委托代理视角下社会服务项目第三方评估实践及其运作逻辑——基于H市实践的调查

聂玉梅，黎 江

（浙江理工大学法政学院，浙江 杭州，310018）

一、问题提出

第三方评估是指由与委托者和承接者均无隶属关系和利益关系的专业性评估机构，按照一定的程序和标准，对评估对象进行的综合评价活动。[1]许多学者从第三方评估的功能层面出发，认为第三方评估有助于社会组织获取社会合法性，杜绝社会组织内部人控制和避免由“评估权”引起的权力寻租行为；[2]有助于实现服务供给和需求有效匹配，优化服务的效果评估；[3]在监测和评估时能及时发现并改进问题，确保政府购买的各项服务实现既定目标；[4]“专家系统”为第三方评估带来了可依赖性和权威性，进而保证评估过程公正，评估结果客观有效。[5]第三方评估体现的这些功能逐渐得到应用，尤其是在2013年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，[6]2014年李克强总理发表“用第三方评估促进政府管理方式改革创新”的讲话[7]之后，第三方评估在各地方政府向社会力量购买服务的评估中得到普遍应用。

与政府自评相比，第三方评估作为一种外部制衡机制，如果运用得当，能够明显提高评估结果的客观性和公正性。然而，第三方评估是一种实践性非常强的评估方式，在实践中是否具有“独立性”“专业性”，是否能够遵循程序公正性，是其能否做到“结果公正”的重要基础。然而，一些研究指出，近年来第三方评估中存在如下问题：评估主体力量不足、专家队伍不稳定、缺乏独立性、评估做秀现象严重，[8-9]评估范围不清晰、评估指标体系不完善、评估结果运用不理想，[10]依赖政府财政资金、缺乏社会公信力、对第三方评估监管缺位。[9]第三方评估同样也存在着独立性不强、专业化水平不高、客观性不足、评估效益不明显的内卷化现象。[11-12]这些内卷化现象由外部社会环境的限制与第三方评估机构所选择的行政主导、成本导向、权威为本、程序优先的行为策略共同导致。[11]第三方评估还存在着结构性、合法性、有效性和道义性风险，而这些风险因素存在的根本原因在于政社关系结构失衡。[13]对于社会服务项目第三方评估问题及困境的探讨，早期文献主要对第三方评估的创新实践做法及其功能进行研究，[2-5]并指出了相应问题，[8-10]但结论过于笼统，缺乏对其成因的深入探讨。2017年以来学者开始更关注政府购买社会服务的第三方评估存在的困境，从内卷化理论[11-12]、政社关系[13]、合法化视角[14]进行了探讨和分析，并提出了优化措施。

随着社会服务项目评估业务增多，评估市场竞争性会增强，评估市场会日益成熟。社会服务项目的第三方评估是基于评估专业化发展、建立在委托代理基础上的一种评估方式，第三方评估出现内卷化现象、合法化危机，并不仅仅是评估代理方一方面的责任。中国当前的社会服务项目大多数是政府购买服务，第三方评估的是政府购买服务项目，政府委托评估机构作为第三方进行评估，被评估机构同时也是社会服务项目的代理机构。因而本研究试图从委托代理理论视角探讨第三方评估实践状况、社会服务项目第三方评估的现状及其成因。

二、理论框架与研究方法

(一) 委托−代理理论框架

委托−代理理论起源于现代公司中所有权(股东)与控制权(经营者)之间分离。Jenson 和Meckling把委托−代理关系定义为：“一个人或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根据委托人利益从事某些活动，并相应授予代理人某些决策权的契约关系。”委托代理关系实质定义为一种契约关系，在让渡某些决策权的基础上，代理人按照委托人的意愿和利益提供服务，委托人根据代理人提供的数量和质量支付相应的报酬。[15]委托−代理理论认为委托代理双方利益冲突是发生在信息不对称的情况下，核心问题是委托人如何建立激励约束机制。学者提出主要可以采取分权型组织、风险分担激励机制、有效的信息系统三种途径来对代理人行为的监督和激励。[16]

政府向社会组织购买服务使政府与社会组织之间产生委托代理关系。如今第三方评估也是以政府向评估机构购买服务的方式进行，因而政府与第三方评估机构之间构成了委托代理关系。在政府购买服务领域，委托代理关系频繁发生，所有项目都是政府与社会组织签订协议以后启动的，这样政府与社会组织之间就产生了委托代理关系。如此，在第三方评估领域评估方与被评估方同时与政府存在委托代理关系。首先，政府与被评估机构之间存在着委托代理关系；其次，评估机构与政府之间也存在着委托代理关系(见图1)。①评估机构作为第三方对社会服务项目进行评估，但却受到政府委托的评估行为，因而评估目标及标准会受到委托方意志的影响。本文引入委托代理理论，希望从委托人、代理人角度去更深入地分析第三方评估实践现状及其运作逻辑。

