益物权的关系来表达集体和农户的法权关系，主要原因在于对集体所有和家庭承包经营加以确认，即以所有权的法律形式确认集体土地所有权，维护集体土地所有制，并且以用益物权对于所有权的权利限制，强调农户家庭承包经营相对于集体统一经营的优先地位，维护家庭承包经营制度。农户的土地承包经营权是基于其集体经济组织成员身份资格而享有集体土地利益的权利，集体土地所有权和土地承包经营权之间的法权关系，虽然在立法当中表达为所有权和用益物权的关系，但实际上并不能完全按照传统所有权和用益物权的理论来解释。传统民法所有权理论以个人主义所有权为基础，强调个人意志支配和交易自由，所有权人和用益物權人分别是两个不同的利益主体，用益物权由所有权人依其对物的自由支配意志而设立，给付对价是土地用益物权取得和权利关系维系的应有之义。我国的集体所有权是作为公有制的集体所有制的权利表现形式， 对于农民集体和承包农户法律关系的考察，应考虑到我国集体土地所有权和土地承包经营权法律关系的特殊性。

集体土地所有权是集体成员全体共享的土地所有权，其基本制度功能是在土地集体所有的基础上实现成员的个体利益。集体成员获得的利益体现为与其他集体成员不可分割地共同享有农民集体管理和提供的共享利益，以及经由集体的公平分配而获得的直接归属于农民个体支配的分享利益。共享利益是农民集体的集体利益所在，虽然集体和成员是有机统一的，集体利益存在的目的也是为成员所共有共享，最终也会转化为成员个体利益，但其着眼点在于成员集体的共同利益，并非集体成员的个别利益，二者不能混为一谈。分享利益则是农户从集体所有权中分享的个体利益，包括土地承包经营权、集体福利分配权、集体经营性资产的股份权或者收益权等。共享利益和分享利益分别界定了农民集体权利和农民个体权利的作用范围，构成了集体成员凭借其成员权而享有集体土地所有权利益的两种基本类型。

对于农民集体是否应当参与家庭承包经营收益分配的理论探讨，需要从农民集体和农户个体的对立统一关系的视角，在集体成员享有农民集体提供的共享利益和分享利益两个层面展开。这既坚持了农民集体与集体成员法律关系的正确认识，也有助于我们对现行家庭承包经营收益分配制度进行全面分析。

三、农民集体参与家庭承包经营收益分配的正当性分析

（一）农户分享利益的平等性与农民集体的农地利益调节权

土地承包经营权是农户参与集体土地利益分配而取得的一项分享利益。土地承包经营权的取得和保有是基于集体土地的保障功能，不仅保障现时集体成员的利益，而且对将来因出生、婚姻等加入集体的成员也要提供保障。在保障逻辑前提下，农户使用集体土地当然是无偿的。基于集体成员无偿取得土地保障的平等性，农户应当接受和服从农民集体对于土地的发包、调整、收回和用途监管等权力行使对土地承包经营权的合理限制，以满足集体成员变动不居的情况下，新加入集体成员的土地需求，实现农民对集体土地利益分享的代内公平和代际公平。

然而，随着农村社会经济的发展和农地制度的改革变迁，土地承包经营权渐次从保障性权利演变为财产性权利。“增人不增地，减人不减地”，土地承包经营关系长久不变，使得集体成员资格固化在全国范围内已经成为基本的事实[11]。以家庭为单位的土地承包经营权长久不变，实际上构成承包农户对成员集体所有土地的事实分割，并随着承包土地在特定发包时点的一次性分配而长久“固化”，新增集体成员的土地需求从依靠集体调整分配转向通过家庭内部调剂解决[12]。这种发包（分配）环节起点公平并长久不变的做法，已经改变了集体成员分享土地保障利益的制度初衷，而变异为以农户家庭为单位对集体土地财产利益的分享[13]。

