澳门回归以来加强教育治理的经验

郭晓明 谢安邦 朱世海 王敏

“一国两制”在港澳的实践表明，如何适度强化特区教育管治，是“一国两制”实践的重要课题。回归20多年来，澳门教育快速发展，国家关切事项在教育领域得到及时响应和落实，这与澳门特区主动与国家密切配合，积极创新机制，较好地掌握了教育治理的主动权密不可分。

一、“一国两制”下教育治理的两个层面

澳门基本法规定，澳门特别行政区政府“自行制定教育政策，包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、承认学历和学位等政策，推动教育的发展”“各类学校均有办学的自主性，依法享有教学自由和学术自由”，可从澳门以外“招聘教职员和选用教材”。①可见，在“一国两制”的框架下，教育属于澳门高度自治的范畴。然而，思考特区教育的管治，须有主权意识。虽然国家主权是指“共同体所有的绝对且永久的权力”②，其概念不可被泛化，但20世纪后半叶以来，伴随着经济全球化所带来的教育治理新挑战，特别在曾被殖民力量影响过的地区，人们开始从主权的高度看待文化和教育。我国政府对澳门恢复行使主权，是“包括治权在内的完整主权”③。中央有权力也有责任，确保特区的教育在不违反“一国”原则的条件下运行。

这样，“一国两制”下的教育治理包括两个层次。一是中央层面。中央对于澳门教育仍拥有：（1）监督权。立法会制定的所有涉及教育方面的法律，必须送全国人大常委会备案，法律一旦被发回，立即失效。（2）参与权。中央可以通过积极的行为支持特区政府的教育政策，例如为澳门的“爱国爱澳”教育提供协助；也可以提请特区政府留意某些重要议题，确保“一国两制”的实施，尤其是办好国民教育。二是特区政府和澳门社会对教育的管治。澳门基本法授权特区政府管理澳门教育，按照“行政主导”原则，特区政府有权对澳门教育实施管治。

对教育的管治须遵循“适度原则”。一方面，中央的管治应以维护“一国”原则和国家整体利益为目的，中央参与特区教育事务，一是与中央有关的事务，如《国歌法》在澳门教育领域的实施；二是对国家和特区根本利益可能产生消极影响的事项，中央可适度、适时参与。另一方面，特区政府也须处理好与立法的关系、政府与社会的关系，尤其是尊重各级各类学校依法享有的办学自主权、教学自由和学术自由，以及招聘教职员和选用教材的自由。

二、回归以来澳门强化教育治理的经验

回归前，澳门政府在教育领域处于弱势地位。由于澳葡政府放任自流的态度，澳门没有统一的学制、教育目标、教学大纲、课程设置规划，政府仅为极少数葡人举办几所官立学校，占人口绝大多数的华人教育则由宗教团体、慈善机构、工会、乡族社团等组织提供，多元的教育体系令澳门的教育虽然开放包容，但标准不一、质量参差不齐。因此回归后，澳门特区政府将强化教育治理作为重要的努力方向。

（一）抓住教育制度变革、教育规划和“爱国爱澳”教育的主导权

1.积极变革教育制度

强化教育治理首先须从制度入手。回归后，澳门教育改革的方向是创建澳门教育制度。

在基础教育阶段，1999年颁布的第42/99/M号法令《订定义务教育范围及有关制度》以及其他法令，使得澳门教育问题从“政府要不要参与”演变成“政府如何参与”，标志着澳门教育真正主体化和本地化的开端。特区政府开始致力于推动免费、优质的私立教育。为此，2006年颁布实施的《非高等教育制度纲要法》调整了教育的目标，改革了学制，完善了教育经费投入机制，历史性地宣布实施十五年免费教育，突出了课程与教学的重要性，强化了政府的课程领导权，加强了对学生的援助及教师专业地位的保障，并力图强化学校管理的多元参与。④

以上述《纲要法》为基础，澳门的非高等教育法进入了系统调整期。在免费教育方面，从1999年《订定义务教育范围及有关制度》推行十年免费教育计划，到2006年《非高等教育制度纲要法》实行十五年免费教育，再到第19/2006号行政法规——《订定免费教育津贴制度》、第21/2010号行政法规——《修改免费教育津贴制度》，免费教育津贴制度不断完善，受惠群体几乎覆盖全澳学生，澳门的免费教育取得了极大的成功。