图1 第三方评估委托代理关系

(二) 研究方法

本研究基于参与式观察的基础上②，从委托代理视角对第三方评估实践开展研究，选取参与委托方的政府官员、代理方的评估机构和被评估机构负责人进行访谈调查。最终，本研究选取了H市社会管理局副局长W、Y区民政局官员M、J区民政局官员Z进行访谈调查；选取了四家承接政府购买服务项目的第三方评估机构，主要以半结构式访谈和参与式观察为主开展研究，基本情况见表1；选取了承接政府购买服务项目的四家被评估机构，对其负责人进行了半结构式访谈，基本情况见表2。

表1 评估机构基本情况表

表2 被评估机构基本情况表

三、第三方评估实践现状

本文主要以H市第三方评估引入状况、被调查的第三方评估机构状况和第三方机构评估实践一般情况为例，来展现第三方评估的实践现状。

(一) 第三方评估引入状况

H市政府购买社会组织服务项目的第三方评估，起源于H市本级及各区县公益创投项目的开展。③H市民政局从2012年起开始开展公益创投项目以支持社会组织的发展，2014年开始将公益创投项目的发包评估交给第三方机构，2015年开始把公益创投项目的发包评估、中期评估和终期评估均交给第三方机构来执行。2018年3月，H市出台了《H市公益创投项目管理办法》，规定市级公益创投项目每年由民政局组织，委托第三方单位具体承办。第三方单位负责公益创投项目活动的策划与实施工作，具体包括需求征集、资格预审、能力建设、日常督导和绩效评价等。④在实际评估实践中，该管理办法起到了一定的指导作用。

对于第三方评估主体的确定，H市政府每年均采用招投标的方式进行，因而，从规则上来说，限制了第三方评估业务的可持续性。从2015、2016、2017年的市本级公益创投项目来看，每年第三方评估机构都不一样，如ZJ、HC都作为第三方机构争取到市本级公益创投的第三方评估项目。然而，从区级公益创投项目的第三方评估委托来看，虽然也是招投标方式，但是，第三方评估机构可以事先跟区级民政主管单位沟通好，将第三方评估以公益创投立项方式交给第三方机构，如LX从2014年开始每年均承接到G区公益创投项目的发包评估、中期评估及终期评估工作。⑤

目前H市第三方机构开展的评估主要为两类，第一类是对政府购买服务项目的评估，第二类是对社会组织等级的评估。总的来说，第三方评估能起到保障服务提供的作用，同时还能促进机构的规范性，提升机构的业务水平。从对H市第三方评估现状的调查来看，评估的过程及程序受到评估的主要目的是“以评促建”还是“以评代管”的影响较大。在委托方提出的评估目的主要是“以评代管”的情况下，第三方评估将重点放在资金使用的监管上；如果委托方提出的评估目的是“以评促建”，那么在评估中会将项目实施评估与改进、项目成效评估作为重点。

(二) 第三方评估机构状况

对于H市第三方评估机构的总量，几乎没办法得到具体的数据，因为很少有机构单纯以评估作为主要业务。本研究中调查的四家第三方评估机构承接第三方评估业务较多，在评估领域亦有一定知名度，因而这四家评估机构的情况具有一定代表性。在四家评估机构中，主要从事的业务都是第三方评估，但只有ZS一家机构是以评估为主业的机构，其他三家机构都既从事第三方评估工作，也承接政府购买社会组织的服务项目，只是占机构服务项目总量比例不同。关于第三方评估机构的工作人员情况、评估资质情况、承接项目情况见表3。

在四家评估机构中，ZJ共有9名工作者，其中6名为研究生及以上学历者，6名有社会工作项目评估的学习经历，5名持有相关国家职业资格，如社会工作师、心理咨询师、会计师资格。但ZJ并非专门做评估的机构，他们也承接其他社会服务项目。ZS和ZJ两家机构的业务量较大，各级政府的公益创投项目的评估业务，大部分均被两家机构承接，这两家机构是重要的竞争对手。HC在早期的评估市场中占据主要地位，但随着其他评估机构的崛起，HC在公益方面的第三方评估业务逐渐萎缩。⑥由于从事评估业务的先发优势，ZS和ZJ会承接到很多相关业务，甚至辐射到周边城市，如ZJ在2016年和2017年就分别承接了嘉兴市、台州市、温州市等地政府公益创投的第三方评估业务。

