对香港基本法起草之前准备工作的历史考察*

肖培艺

今年是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称基本法）颁布30周年。香港回归以来，“一国两制”在实践过程中不断出现新情况新问题，其中一个重要表现就是香港社会一些人对于“一国两制”方针政策和基本法理解的偏差。所以，进一步丰富和深化基本法的研究，包括对其起草工作史的研究，再次成为学界不得不面对的重大现实课题。

基本法正式起草之前，中英两国政府经过外交谈判，于1984年12月19日正式签署《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》及其附件（以下简称中英联合声明）。中英联合声明明确规定：“关于中华人民共和国对香港的上述基本方针政策和本联合声明附件一对上述基本方针政策的具体说明，中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变。”①以中英两国协商一致的方式，明确在“十二年过渡时期”，双方的共同任务是保障香港的“平稳过渡”和“顺利交接”，而中国政府的主要职责，是由中国的全国人大起草基本法，具体规定“一国两制”方针政策在香港的法制化实施。

基本法的起草工作，自1985年7月1日香港特别行政区基本法起草委员会（以下简称“草委会”）第一次全体会议召开正式开始，至1990年4月4日七届全国人大三次会议颁布基本法为止，起草工作时间长达4年8个月，基本法是内地人民与香港同胞共同努力而达成的集体智慧成果。由于香港与内地长期分隔和英国政府在香港回归问题上的不断阻挠，基本法起草工作几经波折。1983年4月22日邓小平在审议国务院港澳办公室（以下简称国务院港澳办）报送的关于解决香港问题基本政策的修改方案（即定稿的“十二条特殊政策”）时，已前瞻性地预见到“一国两制”方针政策在香港付诸实施可能面临的困难，明确指出：“从现在起到一九九七年这十四年过渡时期中，怎么保证香港不出乱子，双方都不做损害香港繁荣的事情，怎么做到顺利交接，确定香港人怎么样在各行各业，特别是政治、经济、法律、对外事务等方面逐步参与的方式”②，是一项繁重而艰巨的历史任务。因此，为保证基本法起草工作的顺利进行，中国政府需要在正式起草工作之前做大量前期准备工作。1985年7月1日姬鹏飞在“草委会”第一次全体会议上的讲话明确指出：“为了迎接这一历史时刻的到来，我们有许多工作要做。其中很重要的一项，就是要制订一部中华人民共和国香港特别行政区基本法。”③为确保“一国两制”方针政策在香港付诸实施，为保证基本法起草工作的顺利进行，中国政府从中英联合声明基本成型以后，即开始围绕基本法的起草工作展开了各项前期准备工作。

一、基本法起草工作之思想共识的准备

在推进香港回归的过程中，中国政府领导人深知，香港同胞对“一国两制”方针政策的疑虑是客观存在的。时任国务院港澳办秘书长的鲁平在回忆时明确指出：“当时的香港民意来说，你要说绝大多数香港民众都积极拥护香港回归，这不符合事实，因为毕竟这几年我们国家折腾得太厉害了，很多人都是历次运动中跑出去的。”④新中国成立前后有大批移民入港直接导致香港本地社会资源分配的巨大压力，加深了香港同胞对内地政策的误解和敌视。20世纪80年代初，内地的法制环境相较于香港而言还不健全，香港同胞还存在对中国政府各方面政策的猜测。在此情况下，中国政府需要明确“一国两制”方针政策在解决香港问题方面的指导思想地位，以达成香港同胞对基本法起草工作的具体内容和基本原则的思想共识，从祖国统一、制度信任角度理解基本法起草工作的必要性及其在香港特别行政区的法律地位，为基本法起草工作做好思想准备工作。

（一）必须坚持“一国两制”方针政策的指导思想

基本法的起草工作是“一国两制”方针政策法律化的必然要求，也是始终围绕“一国两制”这一指导思想进行的。1984年6月22日邓小平在会见香港知名人士钟士元时具体阐释为：“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”⑤保持香港政治和经济稳定对初启社会主义现代化建设征程的中国来说具有其特殊的意义，“一国两制”方针政策能够以和平的方式维护中国的主权，同时最大限度保证香港同胞的利益。这一点，在基本法起草工作开始之前中英双方已经就以“一国两制”方针政策解决香港问题达成政治共识。1984年12月19日正式签署的中英联合声明明确规定：“（一）为了维护国家的统一和领土完整，并考虑到香港的历史和现实情况，中华人民共和国决定在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区。”⑥这是继1982年12月4日五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》第31条，明确提出中国将按照“一国两制”方针政策解决祖国统一问题后，第一次以联合声明的方式明确中国政府将按照“一国两制”方针政策解决香港问题。基本法的起草正是在此种情况下应运而生的。1984年1月10日，新华社香港分社发表的《前途与希望》中谈到：“这一系列方针政策，将以法律形式固定下来，公之于众，这就是大家所知道的将要制定的香港特别行政区的基本法。”⑦明确说明中国政府对香港制定的方针政策将通过基本法的起草具体规定之，即“一国两制”方针政策的法制化。中英联合声明正式签署之前，中国政府已经开展围绕“一国两制”方针政策为指导思想的基本法起草的准备工作。