由此产生两个问题：一是，农民集体和集体成员的权利配置失衡。根据陈小君团队组织进行的田野调查显示，农户对于农村土地归集体所有认知程度较低，这也在一定程度上表明集体土地所有权在实践中已经严重弱化[14]。在土地承包经营权日益成为农户的排他性财产权利，权能充实且长久不变，并在2013年开始的国家新一轮农地确权登记中得以确认的背景下，如何表征农民集体对土地的所有权，不仅是观念意识上的问题，而是亟待从法律层面加以纠正的农民集体和集体成员权利配置失衡的问题。二是，土地承包经营权的权能充实和长久不变，加深了地权稳定性和公平保障性之间的矛盾，表现为农户之间争夺土地承包经营权的矛盾，比如，生者和死者的矛盾，有地市民和无地农民的矛盾等[15]。虽然法律规定为解决这种矛盾预留了一定的空间，但这些规定似乎均已成为具文①。而且，这一矛盾不能通过土地流转交易来解决，因为土地流转以有偿性为原则，这与集体保障利益的平等无偿取得显然是背离的。在农村土地集体所有制框架内，长久“不得调地”的政策目标难以实现[16]，如果不允许集体调整农地，则必须有替代性的解决方案，否则就会出现法律规定和实践做法的相互冲突[17]。

本文认为，集体土地所有权的价值功能在于为集体成员提供平等的土地保障，这是集体成员平等地无偿享有土地承包经营权这一分享利益的权利基础和正当理由所在。农户的土地承包经营权只有在集体土地保障逻辑的前提下，其无偿获得分享利益才具有正当性。集体土地在固定时点公平分配给农户后保持长久不变，由于集体成员资格变动导致集体土地利益户际分配的不均衡，部分农户成员可能无偿享有高于村社平均保障水平的土地利益。因此，在集体不得在承包期内调整承包地的既定制度选择下，对新增人口予以经济补偿或其他“可替代性保障”的法技术手段仍然具有现实意义[18]。一种可能的替代制度方案是，分享了较多集体土地利益的农户应当向农民集体返还超出无偿分享范围（即平均保障水平）的那部分利益，并由集体将该部分利益向无地人口进行经济补偿，使每个农户都能大致公平地分享集体土地利益。

有学者认为，以收取承包费补偿无地人口，取代承包地的调整，并不是解决无地人口承包地需求的好办法[19]。原因在于农户取得农地经营收益的依据是其土地承包经营权，收取承包费缺乏权利依据;承包地和补偿费具有不同的意涵，农户对于实际取得承包地的偏好大于补偿费;而且收取承包费的制度成本可能远远大于收取承包费带来的社会收益，实际上并不可行。本文认为，承包费的收取并非针对所有土地承包经营权人，也并非否定其享有的土地承包经营权，而是基于集体土地所有权对集体成员的平等保障功能，农户取得土地承包经营权的制度根源是公平分享集体土地保障利益，因此，对于超出平等分享范围的部分农户需要向集体返还该部分利益，并由集体补偿无地人口。这种做法可以替代农地调整，避免土地的进一步细碎化和农户长期经营投入的抑制，也避免了全面收取承包费可能面临的实施困境和制度成本;另外，针对落户城市农户收取承包费，又能够与土地承包经营权有偿退出制度相衔接，可以实现集体公平保障、农户经营效率和无地人口土地利益的统筹兼顾和平衡协调。

（二）农户共享利益与农民集体的收益权

除分享利益之外，农户依其成员资格从集体所有权中取得的利益还包括共享利益。共享利益通常包括为农民共同生活和农业生产需要而由集体供给的农村公共物品、公益设施和公用事业，也包括集体所有的自然资源以及其他物质条件。集体公共物品是为农户共享利益的集中体现，也是影响农村、农业发展的关键变量[20]。集体所有权具有使集体成员受益的权能，集体有必要提供超出单个农户能力范围的农业生产、技术设施等公共服务;从集体成员权的角度来看，成员有从集体获得基本生活和生产条件的權利②。根据学者的调研，农户认为集体最应发挥的职能涵盖改善集体道路、农田水利建设、公共生活设施、农村公共环境卫生、为农户的农地经营提供服务、解决无地人口土地问题等方面[21]。实践中，从事耕作生产的小农户迫切需要集体发挥统一经营的职能，解决一家一户无法应对和无力承担的农业生产公共物品供给问题。