表3 第三方评估机构基本状况

综上所述，可见H市第三方评估机构大多数为社会组织，但也有商业评估组织参与；专门从事评估业务的机构少，但评估是大多数机构的核心业务；从机构的从业者和评估资质上来看，H市的第三方评估机构具备较强的专业性。

(三) 第三方机构评估实践一般情况

社会组织服务项目的第三方评估中，包括三项评估业务：发包评估、中期评估和终期评估。在H市本级的公益创投中，这三项业务被拆分为三个项目进行竞标，而在G区政府以及其他区县，这三项业务一般则是打包为一个评估项目。

1.评估流程：基本程序合法规范

各机构第三方评估的程序基本相似，表现出模仿机制的作用。他们都非常重视评估程序，尽量在评估流程上做到合乎规范。评估主要分为中期评估与终期评估，其流程大致如下。首先，第三方评估机构了解委托方(政府)的评估期望，确定评估应该达到的效果以及评估侧重点。其次，评估机构提前发布评估通知、评估要求，规定参评机构在指定的时间，携带评估材料进行集中评估。评估方主要通过被评方提供的材料进行分析和判断。评估方对被评方逐一审核、打分数，得出评估结果。再次，所有项目评估结果经汇总后告知被评估方，并接受其申诉。最后，评估机构撰写评估报告，并反馈给委托方，各项目的最终评估结果由政府在相关平台上公示。⑦所调查的四家机构在评估程序上基本都能够做到程序合法性。在评估流程和评估程序上，第三方评估已经做得很好，都特别注重流程和程序规范，这是委托方的基本要求。

2.评估内容：重资金使用评估，轻效果评估

中期评估和终期评估在评估内容上有很大差别。中期评估主要检查项目的进展情况，看项目是否按照计划进度在进行，取得了哪些阶段性成果，项目有无尚待解决的问题，下阶段的工作计划与思路等。终期评估则重点评估项目的完成情况、项目资金的使用管理情况和项目的社会影响等。在H市的项目评估中，委托方更重视终期评估，终期评估的评估内容主要涵盖五个方面。一是项目管理方面，项目是否建立了实施管理制度，是否按照方案和协议规定有计划地执行。二是财务管理方面，项目资金是否到位，是否建立项目资金管理制度，如预算、审批、结算等制度，以及资金使用的具体情况，如是否做到专款专用，已经使用资金的比例，每项支出是否和预算相符等。三是项目宣传方面，被评机构是否通过各类媒体对项目进行宣传，是否引导社会公众关注和参与。四是档案管理方面，项目是否独立建档，台账资料是否完整，项目资料是否进行了规范汇集整理。五是项目的效果方面，项目单位的服务能力是否得到提升，综合能力是否得到发展，项目是否达到了预期目标，项目的社会评价是否良好等。⑧

在评估指标设计中，每个机构基本上都会涉及以上五个方面，但是从评估实践中来看，对项目的评估重在资金使用的评估、被评估方资料、档案记录的审查方面，而项目效果方面并非主要关注点。这与委托方对资金使用比较重视、评估资金有限有关。另外，在评估实践中，评估方主要是通过被评估方提供的材料进行评估，因而评估方资料准备情况成为评估结果的重要依据。

3.评估结果：起到监管作用但运用不足

政府委托第三方机构开展项目评估主要用于对项目资金进行监管。对通过终期考核的项目，拨付下一笔资金；没有通过中期检查的项目，将暂缓或停止拨付下一笔资金。终期评估对所评估的项目出具评估意见书，项目评估结果分为优秀、良好、合格和不合格四个等级，通过评估后的项目才能得到项目尾款，不合格项目可能被追回拨付资金。在实践中，评估结果并没有被用来改进社会组织服务的后续行为上，以往项目评估中呈现出的问题在后来的评估中会重复出现。

他会告诉你结果，但是过去就过去了，不会说发现有问题了，接下来采取哪些措施……他没有这样的行动。最后很多的评估就是为了评估而评估，并没有后续跟进措施，你会发现每年评估都是这样。(2018年4月22日ZS机构Y老师访谈)

另外，评估结果也没有成为再次合作的依据。在H市2017年市级公益创投项目验收评估结果的通报中，三类项目的总评平均得分都在80分以上，总评等级都为良好。评估结果为“不合格”的项目数量比较少，绝大多数上一年承接项目的社会组织仍然具备下一年的申报资格。在实践中，H市并没有建立起基于评估结果之上的奖惩制度。

有些项目的评估结果虽然不怎么理想，但该项目单位在下一年的公益项目招投标中还是能拿到项目，因为它是内生性社会组织，被所属地区和街道认可。(2018年9月28日HL机构H老师访谈)

总体来说，第三方评估结果能够起到一定的监管作用，但是，对于评估的结果利用并不到位。评估报告往往事后被束之高阁，仅仅只是作为决定项目完成与否的标志，起到是否拨付足额钱款的作用。