在教师制度方面，2010年公立学校新的教师职程制度生效，这是公立学校教师职程制度的一次重要变革⑤。2012年，特区政府订定了《非高等教育私立学校教学人员制度框架》，从法律层面提升了私立学校教学人员的专业素质和职业保障。

在课程改革方面，2014年以来先后颁布了《本地学制正规教育课程框架》和《本地学制正规教育基本学力要求》，以及幼儿教育、小学、初中和高中各教育阶段的“基本学力要求”，初步建立起本地的课程基准。可见，回归至今，澳门基础教育的制度变革是系统的、深刻的。

为完善澳门高等教育的体制建设，推动澳门高校教育素质的持续提升，特区政府根据世界高教发展的趋势和澳门未来的发展需求，2003年前后开始推动高教领域相关法律的修订，完善配套法规。经过长期的摸索，2015年开始进入快速推进期，在借鉴外地先进经验，结合本地的高教实际情况，作为高等教育基础框架的第10/2017号法律——《高等教育制度》于2017年获立法会通过，并于2018年8月正式生效。与原有制度比较，新法作了一系列改变：第一，给高校更多的自主和自由发展权，如在专业、课程设置方面高效且具有更多的灵活性。第二，给予高校更多资源上的支持，如高校基金的设立，为广大师生的教学、科研活动，提供经费资助的多种管道。第三，加强高校内部管理，如各高校通过修订章程都设立了董事会，实行董事会领导下的校长负责制。第四，着力提升高等教育的素质，如制定了《高等教育素质评鉴制度》，逐步形成澳门高等教育质量保障体系。⑥

与此同时，实施该法而需要的一系列配套行政法规，包括《高等教育基金》《高等教育委员会》《高等教育规章》《高等教育素质评鉴制度》《高等教育学分制度》等⑦，经多年努力也顺利推出，尤其确立了高教的素质评鉴制度和学分制，新增了高等教育委员会、高等教育基金等架构，高教局的组织架构与职能亦于2019年2月完成相应的调整，新的高教体制基本形成。

2.制定教育规划

回归以前，澳门从未制定及实施过教育发展规划。然而，教育是一项长期的事业，其政策要长期有效，就须有一定的预见性，并保持政策之间的协调性。回归后的前十年，特区政府发展教育的策略是以制度的更新为重点，并将加大经费投入作为首要动力。第三届特区政府提出“科学决策”，于2009年决定制定非高等教育发展的“十年规划”。2010年上半年通过多次专门会议听取社会各界的意见，下半年在非高等教育委员会及其“专责小组”作更深入的专题讨论，并拟订了《十年规划》的咨询稿。经公开咨询和修订后，《非高等教育发展十年规划（2011—2020年）》于2011年11月以特区政府“施政报告”附件的方式正式颁布。⑧

“十年规划”的基本思路，是通过发展高质量的教育，培养优秀人才，并提升居民的整体素质和竞争能力，以配合澳门经济和社会等各方面长远发展的需要。该规划认为，澳门非高等教育正处于“提高质量、迈向优质教育”的关键期，未来十年发展的愿景是“按照优先发展、提高质量、育人为本、促进公平的方针，在十五年免费教育的基础上，推进特殊教育、职业技术教育的发展，加快小班制在中学实施的步伐，建立一支师德高尚、专业精湛的高素质师资队伍，形成符合时代发展需要和有利于学生发展的课程与教学体系，并发挥持续教育和终身学习在提高市民工作技能以及生活素质方面的重要作用，从人才培养上为澳门的可持续发展提供有力保障。”