要保障农户对农村公共物品共享利益的实现，需要厘清国家和集体在投入责任方面的合理分担问题。在实行家庭承包经营制度以来，国家公共投入有限，对农村采取民办公助的方式，集体公共产品的提供主要通过“三提五统”与“两工”制度的推行，依靠集体投资和农民投劳分别分摊成本的方式来解决。本世纪初农村税费改革以后，农民集体的收益权受到极大限制，农村公共物品和公益事业筹资主要采取“一事一议，财政奖补”的办法。但是，“一事一议”在实践中存在事难议、议难决、决难行的尴尬困局[22]。就目前全国情况来看，大多数农村集体位于传统农业型地区，集体缺乏经济基础和收入来源，处于入不敷出甚至長期负债的状态，根本谈不上为农户提供公共物品。

由于农村集体经济普遍凋敝和公共产品自主供给能力匮乏，在“多予、少取、放活”、“以工补农、以城带乡”、“统筹发展”的理念指导下，国家逐步推行城乡基本公共服务均等化的政策，农村公共产品供给被纳入财政支出范围，国家以各种支农项目为载体，对农村基础设施和农田水利建设等的投入力度不断加大，形成公共财政“自上而下”投入农村的稳定渠道[23]。国家在承担公共财政责任的同时，也一直在政策层面强调和试图推进筹资方式的多元化③，涉农生产公共服务提供的社会化和市场化④，并在切实减轻农民和农村集体负担的同时，鼓励个体农户或农民集体自主筹资筹劳解决农村公共产品供给问题⑤。

由此可见，国家负担农村公共产品提供的责任，应理解为是主要责任，即对于解决“三农”问题具有重大影响和普遍意义的公共物品，而并非全部责任。毕竟农村公共产品仍是具有一定的“俱乐部产品”性质的社区型公共产品，农户和农民集体是最终受益者，也需要合理负担适当的比例，而且国家财力有限且需考虑投入地区和项目的倾斜侧重，事实上也不可能包揽所有农村地区的全部公共产品项目。另外，农村公共物品供给“项目制”在实施过程中，由于基层农民有效参与和需求表达不足，地方政府自身负担与农民公共服务需要争夺财政资源等原因，并未彰显预期的制度绩效[24]，公共财政投入转化为农民集体所有的对接和承受体制尚未完全理顺，“跑冒滴漏”现象在所难免。因此，就现阶段及今后一段时期来看，公共财政尚不能完全替代农民集体的作用，农户和集体仍然是农村公共物品供给资金的重要来源。

农民集体对农村公共物品的供给行为实际上就是农户共同参与的合作行为，在缺乏集体经济前期积累的情况下，需要农户就筹资筹劳达成集体行动。农户对集体共享利益的享有，需要在集体成员合意和合作的基础上，通过集体筹资筹劳或者推动集体统一经营，促进集体经济的发展壮大和集体积累的保值增值，保障农民集体收益权的实现，并通过集体的组织和管理实现集体公共产品的供给和分享。

（三）农民集体参与家庭承包经营收益分配的制度价值

农民集体对家庭承包经营收益分配参与权的确认及其有效实现，其价值目标在于平衡农民集体和农民个体以及农民个体相互之间的权利冲突，实现集体土地所有权为集体成员提供公平的土地保障和集体成员公平享有集体利益的双重目标。

1.公平价值。公平是关于权利或者利益的分配的评价标准，是人们对现实客观存在的分配关系的主观认知和评价。集体土地所有权的价值在于为每一个集体成员提供公平的土地保障，这是维护成员基本生存的需要。我国集体所有制建立的重要动因之一，就是避免农村土地财富占有的不公平和两极分化，土地作为最重要的生活和生产资料，应当由集体经济组织成员共享。在家庭承包经营制度下，农民集体按照集体成员人口数量，对集体土地利益进行平均分配，保证集体成员对集体土地利益的平均分享。承包地不仅承载着对集体成员的终极保障功能，而且还会带来土地经营收益和国家各种农业补贴，以及潜在的土地增值收益，公平保障是集体土地所有权的内在属性和首要价值。农户对集体土地利益的公平分享仅体现为发包（初始分配）时点的起点公平，而在此时点之后土地承包关系保持长久不变，新加入集体的成员难以获得分享集体土地利益的机会，截至下一个发包时点，农户之间享有土地利益的最终结果也是不公平的。这种不公平不仅是代内不公平，而且也表现为代际不公平。本文认为，农户无偿分享集体土地利益应以不超过村社平均保障水平为限，在强调土地承包关系长久不变的情况下，未来立法应同时赋予农民集体收益权，确立农户分享承包地利益超过平均水平的有偿使用原则，这是实现土地利益公平分享的制度保障，既是为了平衡农民集体和农户个体之间的利益关系，也是农户之间利益平衡的需要。