从H市政府购买社会服务项目第三方评估的现状来看，评估机构基本能够完成第三方评估业务，在评估中基本能够独立、专业、公正地完成评估任务，在评估程序、评估内容、评估结果应用方面都基本合法合规。第三方评估实践主要以问责为主，由于委托方重视程序合法性和资金监管，因而，第三方评估实践中评估程序和规范方面做得很好，但是，社会服务项目评估仍然欠缺专业性。比如在评估项目时，面对不同的服务群体，第三方评估并没有区分不同的分类标准；在评估中注重产出评估，忽视效果评估；注重结果评估，忽视过程评估；评估多以材料评估为主，很少现场评估，等等。

四、委托代理视角下第三方评估实践的运作逻辑

第三方评估能够满足委托方的要求，就说明评估机构完成了代理人的义务。但我们也在第三方评估实践考察中发现与其他研究类似的评估不专业、效果评估欠缺[11-13]等问题。本研究中的四家评估机构都显示了有较强的专业评估能力，也意识到社会服务评估的诸多做法不科学。那为什么还是会出现评估专业性不强，评估结果应用不大，只是做到了监测而没法做效果评估呢?本文将从委托方、评估方、被评估方三方视角阐述第三方评估实践运作的逻辑。

(一) 委托方的行动逻辑：避险原则、缺乏购买能力

当存在垄断时，任何部门都很少有动机以较低的成本和更高的质量满足市场需求，[17]因此政府与非营利组织之间的契约也应当置于竞争性市场之下。竞争被定义为一个包含一系列提供方选择的市场，政府可以从中确定谁最有资格提供最高质量，最低成本和最专业的合同服务,竞争还为公共机构提供了必要的安全网，因为如果公共机构不满意其当前提供者，则他们总是可以与另一方签约。[18]然而，竞争并不是万灵药，除非买方能够定义要购买的商品，否则市场就无法竞争。只有政府购买者成为“精明的买者”，市场竞争才有意义。[19]

在对民政局官员的调查中，他们对于评估机构的工作都表示满意，认为每一年的社会服务项目评估都达到了局里的要求。H市社会组织管理局分管副局长W认为本市的第三方评估工作起步早，他自豪地说2006年H市就聘请了北京的专家制定了社会组织等级评估标准。对于社会服务项目的第三方评估，他表示在政府的监督下，每年均严格通过招投标程序确定第三方评估单位，每个第三方评估机构都圆满地完成了评估任务。他对于历年的第三方评估工作都表示满意。⑨J区社会组织分管官员Z对于本区聘请的第三方评估机构不仅表示满意，还认为他们的工作非常专业，不仅帮助本区筛选出社区需要的项目，而且能够对社会组织的服务项目从计划书开始进行优化，中间进行督导，最后通过评估。Y区社会组织分管官员M也认为自己通过招投标程序聘请的第三方评估机构工作非常出色，非常专业，帮政府进行了把关，在项目结束时也为政府做好了监督。⑩

在H市的政府购买社会服务实践中，各级政府部门在购买服务时都使用了竞争性的招投标方式。这就出现了前述的从2015年开始，每年第三方评估机构都不一样的状况。⑪H市在2018年出台了两份有关第三方评估的市级政策文件，分别是《H市公益创投项目管理办法》和《H市委托第三方机构参与绩效评价工作操作规程》。这两份文件对H市公益创投项目运行过程及第三方机构参与绩效评价工作的过程进行了规范。⑫在政府向社会力量购买社会服务的政策倡导开始后，对于项目的发包及项目评估，均出台了一系列政策与指导意见。然而，尽管社会服务类项目与其他商业、经济等项目有很大差别，但对于政府购买服务项目、服务项目的评估标准却缺乏指导政策。因为缺乏标准以及相关政府官员并不具备相关知识，所以存在评估的委托机构、评估标准、评估流程等随意性较大的问题。委托方的官员对于社会服务项目的理解不同，其对于第三方评估的目的和评估重点就不一样。就算同一个城市，不同的区在购买社会组织服务项目时，理念不同，做法不同，则评估的标准亦不同。

因为甲方(指委托方)没有固定的标准、指标，如果你的理由能够说服他，他就允许你根据自己的认识和理解来设定一套指标。这套指标就可以给甲方来讨论，他们认为OK，这就成为这次评估这类项目的指标依据了。(2018年4月22日ZS机构Y主任访谈)