基本法的起草是中国政府履行“一国两制”方针政策在香港实践的庄重承诺，也蕴涵着深刻的政治和法律因素。起草和废除法律的权力，是主权国家的基本权力，为保持香港原有法律体系，全国人大在废除港英政府“宪制性法律”后必须有相应的“宪制性法律”予以替代。原有香港法律体系虽是普通法体系但也有用以维护英国在香港殖民统治的“宪制性法律”——《英皇制诰》（HongKong Letters Patent）以及《皇室训令》（HongKong Royal Instructions），其英文名称没有用“法律”一词，只是由英国皇室的“指令”作为港英政府时期“宪制性法律”。港英政府统治时期，香港的法律起草和废除权力牢牢掌握在英国人的手中，无论法律的起草、修改和解释等权力都由英国人决定，且香港法律不能与英国法律相违背，更难以公开包容的形式由香港同胞对法律展开讨论。中华人民共和国法律体系类似大陆法系，宪法是国家的根本大法，其部分条款在香港的资本主义社会不适用。因此，为解决回归以后香港特别行政区的法律问题，中国政府不仅需要对《中华人民共和国宪法》这一部社会主义法律进行修订，还要审查香港原有的法律，剔除其中殖民主义条款，尽快起草具有“宪制性法律”意义的基本法。同时，基本法的“宪制性法律”地位，既保证了法律的权威地位也保证了其法律条文的稳定性。中英联合声明附件一明确规定：“香港特别行政区成立后，香港原有法律（即普通法及衡平法、条例、附属立法、习惯法）除与《基本法》相抵触或香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”⑧进一步阐明基本法“宪制性法律”的地位。起草基本法对中国来说不仅有重大的法律意义，也有极其重大的政治意义，基本法的起草既关乎“一国两制”方针政策在香港初次实践的进程，也关乎“一国两制”方针政策在解决祖国统一问题上的长期效用。基本法与国家宪法一同成为保证“一国两制”方针政策在香港实践的“双保险”。在基本法起草之前，明确树立国家宪法与基本法在香港特别行政区的法律地位，才能帮助香港同胞准确理解“一国两制”方针政策的核心内涵与中国政府采用和平方式解决祖国统一问题的决心。

（二）必须坚持“宜粗不宜细”的起草原则

“宜粗不宜细”的起草原则是在基本法起草之前确立的，且贯穿基本法起草工作的始终。这一原则不仅是因基本法“宪制性法律”地位决定的，而且中国政府还有多方面的考虑：一方面，“一国两制”是处于不断发展中的方针政策，发展中还会面临很多新情况新问题，且这一法律要为保持香港特别行政区长期繁荣稳定服务，给予香港特别行政区政府处理本地事务的高度自治权。二是因为两地委员受到不同教育背景的影响，生活在不同的社会制度下彼此看问题的角度和工作方式有很大不同，起草基本法也是两地委员意见的求同存异过程，一旦过于详细则会加大法律起草的难度和成本。早在1984年12月20日，邓小平在会见香港知名人士包玉刚时曾经具体说明：“基本法是搞得简要些，还是搞得详细些，既然是法律，搞那么烦琐干什么？联合声明是国际上都承认的，有法律效力，联合声明已经规定很详细了，有了它，基本法就可以搞得简要一些。”⑨新华社香港分社社长周南回忆基本法起草过程时，也谈到：“《基本法》的起草也是在小平同志的直接领导下进行的。他从一开始就主张《基本法》‘宜粗不宜细’，以免给未来特区造成被动。他还主张起草工作不要拖得太久，要早日公布，使港人放心。”邓小平一直心系基本法的起草工作，充分认识到法律的起草对保持香港长期繁荣稳定的重大意义，尽快公布能够给予香港同胞以更充分的时间反映意见，同时也有利于起草过程更加公开透明，树立香港同胞对基本法和中国政府的制度信任感。从基本法起草原则看，其既具有维护祖国统一的“底线思维”，又具有维护香港长期繁荣稳定的“全局意识”。基本法的起草工作，寄托了中国政府和人民对香港美好前景的期待。