3.肩负“爱国爱澳”教育的主导责任

“爱国爱澳”和国家认同教育要取得好的成效，必须要有制度和平台，做好协调工作。为此，特区政府回归后展开大量的工作。⑨

在基础教育阶段，2006年底颁布实施的《纲要法》将“爱国爱澳”教育纳入教育总目标，明确规定教育各环节须“致力培养及促进受教育者爱国爱澳、厚德尽善、遵纪守法的品格”，尤其应“培养其对国家和澳门的责任感”，这为“爱国爱澳”教育提供了坚实的法制基础。2004年推出《澳门非高等教育阶段“爱国爱澳”教育实施纲要》，为学校、相关组织及团体提供实施爱国爱澳教育的参考；2008年通过并公布实施《非高等教育范畴德育政策》，为品德与公民教育工作提出了系统的政策目标和全面的保障措施。2011年颁布的《澳门非高等教育发展十年规划（2011-2020年）》和2012年颁布的《澳门青年政策（2012—2020）》)，均将“爱国爱澳”教育列为重要的目标，并提出相应的措施有序予以落实。

同时，配合国家相关立法，推动升挂国旗，开展国歌教育，近年取得明显成效。澳门特区政府于2019年以行政法规的形式规定，将升国旗仪式“纳入本地学制正规教育的中小学学校，每周举行一次升旗仪式”。⑩这就有效落实了《中华人民共和国国旗法》的有关规定。11经过多年的努力，澳门中、小、幼学校2018年已基本实现升/挂国旗、参加升旗仪式全覆盖（表1）。澳门高等院校至2018年也均已有升挂及展示国旗的安排，大部分高校还会于毕业礼、国庆、澳门特区成立纪念日等重要日子举行升旗仪式，有的学校还成立了升旗队。

表1 非高等教育范畴正规教育学校升、挂国旗情况

在国歌教育方面，澳门特区2019年初颁布法律，规定“将国歌纳入本地学制正规教育的中小学教育，组织学生学唱国歌，教育学生了解国歌的历史和精神内涵，遵守国歌奏唱礼仪”。12

在宪法和澳门基本法教育方面，特区政府已颁布的《品德与公民》基本学力要求以及近年推出的相关教材，均已将《宪法》和《基本法》列作重要内容，为宪法和基本法教育提供了制度保障。高校也逐步加强了宪法与基本法教育，澳门大学已将相关内容列入必修课。此外，特区政府还连同教育界举办各类活动推广基本法。教育暨青年局2018年2月举办的“庆祝澳门特别行政区基本法颁布25周年学界青年大汇演”，就有54所中小学校、11个团体以及青年义工共500多名青年学生参与。“澳门青少年外交知识竞赛”于2010年首次举办，2011年发展为外交知识系列活动。举办机构还与外交学院合作，推出《外交知识读本》，为学生学习和参加有关活动提供有力支持。这项活动参与的学校呈不断增加的趋势，尤其是参与的教会学校由最初几届的5所增加至最多时28所，可见对教会学校的影响力都大大提升。

在高等院校，2019年组成“《宪法》与《基本法》专家组”，发挥院校资源共享及优势互补的作用，加强普法宣传，合作开展相关教学及推广工作，大多数学校将澳门基本法纳入必修课。

（二）发挥教育基金对私立学校的引导作用

澳门基础教育阶段95%的学生就读于私立学校。与此同时，私立学校享有教学、行政和财政三大自主权。在此情况下，政府不断加大经费投入，透过经费引导私立学校的发展。

在基础教育阶段，设立教育发展基金，完善教育经费投放机制。教育发展基金是《纲要法》在原有教育经费投放机制之外新设立的一种教育投入管道，是特区政府给教育机构提供教育资助的一种途径。设立教育发展基金的目的是改进特区政府教育经费的使用方式，在免费教育津贴和学费津贴等普及性的经费之外，通过给学校自己制定的学校发展计划提供专项财政资助，推动澳门教育的优先发展事项。《纲要法》规定，教育发展基金将按照公平、公正及公开的原则给全澳教育机构提供财政支持。13设立教育发展基金，一方面尊重了学校的办学自主；同时，又引入竞争机制，使学校的发展与特区政府所推动的教育政策有效协调。