由此可见，对于第三方评估到底以什么样的标准，什么衡量指标来进行评估，与参与服务购买官员的理念与接受度息息相关。对于委托方的管理者来说，政府购买社会服务项目以及雇佣评估机构作为第三方进行监督，都是其必须完成的工作任务。对于他们来说，第一是要完成任务，第二是不要出错。这是官员典型的事本主义与避险原则。LX机构主要承接的第三方业务在G区，Z老师反映G区民政局管理者给予机构极大的自由度与独立性，只要机构是按照评估的基本程序进行发包、中期评估和末期评估，民政局除了需要配合工作之外，几乎不进行任何干涉。委托方管理者的避险原则，使他们将评估的重点放在财务监督上。

我们也要向财政去要钱，财政最关心我们的钱是怎么花的。因而就要保证，我们用于公益创投、用于政府购买服务的钱没有乱花，我们就要用第三方评估的方式，让他们帮我们把好关。(2018年6月25日Y区民政局M官员访谈)

评估机构都需要领会到委托方最在意的事情。委托方管理者最在意的是资金监管和程序合法公正。因此，对于第三方机构提出的评估方案，也必须能够满足其资金监管的目标，同时体现第三方的程序公正与合法。

政府管理者仅仅将第三方评估当作评估项目的裁判，这对于第三方评估的专业性发挥与发展造成巨大影响。参与购买服务的管理者并不清楚第三方评估的作用，仅仅只是将第三方评估用于评判政府购买的服务项目是否能够结项，钱有没有乱花，自己的工作是不是做了这些内容，而并没有将提升、改进社会服务成效作为评估的目标。ZS机构的阎主任认为，委托方对评估目标定位偏差是造成评估工作开展最大的困难点。

最大的困难我认为是这样的，大家对评估的认知不一样……他委托你去做，他自己不知道怎么做，或者他根本不知道评估有什么作用，他只是把评估看作是裁判……很多甲方对评估的认识上就是一个裁判，说你去帮我评一下。我认为这是一个难点。如果我们一个评估机构，仅仅沦为了一个裁判员，这个评估是没有价值的，就像是个人都可以拿个量表去打分，也体现不出我们的专业性来。(2018年4月22日ZS机构Y主任访谈)

由于委托方的管理者对于购买服务项目的目标不清晰，并不真正知道这些项目到底能起到什么效果，要如何提升效果。因此，对于第三方评估的结果也往往只用来评估这些项目能否结项，后期资金能否再拨付给被评估机构；对于服务项目的提升，对于社会组织机构的能力提升以及该项目是否可以继续资助的可持续性发展等方面，都没有考虑。这使得第三方评估的结果应用不足，第三方评估结果对于社会组织服务项目提升与改进的功能没有显现。

从上述分析来看，委托方的政府管理者并不具备有效的合同管理和监督所必需的行政和财政能力，并不具备“精明的买主”的能力。[19]因此，对于向社会力量购买服务项目的政府来说，需要对其作为代理人的资方官员进行相关培训与能力提升，政府委托方要很清楚项目的需求和评估的作用。从这个角度来说，现在政府购买社会服务中最大的问题是委托方不具备“精明的买主”的能力。

(二) 评估代理方的行动逻辑：回应需求与成本逻辑

评估机构作为代理方，最主要的任务就是根据合同履约。我们在前述可以看到，评估机构都能够完成委托任务，并得到委托方的肯定。第三方评估机构在评估实践中，也主要是以满足委托方的要求为主。而要做到更加专业的评估，势必要更多的资金，更多的调研工作量，这些都是委托方不需要的，委托方也并没有提供足够的激励机制。因此，第三方评估机构出于自利动机也不会额外去做。而这种结果对于社会组织以及社会组织承接政府的能力提升都不利。第三方评估代理人从成本角度以及回应委托人需求的角度进行了履约。

在评估实践中，评估机构自身意识到许多做法是不科学的，不利于社会服务项目的评估与成长。但是，由于成本原因以及H市社会服务项目供应市场的现状、委托方管理者的认识，整个评估市场都以相似的评估程序与做法在运行，并得到了官方的认可。

如第三方评估中，普遍存在服务项目缺乏分类，评估指标设计不科学的问题。H市2017、2018年的公益创投项目基本类别分为培育扶持类、社区治理服务类和为老服务类。很显然，不同类别项目其基本目标不一样，就算是同类别项目，它们的服务对象也不尽相同。但是，在具体的评估实践中，这些服务项目并没有进行分类评估，所有的项目使用的评估指标与标准都是一样的。这些第三方机构都认为要做到专业有效的评估，对不同类的社会服务项目应该使用不同的评价指标。

毕竟面向的群体不一样，老年人、青少年、社工自己，群体各异，你用一套指标体系就不太合适。但是现在的项目的话，全部是混在一起的，分类本身不清楚，最后的结果也是统一评价。(2018年4月28日ZJ文干事访谈)