为维护香港在“十二年过渡时期”和回归后保持长期繁荣稳定，中国政府始终高度重视香港同胞的信心问题，不仅在有关基本法起草的工作程序上充分尊重香港同胞的意见，同时也高度重视通过权威机构发表权威阐释以正视听。1983年6月25日邓小平在会见六届全国人大一次会议和全国政协六届一次会议的港澳地区人大代表和政协委员时指出：“将来香港采取什么形式，由你们香港人去定。”111984年4月25日邓小平借会见全国人大港澳代表和政协委员的机会对新闻媒体强调说：“真正的具体发言的机构，一个是我们的港澳办公室，姬鹏飞主任的，一个是我们的外交部，有部长和主管这个问题的发言人。”12邓小平极为重视香港同胞对香港回归工作的意见，希望减少因政策误解而影响香港同胞对“一国两制”方针政策和基本法起草工作意见的反馈，从消息来源角度降低内地与香港同胞的沟通成本。1984年3月28日国务院港澳办主任姬鹏飞在会见香港女律师访京团时强调：“香港成立特别行政区的基本法、可以订得很宽。为保持香港的繁荣，要照顾到各个方面”13。表现出中国政府在起草基本法时给予香港同胞充分的信任。中国政府领导人在公开场合多次谈及有关基本法的工作安排，向香港同胞表明中国政府有关“一国两制”方针政策在香港的实践始终是有计划性和有组织性的，期待以更加包容的态度接受香港各界的意见，“宜粗不宜细”的起草原则增强了香港同胞与中国政府对于基本法起草工作方式的认同感，缓解香港同胞对开展基本法起草工作的疑虑。

以“一国两制”方针政策为指导思想的基本法起草工作，是中国政府建立在尊重历史、尊重现实，并广泛听取香港同胞意见且照顾到香港各方面利益基础上逐步推进的。在英国政府企图通过舆论影响香港同胞对回归进程的信心时，明确“一国两制”方针政策在基本法起草工作中的指导思想地位尤为重要，中国政府利用各种场合阐明起草基本法的具体内容和工作原则以及国家宪法和基本法在香港特别行政区法律体系中的根本法律地位。1984—1985年期间，香港各界成立研究基本法的研讨组织、开办座谈会，热烈讨论基本法的起草内容和相关问题，是香港同胞逐渐树立信心与参与未来香港特别行政区治理的体现。在这些开放包容的思想交流中，逐渐形成内地与香港社会各界的良性互动，为正式开启基本法起草工作奠定了坚实的思想基础。

二、基本法起草之政策和法律准备

1982年4月12日，时任港督麦理浩在接受媒体采访中谈到：“很明显，香港的前途存在着政治及法律的难题，需要于未来数年解决下来，这一点是任何人都知道的。”14为将政策和法律的变化对香港的影响减小到最低，尽可能地保护香港同胞的利益，在中英两国政府就香港前途问题进行正式的外交谈判以前，中国政府就已经明确将尽快制定有关解决香港问题的方针政策，并采取法制化的手段使其固定下来。1982年9月24日邓小平在同英国首相撒切尔夫人会谈时明确指出：“香港继续保持繁荣，根本上取决于中国收回香港后，在中国管辖之下，实行适合于香港的政策。”15这一申明，实际上是明确了决定香港前景的是中国政府在香港实施的具体方针政策和法律，香港的发展是中国政府的内政，绝不允许其他国家对此问题的介入。此时，将香港纳入国家治理体系的“一国两制”科学构想形成，这一方针政策的落地需要更加具体的政策和法律保障，在中国改革开放的时代背景下，如何保持“一国两制”“五十年不变”和香港的长期繁荣稳定，对中国政府解决香港问题的具体方针政策和法律提出了非常高的要求。基本法起草工作是一座桥梁，既保持社会主义制度与资本主义制度“两制”的继续繁荣，又有序衔接普通法与大陆法，更拉近两地人民的心理距离，加强两地的合作与交流。

（一）《中华人民共和国宪法》修订和“十二条特殊政策”的制定

20世纪80年代初，为将“一国两制”方针政策作为解决祖国统一问题的基本国策并在解决港澳台问题上付诸实施，中国政府在广泛听取内地（大陆）和港澳台同胞意见的基础上决定对现行国家宪法进行修订，决定将“一国两制”方针政策和设立特别行政区写入新修订的国家宪法，同时亦明确，将在中英两国政府就香港前途问题进行正式外交谈判以前出台中国政府解决香港问题的具体方针政策。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过新修订的《中华人民共和国宪法》，其中第31条明确规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”16国家宪法的第31条，是“一国两制”方针政策法制化的第一步，也是起草基本法的法律依据之一。至于国家宪法第31条为什么没有直接点明在港澳台实施的问题，1983年1月12日时任国务院港澳办主任的廖承志在会见新界人士参观访问团时有过具体说明：“宪法第三十一条规定，必要时设立特别行政区，这是双关的，既是对台湾说的，也是对港澳说的。”17时任全国人大常委会秘书长王汉斌也曾经有解释：“当时中英关于香港问题谈判刚刚开始，中葡关于澳门问题的谈判还没有开始。因此，彭真同志在关于修改宪法草案的报告中只能提台湾，没有提香港、澳门，但又说了‘这是我们处理这类问题的基本立场’。这就明显地把香港、澳门包括在内了。”18中国宪法的修订具有权威性及全国范围内普适性的法律意义，宪法的修订为“一国两制”方针政策的具体实施提供了法制保障，更为祖国统一大业开启新的征程。