2.效率价值。该价值目标的实现要求通过合理的权利义务安排对社会主体创造财富和价值的行为给予最大化的激励，其终极目标仍然要回到对人的尊重和关怀，即实现人的自由和全面发展。农户在集体中共享利益的实现，须以农民集体具备相应的经济实力为前提，效率同样是集体经济发展壮大并实现成员利益所要追求的价值目标。目前，我国大部分农村集体缺乏为集体成员提供公共物品等共享利益的能力，这与集体土地所有权权能的虚化和土地承包经营权的强化有很大的关系。要满足农户对共享利益的需求，就必须将农户组织起来，推行多种方式的联合和合作，促使农户就筹资筹劳达成集体行动，或者变家庭分散经营为适度规模经营，以增强集体经济实力和服务农户的能力。

综合上述分析，虽然在国家政策和法律层面集体不应再向农户收取地租或者土地承包费，但本文认为仍然需要赋予农民集体在家庭承包经营收益分配活动中必要的介入和参与权。一方面，农业生产效率的提升，需要从村社集体理性的层面，发挥农民集体提供公共服务和公共产品的职能，这就要求赋予农民集体收益权，以发挥统一经营层面的功能，增强服务农户的能力。另一方面，在土地承包经营权不得调整和长久不变的背景下，应当允许农民集体收取适当的承包费，以农地利益调节权的行使缓解集体成员资格变动引致的人地矛盾。

四、农民集体参与家庭承包经营收益分配的法制保障

虽然现行法上并没有赋予农民集体参与家庭承包经营收益分配的权利，但正如上文所分析，农民集体的参与权利具有存在的正当性基础，其有效实现需要做出相应的法律制度安排。

（一）农民集体的农地利益调节权的法制保障

在“两权分离”的家庭承包经营模式下，农民集体基于农户分享土地利益的平等性而有必要行使农地利益调节权。农户向集体返还的承包土地利益一般表现为承包费的形式，通过承包费的收取实现农民集体的收益调节权，应当确定承包费收取的基本制度框架，承包费收取的具体事项应遵循集体经济组织成员民主议定的原则，以符合当地人地矛盾实际情况和集体成员的公平诉求。

首先，承包费的收取对象应为人均分享承包地利益超过村社平均水平的部分农户。在实践中存在以下三种非常典型的情形：其一，家庭成员都需要依赖集体土地保障，都具有集體成员资格。基于出生、收养、婚姻、死亡等原因发生集体成员资格的变动，不同农户家庭的成员变动周期各不相同;其二，部分家庭成员因考上大学、公务员、经商等原因长期稳定地纳入城镇社会保障体系，不再需要依赖集体土地保障;其三，全部家庭成员在承包期内在城镇落户，都不再依赖集体土地保障，根据现行政策，不得强制要求退出承包经营权，从而在承包期内继续享有土地利益。由于土地承包关系长久不变，在这三种情况下，部分农户家庭内需要集体提供土地保障的成员数量减少甚至无须集体保障，其享有的土地利益必然会高于村社平均水平。与此相对应的，部分农户家庭内成员增多而承包地不变，其享有低于村社平均水平的土地利益。因此，集体可以收取承包费并分配给少地农户，以实现集体土地利益在集体成员之间的公平分享。

其次，承包费数额应以该农户享有的超额土地利益为限。有学者认为，承包费收取法律制度的建构应当坚持“分步走”、低额度、保障性、民主性和发展性的原则，承包费应针对所有集体成员收取，而且应投入发展性项目，发展壮大集体经济[25]，笔者对承包费收取的原则表示赞同，但承包费应向部分多享受集体土地利益的农户收取，且应分配给少地农户，以保障性为原则。