在访谈中，四家机构的负责人都认为对于不同的服务项目，应该区分出不同的衡量指标。但是由于资方理念、购买资金等方面的限制，在评估实践中无法做到对服务项目进行分类评估，多采用模式化的通用指标体系。这不利于得出科学合理的评估结果。

评估成为走过场的问题。在第三方评估中，有的委托方主要要求第三方机构对社会服务项目的目标完成度进行评估，但评估中发现，有的项目在最初的目标设定时就不太合理，项目提供的活动并不能达成项目目标。有的地方政府为了便于监测，在项目发包时就针对过程与产出做出相关规定。⑬社会组织在与政府签订项目时，项目产出中所写的服务多少人次，开展几场活动，社会组织也的确做到了。因此，对于这种项目，评估机构一般也只是提出建议，最终也是按照通过处理。但是，这种建议对于社会组织项目提供改进根本没有作用。有的机构反映，政府官员喜欢大型活动，喜欢把活动具体化。他们在设定项目目标以及项目产出时，也感到不合理，但是没有办法。这显示政府发包时忽视项目目标的合理性。

在评估中，某个机构会说：我做了什么事，我服务了多少人次，我做了多少场活动，我在项目书里是这么写的，我也这么做了，你看我们活动的照片。但是，这些钱花下去有没有用，他没有想，或者是为了完成任务，他也硬着头皮做下去，你说这种情况怎么办呢?你根据计划书去评估，他也完成任务了，所以，对这种项目也只能通过。(2018年9月21日LX机构Z老师访谈)

重资金监管轻效果评估的问题。H市的第三方评估内容主要包括项目管理、财务管理、档案管理、项目宣传和项目的效果五个方面。然而，在评估实践中虽然五个方面都会涉及，但最终主要是对于财务档案、活动留存的各项证据档案进行了评估。而对于社会服务来说，最重要的服务效果，在评估中却由于项目周期短、成效评估难以衡量而被忽视。从H市的现状看，政府购买社会服务项目的资助周期一般都是一年，并且在项目周期结束后不久就会对项目进行评估。一个项目从申报到资金到位再到项目启动有一定时间差，一般一个项目运作时间不满一年。而服务项目从开始做到形成明显的社会效益，需要较长时间，可能并不会在项目的资助周期内就展现出来。由于项目的总体运行时间不长，第三方在评估时，对其有没有产生一定的社会效益，可能并不能做出明确的判断。

项目的成效做到什么程度，在我们评估结果来讲，最后评估的时候，这个项目效果好不好，这个很难判断。因为目前来讲，政府购买服务也好，公益创投也好，它的资助周期都是8—12个月，很多社会效益并不能这么快体现。社会效益哪有立竿见影的效果，哪能在这么短时的时间内产生立竿见影的效果而且被我评估所了解。(2018年4月27日HC机构Y老师访谈)

委托代理关系产生的一个必要条件是专业化分工产生了具有足够专业知识的代理人，他们有能力行使好被委托的权力。但是，在契约关系中，委托人与代理人由于两者的效用函数不一样，在缺乏有效的制度约束下代理人的行为很可能损害委托人的利益。因此，在委托代理关系中，最核心的问题就是委托人要建立相应的激励约束机制。[18]在当公共服务外包之后，代理人会按照成本−收益的市场原则选择自利行为。[20]在评估代理方，由于成本的控制，不可能去做超越成本的工作。在现有的条件下，根据模仿机制和回应机制，能够满足合同契约的要求，因而在第三方评估实践中重资金监管轻效果评估、重材料评估轻现场评估、服务项目缺乏分类和指标设计不够科学等行为，都是评估代理方基于服务提供现状的理性行为。

H市第三方评估业务近年来均以招投标的竞争方式来选择评估代理人。在一定的市场竞争下，H市的第三方评估却以相似的“不专业”评估方式在进行，而且还得到委托方的认可，这不得不引起我们深思。我们可以用LX机构Z老师的访谈来作为评估方行为理性化的总结。

我们也不可能按照自己机构的一套标准去做，这个评估市场也是有竞争的，我们也都要展现我们的专业性。但是有些事情，政府就给你那些钱，你也不可能去做得那么细致，完全按照专业的评估要求去做。比如G区那个评估项目，20多个项目，只有5万块，我怎么可能按照社会服务项目评估一项一项去评?我们只能集中起来一起交材料来看。(2018年9月21日LX机构Z老师访谈)