如果说，国家宪法修订新增第31条为基本法的起草奠定了法律基础，那么，“十二条特殊政策”的制定则是为基本法的起草奠定了政策基础。时任国务院港澳办秘书长的鲁平回忆：1983年3月，在廖承志领导下的港澳办提交了香港回归的基本方针“十二条”。19这“十二条特殊政策”是由国务院港澳办、新华社香港分社组织人员为解决香港问题而展开广泛调研，同时围绕“一国两制”科学构想而制定的，在经济、政治、法律各方面作出具体安排，其中第十二条规定：“上述方针政策，由全国人民代表大会以香港特别行政区基本法规定之，50年不变。”201983年4月22日国务院港澳办制定的“十二条特殊政策”经过中共中央政治局扩大会议的审议最终确定，邓小平在解释其作用时明确指出：“这个‘十二条’，是我们下个月开始同英国谈判的基本方针。”21也就是说，这“十二条特殊政策”既是中英联合声明中国政府声明的范本，也是中国政府起草基本法的最初政策文本和依据。国家宪法第31条的修订和“十二条特殊政策”都是围绕“一国两制”的指导思想进行的，“一国两制”方针政策在香港的实施，既有其政策依据又有法律保障，中国政府为基本法的起草工作做了充分的准备。

（二）澄清基本法与中英联合声明之间的关系

1984年12月19日正式签署的中英联合声明明确规定：中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定中国对香港的基本方针政策，并在五十年内不变22。其附件一中则具体说明：“中华人民共和国全国人民代表大会将根据中华人民共和国宪法制定并颁布中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”23同日，中国国务院总理在中英联合声明正式签署后的记者见面会上明确指出：全国人大将成立起草委员会，承诺最迟1990年颁布基本法。他还特别强调：“我相信，起草委员会会抓紧工作，并在起草过程中充分征求香港人民的意见。”24基本法起草的筹备工作在中英联合声明签署后正式展开，在此之前基本法的起草已经有了明确的政策和法律依据，中英联合声明及其附件中曾经7次提及基本法，有关条文具体规定了基本法起草目的、与香港原有法律的关系以及其在香港特别行政区的法律地位。在此规定下，中英联合声明之于基本法的关系和地位就显得尤为重要，如果不进一步加以澄清中英联合声明与香港特别行政区法律之间的关系，则会给予其他国家插手香港特别行政区管治的可乘之机。

自1984年12月19日中英联合声明正式签署以来，有关基本法与中英联合声明之间的关系问题，就在内地和香港社会各界引起广泛讨论。中英联合声明是中英两国政府通过外交谈判对香港前途问题达成的外交文件，而基本法是香港前途问题中的重要一环，必然会在此外交文件中有所涉及，基本法是根据“一国两制”的科学构想和中国宪法起草的体现中国政府对香港主权的法律，两者的关系具有不可替代性。也就是说，基本法的起草，直接的和唯一的法律依据，是《中华人民共和国宪法》，是中国政府独立自主行使对香港特别行政区全面管治权的集中体现。