在高等教育阶段，设立高等教育基金，引导及支持私立高校的发展。高等教育基金以新的高等教育制度为基础，于2018年设立。基金的宗旨是：“执行澳门特别行政区政府有关资助高等院校及高等教育素质发展的政策”，尤其是“推动高等院校之间的良性竞争”“促进高等教育的平等入学机会”“配合高等教育的优先政策和高等院校的发展计划，提供资助及财政援助”。14

（三）强化政府对课程建设的领导

优质教育最终需要有优质的课程与教学。澳门基础教育阶段的课程和教材历来由学校自主决定和选择，没有任何两所学校的课程是相同的。15这使澳门基础教育缺乏应有的基本标准。16回归以后，特区政府积极革新课程体系，强化政府对课程建设的领导。

一是设立本地课程基准。2006年颁布实施的《纲要法》建立了新的课程决策与课程领导机制，规定政府须规划“各教育阶段的课程框架”，订定学生须达到的“基本学力要求”。学校在遵守上述法规的基础上，方可自主发展其校本课程。这是对课程决策与课程领导机制的一次重要转变，改变了过去私立学校享有绝对课程自主权的状况，增加了政府在课程管理领域的影响力。2014年正式颁布第15/2014号行政法规——《本地学制正规教育课程框架》，确定了幼儿教育、小学、初中和高中四个教育阶段的课程框架。2015年颁布并实施第10/2015号行政法规《本地学制正规教育基本学力要求》、第118/2015号社会文化司司长批示——《核准幼儿教育基本学力要求》。2016年颁布第19/2016号社会文化司司长批示——《核准小学教育阶段基本学力要求的具体内容》，自2016年9月起在小学一至三年级实施，2017/2018学年起在小学的各年级实施。初中和高中教育阶段的“基本学力要求”于2017年颁布并逐步开始实施。至2019/2020学年，澳门正规教育的十五个年级已全部实施新的“课程框架”和“基本学力要求”，共同构成澳门基础教育阶段的课程基准。

二是紧紧抓住本地教材编写的主导权。澳门的教科书制度是一种典型的“自由制”，政府对教科书没有任何限制；另一方面，澳门由于人口少、市场小，一直以来没有自己的教材。随着“课程框架”和“基本学力要求”的先后实施，特区政府第一次有系统地开展了本地教材的编写和出版。首先是《品德与公民》教材。该教材由教育暨青年局与人民教育出版社根据澳门的基本学力要求合作编写，包括小学、初中和高中三个教育阶段，将“基本法”和“爱国爱澳”教育编排在各教育阶段的教材内，为教师开展爱国爱澳教育提供了丰富的教学资源，至2018/2019学年，选用的学校及参考使用的学校加在一起，小学、初中和高中均达到了100%。其次是与人民教育出版社合作编写初中和高中《历史》教材，以帮助学校更有效地落实历史教育。全套教材于2019/2020学年覆盖中学六个年级，教材在内容上强化了澳门史和中国近现代史，但在澳门史与中国历史的关系上改变了澳门过去为澳门史编写独立教材的做法，将澳门史融入中国史；在近现代史方面，虽然比过去澳门的通行教材大大加强，但没有向内地历史教材看齐，而是照顾澳门学校过去比较重视中国古代史的特点，初中和高中采用双循环，均适当加强近现代史。17另外，特区政府于2015年10月与人民教育出版社合作编写出版了《澳门地理》，作为初中地理补充教材，截至2017年8月，40%的学校选用了有关教材。2016年开始编写《小学常识》教材，当中包括澳门及中国的相关历史内容，于2019/2020学年起供学校选用。此外，教育暨青年局还与澳门笔会合作出版了《书写我城》（初中文学补充教材），正委托广东教育出版社编写《中国语文》（小学、初中和高中）教材。

（四）加强师资、学校领导和政府教育管理团队建设

1.学校师资和领导的培养

澳门回归以来，特区政府和学校都十分关注校长和教师队伍建设。从法律的角度看，2006年颁布的《非高等教育制度纲要法》对原来的第11/91/M号法律——《澳门教育制度》的有关方面进行了重要调整，对教学人员的专业发展提出了一系列新的规定。2010年颁布实施的澳门特别行政区第12/2010号法律——《非高等教育公立学校教师及教学助理员职程制度》，以及2012年推出的澳门特别行政区第3/2012号法律——《非高等教育私立学校教学人员制度框架》则为澳门建立起系统的教师制度。