(三) 被评估机构的行动逻辑：履约能力欠缺与被动适应

政府同样是被评估机构的委托人。在H市大多数社会组织是政府主导培育下成立起来的。H市起始于2012年开展公益创投项目，承接项目的许多社会组织都是新成立的，有的第一次承接政府购买的服务项目，对于如何进行项目管理，如何开展服务还不太清楚，自身各方面不够成熟。即使已经成立了几年的社会组织，其组织内部治理能力、项目服务能力等也都存在欠缺。[21]第三方评估机构在对项目进行评估时，没有得到好的评估结果，并不是由于社会组织没有尽到职责，而是因为他们自身还不具备相应的履约能力。

整个这个的行业发展还处在初级阶段，对于评估来说更是这样，做服务的这些人和组织都是属于刚发展起来。他们很多都还不清楚，服务项目的概念是怎么回事，社会组织的运作是什么样子，所以这是一个很大的前提。整个行业是一个起步的阶段，大家都不太懂。(2018年4月27日HC机构Y老师访谈)

由于社会组织能力欠缺，对这些社会组织和社会项目根本无法进行严格评估，政府的态度也是“以评促建”，帮助这些社会组织成长。最终，第三方评估机构的工作重点变成了教这些社会组织如何提供出能够通过评估的项目材料。

被评估机构认为第三方评估很有必要，可以监督项目的进程和规范操作，也可以为服务项目提供结束的信号。从四个被评估机构调查来看，他们基本认为第三方评估对被评估机构来说有必要且有利。

评估对我们来说就是相当于有个紧箍咒，有第三方监管，有压力，时不时会来过问你，我们就不大会松懈下来。(2018年9月28日HL机构H老师访谈)

资方出钱给我们，然后找一个第三方来监管我们的进程，也有一些好处，它会提供一些培训。因为社会组织也刚刚发展，用评估来为难大家不是最终目的，主要是为了规范我们的项目操作，流程管理。认真对待评估，对我们来说是利大于弊。(2018年6月2日JX机构S老师访谈)

评估对项目运作起到监督作用，这是一个很好的制度。如果没有评估，就无法监督项目的完成情况，公益不是每个组织都做的好的。(2018年7月8日XLX机构F老师访谈)

对于被评估方来说，第三方评估主要是一种被动适应。他们认可第三方评估的监管，但是对于评估中注重痕迹管理，事无巨细要进行台账管理，第三方评估机构经常更换等颇有微词但也不得不被动适应。社会服务项目评估缺乏统一的标准，不同的机构评估有不同的标准，因而对于被评估机构来说也比较难适应，或者刚适应了某个评估机构的标准，下一年度第三方评估机构换了，社会组织又要重新适应新的评估标准。如JX机构的沈老师就认为，自己的机构以年轻人为主，都要花费很大力气去适应，对于那些以返聘的离退休人员为主的社区社会组织来说会更难适应。

我们是2015年成立的，摸爬滚打这么多年下来，说实话也费了点力气，才搞清楚评估是怎么一回事情，要搞点什么东西。然后又换了一家评估机构，他的标准又有点不一样。我们的人员是比较年轻的，操作这些事情尚且有点头痛。那些以返聘的退休人员为主的社区社会组织，他们就更加搞不清楚这些东西了。我觉得最好市里面统一规范评估的标准，把无序的东西终结掉，大家统一按照这个标准来执行。(2018年6月2日JX机构S老师访谈)

由于基层政府既是评估的委托方同时也是社会组织的委托方，在评估时存在委托方与被评估方的“共谋”现象。[22]特别在区级层面，社会组织普遍不太成熟，在项目运作方面能力欠缺。分管的民政局官员会向第三方评估机构“打招呼”，希望能够“矮子里面挑将军”，帮忙从这此项目中分出优秀、良好、合格的等级来。政府委托人与社会组织之间的“共谋”关系，导致第三方评估代理人需要揣摩委托人的意思，不能用严格的标准。在某些项目评估中，按照评估者的标准，很多项目最多是及格水平，有的项目甚至不能合格，只是做了几场活动，根本没有效果可言。但是，最后90%以上的项目都合格，还要从中评出优秀、良好的项目。

社会组织的自利动机可能是多面向的，如争取更多的项目资金、赢取政府的信任、扩大组织业务范围等，动机之下是选择性服务、压缩服务成本、热衷短平快服务等组织行为。[23]前面谈到，政府在发包项目时忽视项目目标的合理性，这样也间接导致社会组织在项目计划时缺乏效果意识，往往以迎合政府的产出标准作为目标。现在的社会组织承接的服务项目，前期调研和策划方面欠缺，使整个项目的计划并不合理。社会组织发展尚在起步阶段，被培育出来的社会组织还以生存为主要目的，许多社会组织并没有形成自己的服务群体与服务理念。政府购买服务有什么样的导向性，社会组织就会设计出迎合政府需求的项目来。同时，在现有第三方评估模式下，社会组织以开展各项活动为主，即使没有成效但留存有“做活动”的痕迹也能通过评估。在社会服务项目培育中，社会组织通过培训学会如何通过评估、做台账、写计划书，如何存留痕迹。对于忠于组织使命的组织来说，评估并不影响机构的服务提供。但是，对于组织使命不清的组织来说，注重“痕迹管理”、重视材料整理和准备的评估导向，可能会对社会组织成长产生不利影响。