（三）香港原有法律的翻译和清理

基本法作为衔接内地法律与香港本地法律的桥梁，其起草工作对于两地的法律体系都是非常大的挑战，不仅内地的社会主义性质的国家宪法需要进行修订，“基本不变”之香港原有的资本主义法律也需要进行翻译和清理工作。1982年9月24日邓小平会见英国首相撒切尔夫人时表示：“香港现行的政治、经济制度，甚至大部分法律都可以保留，当然，有些要加以改革。香港仍将实行资本主义，现行的许多适合的制度要保持。”31香港的法律是其特殊历史背景的产物，为此首先要了解香港原有法律体系中的成文法，香港的成文法主要有以下几个来源：“（1）香港立法局制订的法律；（2）英国议会专为香港制定的法律；（3）英国议会为英国本土及属地制定的法律；（3）枢密院为香港制定的法令；（5）1841年的大清律例。”32从其成文法来源来看其法律条文属于殖民主义性质，除此之外香港的普通法中还有大量判例和条文也需要尽快进行清理和翻译，使其能够与基本法有序衔接。1984年1月15日，国务院港澳办主任姬鹏飞表示：“除带有殖民主义性质和有损我国主权的法律条文外，香港现行的法律基本不变，外汇市场、股票和黄金市场继续开放，港币继续流通、自由兑换。”331984年5月24日全国人大常委会秘书长王汉斌表示：“全国人大法制委员会现在正在研究香港现有的法律，人大常务委员费彝民去年把一整套现行的香港法律的文本，提供全国人大的法制委员会。”34证实全国人大法制委员会正在推进对香港原有法律的清理工作。1984年11月6日，时任国务委员兼外交部长吴学谦强调：“那些同《基本法》相抵触的例如属于殖民统治性质或带有殖民主义色彩的法律，必须删除或修改；另外还有一些法律由于实际情况变化也可能不再适用。除此之外，其他现行的法律保持不变。”35这进一步对香港原有法律清理工作的两个方向进行了说明。

另一方面，1984年至1985年，香港社会各界举办了一系列座谈会、研讨会，就有关基本法起草的法律问题进行社会大讨论。表现出香港各界对起草基本法工作的关注，逐渐形成内地与香港各界对有关香港政制、法律问题的交流。自1984年起，香港《大公报》连续举办多场法律界专家座谈会，新华社香港分社出席有关活动。国务院港澳办主任姬鹏飞、副主任李后等人也多次会见香港各界访问团，解释有关基本法起草的具体工作安排。通过内地和香港各界之间的交流与沟通，国务院港澳办和新华社香港分社积极收集香港同胞对起草基本法具体内容的意见。香港社会团体“汇点”专门组成研究基本法小组，其提出的建议之一就是：“法律制度本地化，包括培养港人投入法律各个岗位，把法律翻译成中文，以及摆脱对英国传统的不必要依赖。”36足以看出对香港原有法律的清理和翻译工作也是香港同胞对回归的现实需求。基本法的法律地位明确之后，对香港原有法律体系影响颇大，废除原有法律体系中的“宪制性法律”文件，不仅要在法律条文上进行修改，更要树立香港同胞对内地政策和法制的信心。

中国政府要处理好香港原有法律中“变”与“不变”的关系，就要尽快进行清理和翻译香港的原有法律的工作。“不变”是因为香港的原有法律属于普通法系，法律体系“基本不变”有利于维护香港的社会秩序、营造良好的经济环境，为香港回归后的长期繁荣稳定创造条件。“变”也是必要的，只有明确剔除原有法律中的殖民主义条款，才能维护“一国两制”、“港人治港”、高度自治的香港特别行政区的长期繁荣稳定。中国政府对基本法起草工作的前期准备，始终是围绕解决香港回归和“一国两制”方针政策在香港的平稳实践这一核心问题展开的。在前期的政策和法律准备工作中，内地和香港社会各界的交流合作愈加广泛，使得更多香港同胞有机会感受内地改革开放和现代化建设的进程，借此机会增加香港同胞对内地政策和法律制度的了解，逐渐树立对“一国两制”方针政策的信心。

三、基本法起草之组织工作准备

从1982年开始，港英政府开始推行所谓的“代议制改革”，试图在不影响英国殖民统治的根基上推动香港的民主化进程，以“形式民主”的方式提升香港同胞对英国殖民统治和港英政府的政治认同感，这也是英国从其殖民统治地区“光荣撤退”的惯用手段。香港回归进程启动以后，中国政府领导人在多种场合中谈到，根据“一国两制”方针政策，未来的香港特别行政区政府将会由香港同胞参与管理，实行“港人治港”、高度自治。因此，基本法这一决定未来香港特别行政区政制安排的基本法律也必然将会由内地与香港同胞共同参与起草。1984年3月28日国务院港澳办主任姬鹏飞在人民大会堂会见香港女律师访京团时专门说明：将成立香港特别行政区基本法起草委员会，整个过程会由香港各界人士广泛讨论进行修订完成37。1984年4月18日邓小平会见英国外交大臣杰弗里·豪后对时任中国国务委员兼外交部长吴学谦和时任国务院港澳办秘书长的鲁平指示：“要了解香港的金融和人事方面的问题，处理过渡时期香港人的逐步参与问题。”38这一指示表明中国政府在起草基本法工作的前期已经开始考虑推动香港同胞参与香港回归的各项工作，也有意识地将香港纳入国家治理体系中。由此看来，在基本法起草阶段，中国政府就已经开始履行“港人治港”的承诺。