而在教师队伍建设的具体政策及措施方面，澳门特区政府既重视教师的职业保障，又将教师的专业发展作为关键环节。回归初期主要关注校长培训，要求教师参加政府围绕创思教学等主题组织的培训，2004年开始关注骨干教师培训，2005年实施“校本培训资助计划”，到2007/2008学年则进一步实施“脱产进修”和“休教进修”等新政策。182010年和2014年先后优化了公、私立学校教师的职业保障，尤其推出私立学校教师的职级制度，并与教师的评核制度和专业发展时数挂钩，推出教师专业发展时数的审核准则，还成立了“教学人员专业委员会”。这些措施有效促进了校长和教师队伍建设。

2.政府教育管理团队的培训及遴选

公职人员是澳门特别行政区实施有效治理的中坚力量，是践行“一国两制”和实施澳门基本法的示范者和责任人。近年国家要求“加强对香港、澳门社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法教育、国情教育、中国历史和中华文化教育，增强香港、澳门同胞国家意识和爱国精神”，这是必要的。在中联办的积极协助下，特区政府强化了对教育行政部门人员的培训。

在高等教育方面，高校领导班子的组成及其管理水平对高校的发展起着关键性的作用，特区政府历来十分重视其组成和建设。公立高校的领导是由其监督实体（行政长官）任免的，当然会有董事会的遴选委员会经过招聘、筛选等程序，提出被任命的人选。而董事会的主席、成员是由行政长官委任的，其中一定有政府的代表，包括高教局局长，对遴选的过程和结果会起到积极的引导作用。私立高校的领导不是政府任免，而是由其董事会决定的。但是，高教局同样可以通过不同的渠道体现特区政府的意见和影响力，帮助遴选出合适的人选。

更为重要的是加强领导班子的建设。高教局组织了澳门高校领导联盟作为平台，通过定期举办会议和组织外出访问交流等，加强相互间的了解和沟通，避免不必要的误解和竞争。同时，通过这一平台，也可以及时对一些新政策或改革加以宣导，拓展思路、提高认识，探讨实施的方式和措施，也是互通有无、提供榜样和示范的机会。

在基础教育领域，教育暨青年局开创性地实施“教育暨青年局领导及中、高层领导及主管人员赴内地培训的计划”，自2012年开始，先后赴国家教育行政学院（北京）、中国浦东干部学院（上海）、中国井冈山干部学院（井冈山）、中国延安干部学院（延安）和广西百色干部学院（百色）培训，已连续实施8年，共有452人次参与；每次集中一两个主题，为期一周，既有国情教育，也有专业研修，取得很好效果。这是澳门局级部门加强公职人员国情教育的创造性实践，具有开创性。

另外，在中央政府的协助下，特区政府教育暨青年局自2008/2009学年开始实施“内地优秀教师来澳交流计划”，组织内地优秀教师来澳门作驻校交流、教学示范及校本教研等活动，推动澳门学校的校本课程发展，建立教研机制，提升学科教学效能，以及促进教师专业的持续发展。至2018/2019学年，共安排162名优秀教师来澳交流、工作，64%的学校参与了该计划。