再次，承包费的收取要处理好法律规定的强制性和任意性的关系，同时要兼顾不同经济发展水平地区农民集体的差异化需求。法律应当以授权性条款规定农民集体可以决定收取适当的承包费，而具体的收取事项，包括应缴承包费农户的确定制度、承包费的收取标准和定期调整制度、承包费的收取和归集程序制度、承包费的使用和分配制度等，则应当由农民集体经济组织自行决定。对于实践中出现的破解农民土地权益固化的有益探索，比如“调股不调地，增人不动股”[26]、“动账不动地”的“账面调整”[25]等，可以通过法律授权集体自决事项范围的适度扩充予以认可。

为此，需要对现行法律制度做出必要的修改：第一，完善《农村土地承包法》第22条之规定，将承包费的附条件（超出集体成员平均分享范围）收取，作为土地承包经营合同的一项必备条款;第二，《物权法》第59条、第62条、第63条分别规定了集体成员的重大事项决策权、知情权和撤销权，将承包费收取和分配的具体事项，列入《物权法》第59条关于集体成员共同决议的事项当中，这样可以利用既有制度资源实现承包费收取和分配的民主化、程序化、规范化和可救济化。

（二）集体公共积累与农民集体收益权的法制保障

农户对农村公共物品等集体共享利益的取得，有赖于集体经济实力的提升和公共积累的增加。在家庭承包经营模式下，应当发挥集体统一经营层面的功能，这就要求强化集体土地所有权的权能，改变集体经济实力普遍薄弱的困境：一方面，集体成员可以通过民主决议向集体成员筹资筹劳，发展壮大集体经济，解决公共产品供给问题;另一反面，完善农民集体的民主管理权能，使集体利益能够为集体成员公平共享。为此，应当从以下方面完善制度构建：第一，法律应当以授权性条款规定农民集体可以决定收取承包费，作为集体公共服务供给的经费来源;第二，集体公共积累作为农民集体的重大财产，应当完善农民集体收益权的主体构造、权利行使和民主监督制度。集体经济组织具有代表农民集体行使对集体资产进行管理和经营的权利，应当按照“政经分离”的原则，区分村委会和集体经济组织的村民自治和资产管理职能。《民法总则》将集体经济组织定位为特别法人，应当按照分类调整的思路，对于已经完成法人化改造的集体经济组织，应完善法人治理结构;对于非法人的集体经济组织，仍需按照《物权法》等规定，完善集体成员决策、执行和监督制度。

五、结语

在集体土地所有权和土地承包经营权“两权分离”经营模式下，承包农户享有完整的收益权，农民集体不能介入调整，也不能向农户收取承包费，这在政策法律层面已有定论，但在理论上仍然面临质疑，实践中也面临诸多困境，需要反思和调整。原因在于，现行收益分配制度以维护农户土地利益和提升农地经营效率为目标，但是承包关系的长久不变使得农户分享土地利益不均等，实际上是维护了部分农户而非全部集体成员的土地利益;而且，集体统一服务功能的弱化和承包农户对于公共服务的需求存在矛盾，一味地坚持集体不得向农户收取承包费的规定，很可能会进一步加剧集体统一经营层次的弱化和分户承包经营的低效率。现行制度面临公平和效率的双重质疑。为此，需要更新立法理念和制度设计，法律应当以任意性条款赋予农民集体经济组织自主权利，使其可以通过成员民主决定收取适当承包费，以实现农民集体的农地利益调节权和必要收益权，达致农户分享集体土地利益的公平价值，以及共享集体公共服务，提高承包经营活动的效率价值。

注释：

① 根据《农村土地承包法》的规定，新增集体成员的土地需求可以通过集体预留的机动地、依法收回的承包地、集体成员自愿交回集体的承包地这三种途径得以满足。然而，预留机动地受到《农村土地承包法》从预留时间、面积、用途三方面的严格控制;在农户进城落户不得以退出承包地为条件的政策框架下，集体也不得在承包期内收回进城落户农户的承包地;《农村土地承包法》关于集体成员自愿交回承包地之后不得再行申请取得承包地的规定，使得农户根本不愿意放弃承包地这一根本保障。因此，上述三种新增集体成员取得土地的通道实际上都处于封闭状态。