（一）“草委会”的成立

“草委会”的成立对内地和香港都有重大意义。内地委员之一、北京大学法学院教授肖蔚云曾经明确指出：“全国人大决定成立香港特别行政区基本法起草委员会。从我国的立法实践看，只有制定和修改宪法时才专门成立宪法起草（或修改）委员会，香港特别行政区基本法属于与民事、刑事、国家机构和其他的基本法律相类似的法律，它不是宪法，而属于基本法律，但是六届全国人大第三次会议决定成立香港特别行政区基本法起草委员会，负责基本法的起草工作，这在我国立法程序上是史无前例的。”39鉴于基本法的起草对内地和香港的重要意义，两地委员都将参与香港特别行政区的制度设计，因此全国人大常委会在审议“草委会”成员名单时不能不格外慎重。

1985年4月10日，六届全国人大三次会议明确指出：“香港特别行政区基本法起草委员会向全国人民代表大会负责，在全国人民代表大会闭会期间，向全国人民代表大会常务委员会负责。香港特别行政区基本法起草委员会由包括香港同胞在内的各方面的人士和专家组成。”40以政策方式明确“草委会”的权责范围以及“草委会”将由内地和香港委员共同组成。为尽早开展基本法起草工作，“草委会”的组成也排上日程。1985年4月5日，国务院港澳办副主任李后在回答港澳记者提问时披露：“起草委员会的名单将由人大常委会的法制工作委员会、港澳办公室和新华社香港分社同各有关方面协商，然后提出名单，报人大常委会决定。”41即国务院港澳办主要负责推荐“草委会”的内地委员，新华社香港分社主要负责推荐“草委会”的香港委员。关于内地委员的人选，1985年6月8日全国人大常委会副委员长彭冲在说明委员名单构成时明确说明：“经过有关方面反复研究和协商，提出香港特别行政区基本法起草委员会组成人员的人选五十九人的名单草案，包括有关部门负责人十五人，各界知名人士十人，法律界人士十一人。”42内地的36位委员中除有关港澳机构的负责人和各民主党派代表外，还有众多法律专家曾参与1982年中国宪法的修订，同时也在参与香港原有法律的翻译和清理工作。

关于香港委员的人选，新华社香港分社在代表性和名额的问题上有多方面的考虑，其一，原则上要求委员具有一定的社会地位，因此香港委员中多社会地位处于上、中层的人士。其二，原则要求委员应该是广泛涉及各个行业（工商、教育、法律、工会、宗教等）具有专业知识的人士，但名额有限，有些行业代表名额不足。其三，邓小平多次强调“港人治港”的主要成员必须是爱国者——1984年6月22日邓小平会见香港知名人士钟士元等人时明确指出：“爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”43但根据香港的现实情况与“一国两制”方针政策的指导思想，委员名单中也加入了与港英政府关系较为密切的人士。最终，经过多方协商和新华社香港分社的积极争取，将原定18名香港委员的名额增加至23名。在广集各方面对“草委会”名单的意见之后，国务院港澳办与新华社香港分社将草拟后的名单交由中共港澳工作委员会审议，再由新华社香港分社开始联系香港委员，征求其本人意见。

1985年6月8日，全国人大常委会副委员长彭冲在《关于香港特别行政区基本法起草委员会名单草案的说明》中重点说明了香港委员的构成情况：“由于香港工商界对维持香港的稳定繁荣关系重大，所以吸收了香港工业、商业、金融、地产、航运界中的八位知名人士参加。起草委员会人选中还有香港行政、立法两局的议员和香港法院的按察司，他们是以个人的身份参加起草委员会工作的。这样的安排，照顾到了香港的各个方面、各个阶层，代表性比较广泛，可以更好地反映香港各界同胞的意见、要求和愿望，使起草的香港特别行政区基本法能够更加符合香港的实际情况。”44对于香港委员偏重于工商界的原因，香港委员之一的谭耀宗回忆：“我相信，当时的一个主要考虑，就是令商界增加信心。商界如果没有信心，就会离开香港，到外面投资，这是大家不愿意看见的事情。”45可见香港委员的构成其实就是香港社会的一个“缩影”。1985年6月18日，六届全国人大常委会十一次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会名单》46，“草委会”由59名内地和香港委员共同组成，其中内地委员36名，香港委员23名，主任委员为国务院港澳办姬鹏飞，副主任委员由内地和香港委员共同构成，秘书长、副秘书长均由内地委员担任。