表2 内地优秀教师来澳交流计划情况

（五）全方位融入国家发展与教育交流

回归20年多来，特区政府和国家教育部全力加大澳门与内地的教育交流。一是缔结姐妹学校。截至2019年，澳门中小学与内地共缔结姐妹学校254对；尤其近三年增长迅速，共缔结176对，重点在粤港澳大湾区。国家有关大湾区的规划促进了教育界对教育融合的期待，姐妹学校的增加，有助于澳门教育界和青年人更好地融入国家发展大局。二是促进青年学生与内地的交流。回归以来，无论是交流的层次、地域的范围、人员的数量还是交流的途径和经费支持，都有极大的发展。例如，教育暨青年局与国家教育部港澳台事务办公室合作，持续举办“粤澳青少年国情体验活动”，促进粤澳青少年的交流。2019年“澳门高中学生赴大湾区交流计划”，组织来自23所中学的35名高中生赴广州市及江门市参访交流；“创新素养学生培训计划”组织来自25所学校的30名高中学生赴北京市交流学习。又如特区政府2016年推出的“千人计划”，以澳门的中学生、大专学生以及青年人为对象，三年累计组织112个交流团，3，317名澳门青年分别赴内地16个省、市进行学习交流。19三是积极引导高中毕业生到内地升学。教育部和特区政府密切合作，近年大幅增加内地知名高校在澳门招收保送生的名额；同时组织家长、学校升学辅导员以及学生直接去内地高校参观访问，举办升学分享会和内地升学讲座。选择赴内地升学的澳门高中毕业生从2014/2015学年的13.5%上升到2018/2019学年的30.9%。

在高等教育领域，将澳门的高校与国家的科技体制和科技发展相连接，引领澳门青年融入国家发展大局。在国家科技部及特区政府的批准和支持下，澳门先后成立了四所国家重点实验室。最早是2010年批准成立“仿真与混合信号超大规模集成电路国家重点实验室”（澳门大学）、“中药质量研究国家重点实验室”（澳门大学及澳门科技大学），澳门实现了国家重点实验室零的突破。到2018年，再获批准成立“智慧城市物联网国家重点实验室”（澳门大学）以及“月球与行星科学国家重点实验室”（澳门科技大学）。

回归以来，特区政府主动透过教育部的协助，从内地高校聘请专家、学者来澳工作，发挥了重要作用。他们直接参与到澳门的教育政策、法律法规和教育规划的起草，同时加强了澳门教育界与内地的联系。如在课程改革方面，聘请内地的专家担任顾问，将澳门部分重要科目的“基本学力要求”等课程改革的文件交由内地专家起草，同时将内地近年课程改革的经验延续到澳门。在制订教育规划方面，组织澳门的相关主管赴国家教育行政学院以专题学习“国家教育中长期发展规划”的精神，并聘请教育部教育发展研究中心的专家为澳门的教育规划作中期评估。

（六）强化对高校教师、学生的引导以及跨校平台的柔性引领作用

特区政府引领高等教育有硬性化的一手（法律法规等制度化的措施），也有非指令性的柔性引领和指导。一是加强对青年教师的培训与引导。为推进高校师资队伍的专业化发展，高教局开展“澳门高校教研人才培训”计划，推选优秀人员参加英国剑桥克莱尔学堂和葡萄牙科英布拉大学的暑期研修课程，提升学术水平。其中有许多私立院校的教师获得资助。特区政府自2013年起透过“澳门高等院校教研人员专业发展资助”计划，支持高校教研人员赴境外参与学术活动、出版及发表研究成果，该计划自推出至今共172人次获资助，分别前往内地、葡萄牙、美国、英国、日本、新加坡及澳洲等地开展各类学术交流，总资助金额至今已接近250万澳门元。二是强化高校青年学生工作。政府的教育管理部门不可能如高校那样直接通过各类教学活动对大学生进行教育，但可以充分利用掌握的各种资源，直接资助大学生的学习；组织、提供各类课外、校外社会活动，拓展和发挥辅助、服务功能，不断丰富大学生的学习生活，提高全面发展的能力。例如，在高教局的协调下，澳门大学、澳门理工学院、旅游学院及澳门科技大学于2017年成功推出“四校联合入学考试”；2017年还推出各公共部门奖助贷学金及资助服务平台。近年来，高教局透过“澳门大专学生学习用品津贴”计划，收集、掌握了他们在境外的分布及学习就业情况，建立数据库。这些资讯对改进留学政策，吸引人才回流等政策的制定和调整，提供了重要的依据。三是利用跨校平台发挥对高校的柔性引领作用。例如，为配合粤港澳大湾区的建设，深化大湾区旅游合作，提升粤港澳大湾区旅游教育综合素质，由旅游学院协调三个相关政府部门和其余九所澳门高等院校，共同组成了“促进澳门建设粤港澳大湾区旅游教育培训基地联盟”，藉此共同培育更多旅游业的优秀人才。2014年，特区政府协调澳门高等院校组成“培养中葡双语人才工作小组”，2018年升格为“培养中葡双语人才联盟”，为澳门培养更多中葡双语人才。此外，高教局组织了高校图书馆联盟、“高等院校性别平等促进委员会”。目前正在设计“高校仪器设备通用平台”，以优化资源的使用效率，促进高校教学科研的发展。