② 参见《农业法》第10条第3款，《农村土地承包法》第15条第3项之规定。

③ 参见2016年12月19日财政部、农业部联合发布《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》。

④ 参见《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔2014〕26号）;农业部、国家发展改革委、财政部《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》（农经发〔2017〕6号）;农业部办公厅2017年9月7日分布的《关于大力推进农业生产托管的指导意见》（农办经〔2017〕19号）。

⑤ 比如，2017年6月7日，农业部、财政部等六部门联合发布的《关于做好2017年农民负担监管工作的意见》，其中明确提出“完善村民一事一议制度，合理确定筹资筹劳限额。……鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳建设村内基础设施。”

参考文献：

[1] 赵金龙，王丽萍.改革开放以来我国农地产权政策演变及未来展望[J].经济纵横，2018（5）：89-96.

[2] 桂华.从经营制度向财产制度异化——集体农地制度改革的回顾、反思与展望[J].政治经济学评论，2016（5）：126-142.

[3] 陈小君等.后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲——以对我国十省农地问题立法调查为基础[J].法律科学，2010（1）：82-97.

[4] 陆剑.“二轮”承包背景下土地承包经营权制度的异化及其回归[J].法学，2014（3）：95-103.

[5] 韩松.论农民集体土地所有权的集体成员受益权能[J].当代法学，2014（1）：50-57.

[6] 朱广新.土地承包权和经营权分离的政策意蕴与法制完善[J].法学，2015（11）：88-100.

[7] 孙宪忠.物权法[M].北京：社会科学文献出版社，2011：258.

[8] 韩松.坚持农村土地集体所有权[J].法学家，2014（2）：36-41.

[9] 资本论（第3卷）[M].北京：人民出版社，1994：698.

[10]马俊驹，丁晓强.农村集体土地所有权的分解与保留——论农地“三权分置”的法律构造[J].法律科学，2017（3）：141-150.

[11]温世扬，梅维佳.土地承包经营权主体制度的困境与出路[J].江西社会科学，2018（7）：163-171.

[12]张红宇，李伟毅.人地矛盾、“长久不变”与农地制度的创新[J].经济研究参考，2011（9）：33-47.

[13]刘恒科.“三权分置”下集体土地所有权的功能转向与权能重构[J].南京农业大学学报（社会科学版），2017（2）：102-112.

[14]陈小君.农村土地法律制度研究——田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2004：5.

[15]郎秀云.确权确地之下的新人地矛盾——兼与于建嵘、贺雪峰教授商榷[J].探索与争鸣，2015（9）：44-48.

[16]郑志浩，高杨.中央“不得调地政策：农民的态度与村庄的土地调整决策[J].中国农村观察，2017（4）：72-86.

[17]陈柏峰. 地方性共识与农地承包的法律实践[J].中外法学，2008（2）：295-308.

[18]李俊.农村土地调整的实践逻辑与法律回应[J].华中科技大学学报（社会科学版），2017（6）：65-73.

[19]韩松.关于土地承包经营权调整的立法完善[J].法学杂志，2010（12）：27-31.

[20]焦晋鹏，赵大伟，杨慧瀛.农村金融体系发展与农村经济增长关系实证分析——基于1978年～2015年黑龙江省數据[J].农村经济，2018（10）：78-83.

[21]高飞.农村集体经济有效实现的法律制度运行研究——以湖北省田野调查为基础[J].农村经济，2012（1）：13-16.

[22]许莉.村级公共产品供给的“一事一议”制度困境与重构[J].现代经济探讨，2009（11）：67-70.

[23]周飞舟.财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”[J].社会，2012（1）：1-37.

[24]梁波.加快推进基本公共服务均等化的改革举措[J].理论探讨，2018（4）：34-40.

[25]陈小君，商艳冬.集体经济有效实现的地租制度研究[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2013（5）：33-40.

[26]高菁.调股不调地：破解农民土地权益固化的有益探索[EB/OL].[2017-08-14].[2019-11-18].http：//www.zgxcfx.com/sannonglunjian/201708/102018.html.

[27]高海.土地承包经营权“两权分离”的论争与立法回应[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2016（6）：135-142.