（二）“草委会”的成立对“一国两制”在香港实践的重要意义

根据公布的“草委会”名单和各位委员的简要介绍，可对“草委会”成员构成的性别比例和年龄构成进行分析。下表统计的是两地委员的性别构成，59名委员中有4位女性，占委员比例的6.78%，女性委员的比例偏低。从下图中委员们的年龄构成来看，两地委员的平均年龄约为63周岁。其中，香港委员的平均年龄约为57周岁，内地委员的平均年龄约为67周岁，较香港委员的平均年龄高。从年龄结构看，香港委员年龄结构较为合理，因为基本法的起草公开化和透明化的要求，起草时间相较于一般法律的起草而言较长，届时内地委员将会面临年龄偏大问题，这一点在“草委会”的名单公布后社会各界对名单的反馈意见中也有所体现。香港《大公报》发表社论评价“草委会”名单时指出：“起草委员会中占了大多数的中国内地的委员，年龄一般偏高，平均约在六十七岁左右，再过三年，平均年龄就达到七十岁了。”47同时也认为：“香港地区的委员年龄分布较恰当（能年轻化一点则更好），但阶层分布则未如理想。工商界和专业人士的意见，无疑极之重要，不过稍微增加中下层市民所占的比例，应该是有利而无害的，意见也可以客观而全面一点。”49香港《大公报》对于“草委会”名单的意见也代表了不少香港同胞的意见。内地各界人士在广泛讨论这份名单时也注意到这些问题。1985年6月11日，全国人大常委会六届第十一次会议委员们在分组讨论“草委会”名单时，其中，“张秉贵委员说，这个名单草案考虑到了方方面面，对香港今后的稳定发展是有益的。只是名单草案中的人年龄偏大了些。”49

香港基本法起草委员会女性比例统计表

图 香港基本法起草委员会年龄统计

总体而言，“草委会”名单公布之后，香港委员和香港社会各界都给予了正向反馈，认可了“草委会”的成员构成，即认可中国政府在组织准备工作方面的努力。

1985年7月1日，“草委会”第一次全体会议召开，主任委员、国务院港澳办主任姬鹏飞具体阐明了“草委会”的工作职责：“基本法起草委员会将根据中华人民共和国宪法第三十一条和中英联合声明中我国政府对香港的方针政策的有关规定，本着维护国家主权、保持香港稳定与繁荣的原则，在广泛征询和听取香港各界同胞意见的基础上，进行基本法的起草工作。”50在这次会议上，还研究决定在香港成立香港特别行政区基本法咨询委员会（以下简称“咨委会”），明确“咨委会”的任务，是征询收集关于起草基本法的各种意见、建议和方案，向“草委会”反映。1985年7月17日，由在香港的25位委员召开“咨委会”发起人第一次会议，讨论与筹组“咨委会”有关的各项问题，并在会上成立由6位委员组成的“咨委会”章程草拟小组。在广泛公开讨论的基础上，1985年9月7日“咨委会”发起人第三次会议上正式通过了“咨委会”章程。同年11月25日，“咨委会”180名委员名单正式公布。由中国政府组织成立的“草委会”和由香港各界自发组织成立的“咨委会”以及香港各团体组织成立的各类基本法研究小组的成立，为基本法起草的前期组织工作奠定了具有广泛和包容性的民意基础。“草委会”、“咨委会”的正式成立，也是中国政府兑现“港人治港”承诺的首次实践，为基本法的起草工作奠定了扎实的组织基础。

由于两地社会环境、经济发展水平的差异以及港英政府对香港前途问题的误导，香港同胞在香港回归初步确立之前难以对“一国两制”方针政策在香港的实践树立信心。基本法起草之前的准备工作是一个起点，两地人民将对香港特别行政区的期待作为共同努力的目标，也因为这些准备工作，两地人民开始更加频繁地交流与合作。基本法起草的工作紧紧围绕着“一国两制”方针政策在香港的实践要求不断推动前进，前期准备工作是起草工作的重要组成部分，更是中国政府为推动香港回归进程而进行的尝试。思想共识的准备工作以解决信心问题的角度入手，从思想准备、政策宣传、舆论引导等方面阐述中国政府在香港实践“一国两制”方针政策的决心，逐渐与香港各界达成以“一国两制”方针政策指导起草工作的思想共识。政策和法律准备工作从规定基本法的法律依据、厘清其与中英联合声明之间关系以及尽快清理香港原有法律的理论和实践等工作着手，为基本法起草工作提供政策支撑和法律保障，也增加了香港各界与内地在政策和法律问题上的交流。组织准备工作在广泛调动起香港社会各界对基本法起草工作的支持和参与情况下，营造更包容和民主的舆论氛围广泛接受香港同胞对起草工作的意见，形成内地与香港同胞之间的有效交流，打下了有关基本法起草工作的民意基础。