（七）发挥教育社团的作用

澳门是一个社团社会，在一个本地人口仅有大约45万人的微型社会里，各种社团早已超过一万个。所以在社会治理上，必须引入“市民社会”的视角。也就是说，特区政府应主动整合和发挥社会与民间的作用。在教育界，首先要发挥教育社团的作用。澳门传统的教育社团，最有影响的是澳门中华教育会、天主教学校联会和公职教育协会。特区政府在教育治理的过程中非常重视他们的作用。一方面，吸收他们的代表参与到正式的教育咨询组织中来。另一方面，教育暨青年局每年至少两次定期与这些团体会面，就最新的教育政策听取他们的意见，同时提供机会让他们表达各自对教育的关切或诉求。这种机制能让政府在发挥教育主导作用的同时，与教育界保持良好、顺畅的沟通，顺利推动各项教育政策。

三、有关建议

（一）若干思考

“一国两制”下的教育治理，一是要打破“授权”即“不管”和“不能管”的陋识，按照基本法的规定，落实中央须处理的事项，如特区教育法律在全国人大的备案制度。在教育管理方面，基本法虽然已授权给澳门特区政府，但中央对教育的重大决策方向应保持必要的关切，以确保“一国”原则的落实，实施好国民教育。

二是要协调好中央与特区在教育领域的作用。回归以来，中央政府、澳门中联办和内地各级教育行政部门，对澳门教育事业的发展给予了很多关心和有效的支持，在教育政策的订定、人员交流与培训、国情教育、教材编写、高校招生与收费、发放奖学金和专业资格认证等方面，创造了一些独特的协调机制以及好的做法。未来要协调好中央与特区在澳门教育领域中的领导作用。澳门要认同和尊重中央在教育领域中的作用；中央对澳门教育的关切也以维护“一国”的原则和国家整体利益为重点，不干涉符合这一原则的具体政策和教育活动。

三是要加强工作机制和制度建设，探索系统、有效的工作机制。澳门创造了一些宝贵的经验，值得认真总结。

（二）有关建议

在国家的层面，要抓紧落实澳门特区教育法律备案制度，国家的教育规划应专列港澳章节。建议研究国家语言文字政策在特区的适用问题，掌握好大学招生政策。加强在内地就读澳门学生的爱国教育。继续关注教育行政部门的队伍建设，教育部门领导要坚定支持和全面实施“一国两制”、积极团结澳门教育界的人士。扩大内地来澳优秀教师的规模和覆盖科目的范围，继续帮助澳门编写中小学教材，帮助澳门在“一国两制”条件下建设“有澳门特色的教材体系”，为“一国两制”在教育领域的实践提供新的经验。协助澳门做好“品德与公民”、历史科教师的培训。向澳门开放国家重点实验室、重点工程技术中心及各类重点建设的名额，允许澳门高校的教师申报国家的科研课题，鼓励先开展两地联合申报合作研究。邀请澳门高校参加国家教学评优、教学名师、优秀科研成果奖等评选活动。支持澳门深入开展“爱国爱澳”教育，选择合适的地方建设教育实践基地。