结语

1985年7月1日国务院港澳办主任姬鹏飞在“草委会”第一次全会上说明：“在十二年过渡时期中，要做的事情很多。制定一部基本法，是其中很重要的一项。”51意味着中国政府已对回归历程中的各项准备工作有了具体的规划，且“一国两制”方针政策在香港的实践有具体的政策予以落实。中国政府为积极应对起草工作中可能遇到的风险和挑战而采取未雨绸缪的方式开展各项准备工作，既是为顺利起草基本法进行筹备，也是为“十二年过渡时期”的“平稳过渡”和“顺利交接”奠定基础。基本法起草的前期准备工作是“一国两制”方针政策在香港的初步实践，更是香港回归进程中内地与香港的第一次正式而广泛的政治互动，中国政府在开放和包容的政治氛围中推动基本法起草工作。基本法颁布30年来，围绕基本法与“一国两制”方针政策的相关争议问题逐渐成为影响基本法地位与“一国两制”在香港行稳致远的重要因素。基本法的实施与“一国两制”方针政策在香港实践的进程与香港的前途命运息息相关，学界有必要重温基本法起草历程中中国政府的各项工作，重温基本法起草之前香港同胞与内地人民坚持“一国两制”的初心和政治共识。这不仅是中国政府为维护香港回归后继续保持繁荣稳定所进行的伟大实践，也是将香港纳入国家治理体系的关键一步。

① ⑥ ⑧ 22 23《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》。

② ⑨ 12 11 32中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975—1997）》（下卷），北京：中央文献出版社，2004年，第901页、第1020页、第915页、第901页、第1005页、第971页。

③ 50 51姬鹏飞：《同心协力亲密合作群策群力集思广益》，北京：《人民日报》，1985年7月2日，第4版。

④ 19鲁平口述、钱亦蕉整理：《鲁平：口述香港回归》，上海：中国福利会出版社，2009年，第14页、第16页。

⑤ 37《一个国家，两种制度》(1984年6月22日、23日)，《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第60页、第61页。

⑦《香港前途光明本港知识分子有重大作为》，香港：《大公报》，1984年1月11日，第1版。

⑩宗道一等编著，周南口述：《遥想当年羽扇纶巾》，济南：齐鲁书社，2007年，第322页。

12《邓小平昨谈九七后香港中国驻军象征保卫领土》，香港：《大公报》，1984年5月26日，第1版。

13《姬鹏飞谈香港未来基本法由港人讨论后交由人大通过》，香港：《大公报》，1983年12月2日，第2版。

14《麦理浩谈任内任后问题》，香港：《大公报》，1982年4月13日，第4版。

15 25《我们对香港问题的基本立场》（1982年9月24日），《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第13页。

16《中华人民共和国宪法》，北京：《人民日报》，1982年12月5日，第1版。

17《我们一定要收回香港》（1983年1月12日），《廖承志文集》（下卷），北京：人民出版社，1990年，第676页。

18 王汉斌：《王汉斌访谈录：亲历新时期社会主义民主法制建设》，北京：中国民主法制出版社，2012年，第76页。

20 李后：《百年屈辱史的终结——香港问题始末》，北京：中央文献出版社，1997年，第101页。

24《最迟一九九○年颁布香港特别行政区基本法》，北京：《人民日报》，1984年12月20日，第3版。

26 李泽沛主编：《香港法律概述》，北京：法律出版社，1987年，第28页。

27《姬鹏飞说中英谈判有进展解决香港问题时机已成熟》，香港：《大公报》，1984年1月16日，第2版。

28《中英协议部分内容将列入香港基本法》，香港：《大公报》，1984年5月24日，第1版。

29 吴学谦：《就提请审议中英关于香港问题协议文件向全国人大常委会的报告》，北京：《人民日报》，1984年11月7日，第4版。

30《汇点发表工作报告》，香港：《大公报》，1984年1月16日，第4版。

31《姬鹏飞面告港律师团九七后决保持私有制》，香港：《大公报》，1984年3月29日，第1版。

33 肖蔚云：《香港基本法与一国两制的伟大实践》，深圳：海天出版社，1993年，第32页。

34《六届人大三次会议关于成立中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会的决定》，北京：《人民日报》，1985年4月11日，第1版。

35 《基本法90年前颁布》，香港：《大公报》，1985年4月6日，第1版。

36 38《关于香港特别行政区基本法起草委员会名单草案的说明》，北京：《人民日报》，1985年6月9日，第4版。

39 谭耀宗：《草委会组成重商界劳工意见仍获重视》（访谈人：阎小骏），香港：《明报》，2020年4月9日，B10版。

40《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会名单》，北京：《人民日报》，1985年6月19日，第1版。

41 42 施建文：《谈基本法起草委员会名单》，香港：《大公报》，1985年6月22日，第6版。

43《人大常委会十一次会议继续分组讨论同意香港特别行政区基本法起草委员会名单草案》，北京：《人民日报》，1985年6月12日，第1版。