在特区层面的教育治理方面，一是理顺管理体制，二是调整政府管理的方式，提高管理效能。首先，要充分发挥教育立法、教育规划的作用，关注澳门教育法体系的完整性，在法律上要认真研究政府与私立学校的关系，加快制定澳门高等教育中长期发展规划以及基础教育新的十年发展规划。同时，进一步加强“爱国爱澳”教育的制度建设，保证“课程框架”法规有关中小学“品德与公民”和中学历史“必修必考”的规定在学校真正落实。建立基础教育教科书“认定制度”，政府应组织专业力量，按照澳门的基本学力要求对所有已出版的教材进行检视，并公布优先推荐使用的教科书目录。构建高等教育经费投入的有效机制，特别是“生均”的投入准则，公立学校之间应该有一套共通的准则；对私立学校的投入准则，建议考虑建立类似香港“资助院校”的机制。办好公立学校，修订公立学校的法规，给校长和学校更多办学的自主权；改变学校管理松懈的局面，订定公立学校的发展规划。继续重视天主教学校，组织天主教学校代表赴内地交流，并关注教会学校的“品德与公民”教育。强化中小学的课程与教材建设，还需关注教科书制度，把握好政府介入课程领域的力度。引导学校融入粤港澳大湾区，在非高等教育领域，无论是教师培训还是学生的培养及交流，都应积极抓住大湾区发展的机遇，落实好已经签署的各项合作协议；在高等教育方面，澳门高等教育在推动教育合作发展、建设人才高地和推动“广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊建设等方面，要发挥领头羊的作用，选好主要发展方向，充分体现“澳门所长”。

总之，只有协调好中央与特区在教育领域的领导作用，特区的教育治理才能上下协调，有序发展。

①《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第一百二十一、一百二十二条。

②（法）让·博丹：《主权论》，李卫海、钱俊文译，北京：北京大学出版社，2008年，第1页。

③栗战书：《在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施20周年座谈会上的讲话》。

④郭晓明：《回归20年澳门非高等教育教育法的变革》，北京：《港澳研究》，2019年第2期。

⑤澳门特别行政区第12/2010号法律——《非高等教育公立学校教师及教学助理员职程制度》。

⑥高等教育辅助办公室法律组：《〈高等教育制度〉法律框架重点》，澳门：《澳门高等教育杂志》，2017年第19期。

⑦参见澳门特别行政区第1/2019号行政法规《高等教育局的组织及运作法规》；第15/2018号行政法规《高等教育委员会》；第16/2018号行政法规《高等教育基金》；第17/2018号行政法规《高等教育素质评鉴制度》；第18/2018号行政法规《高等教育规章》；第19/2018号行政法规《高等教育学分制度》。

⑧澳门特别行政区：《二〇一二年财政年度施政报告》，2011年11月15日，第121～134页。

⑨郭晓明、王敏：《澳门回归以来教育发展与经验》，广州：广东经济出版社，2019年，第42～74页。

⑩澳门特别行政区第5/2019号行政法规——《关于使用国旗、国徽、区旗、区徽及奏唱国歌的具体规定》，第五条。

11 《中华人民共和国国旗法》第十三条规定：“全日制中小学，除假期外，每周举行一次升旗仪式。”

12 澳门特别行政区第1/2019号法律——《修改第5/1999号法律〈国旗、国徽及国歌的使用及保护〉》，第四条。

13 参见澳门特别行政区第16/2007号行政法规——《订定〈教育发展基金制度〉》，以及第82/2008号行政长官批示——《核准〈教育发展基金财政援助发放规章〉》。

14 澳门特别行政区第16/2018号行政法规——《高等教育基金》。

15 澳门教育暨青年司（现为教育暨青年局）：《澳门学校特征·课程（1993—1994）》，澳门，1994年。

16 郭晓明：《澳门课程变革的背景与可能路径》，澳门：《行政》杂志，2004年第4期。另见冯增俊主编：《澳门教育概论》，广州：广东教育出版社，1999年，第288页；方炳隆、高德祖：《澳门学校课程改革与学校优质教育》，戴澳门大学教育学院、澳门教育暨青年司编：《“优质教育：传统与创新”国际教育研讨会论文集》，澳门：澳门大学教育研究中心，1999年，第28～29页。

17 郭晓明：《澳门中学历史课程与教材的变革》，北京：《港澳研究》，2018年第4期。

18 王敏：《澳门教师专业发展政策分析与展望》，上海：《全球教育展望》，2009年第6期。

19 《澳门“千人计划”青少年培养项目活动章程》（中学组），2019年1月，https://1000prog.fmac.org.mo/assets/media/2019030101.pdf，最后访问时间：2019年8月6日。