五、结论与建议

在H市社会服务项目的第三方评估实践中，第三方评估机构一般均具备应对委托方评估需求的专业性，在对社会服务项目进行评估时基本能做到独立工作；但在评估中重视评估程序、评估形式和评估内容看上去很科学，实际上却存在重资金审核轻效果评估、服务项目缺乏分类、指标设计不合理、主要依靠材料审核等问题。这些行为在存在竞争的第三方评估领域成为通用的评估行为，并且评估工作得到委托方的肯定，这不得不引起大家警惕。

通过委托代理理论视角对第三方评估中的委托方、评估方、被评估方的行动逻辑分析，政府购买方不是“精明的买主”以及社会组织承接方不是成熟的服务提供者是造成第三方评估不够专业、不够严格的主要原因。评估方基于回应需求与成本导向逻辑，选择了重“痕迹管理”、重资金监管、轻效果评估的行为。在模仿机制的作用下，H市第三方评估市场趋于相似的评估程序、评估标准与评估方法，第三方评估的种种“不专业”行为均是其理性的自利行为。作为第三方评估机构和被评估的社会组织的共同委托方，基层地方政府与社会组织倾向于“共谋”，使评估呈现出形式上科学、实际上不能严格按标准执行的局面。

当前的第三方评估以“形式合法性”完成了政府委托的监督任务，但只是监督了社会组织资金的使用，并未起到效果评估的作用。社会组织仍然存在开展各项不必要活动的问题。这种由政府主导的委托−代理模式下的第三方评估，可能以一种“科技理性”形式隐瞒了政府购买服务项目的弊端，使评估不仅不能发现问题，反而以“科学的形式”助长了社会组织培育中的问题。鉴于此，我们必须从提高评估方的专业能力、提高政府购买方成为“精明的买主”的能力、提高社会组织成为合格的服务提供者这三方面入手，从根本上解决社会组织培育及第三方评估的困境。基于此，本研究提出如下三点建议。

第一，加强对第三方评估标准与准入标准的设置。专业性应成为政府购买社会服务“第三方评估”的核心要素，“专家系统”应成为第三方评估有效实施的理论内核。政府应该组织专家制定出适合社会服务项目的评估标准。政府应加强第三方评估机构的专业性能力建设，完善第三方评估机构准入与遴选机制，适当提高机构的准入条件，让有资质、有能力的第三方评估机构成为政府购买社会服务项目的主要评估力量。

第二，加强对政府购买方官员进行相关培训，并使之制度化。对于购买方来说，如何做一个“精明的买主”非常重要。对于购买什么服务，购买的服务要达到什么标准，如何进行绩效监督管理，分管的官员应该非常清楚。而在第三方评估的困境中，许多困境是与购买方代理人不够精明有关。因此，培养购买方成为“精明的买主”，对相关政府官员进行培训，提升其管理政府购买社会组织服务项目的能力是解决第三方评估困境的关键。

第三，加强对社会组织服务项目的督导工作。当前承接政府购买服务的组织都是新兴的社会组织，对于他们来说，如何达成任务是首要工作，即督导这些新兴的社会组织如何完成任务非常重要。督导能促进社会组织服务能力提升，在服务项目开展过程中发现问题并解决问题。在社会组织还欠缺履约能力的情况下，不加大力量督导以使社会组织履约能力提升，就很难改变第三方评估不能使用严格标准、走过场等困境。

注释

①H市社会服务项目购买中，委托购买方为市本级政府或区级政府，社会服务项目和第三方评估项目的购买方都是同一个地方政府。

②研究者作为评估专家广泛参与了H市各级政府、各评估机构组织的多项评估工作，对于H市社会服务项目评估能够进行参与式观察。

③资料来源于H市社会组织网站以及对社会组织管理局官员W的访谈中。

④⑫资料来源于H市民政局网站的相关资料。

⑤调查中得知LX每年的第三方评估业务仍然要走招投标流程，但是实际上已经与G区民政局沟通好。

⑥ HC是最早涉入第三方评估的机构，早在2006年就开始承接H市社会组织等级评估项目，那时还没有其他社会组织涉足评估业务，因而其作为商业公司提供社会组织的评估服务。随着评估市场竞争加剧，HC的第三方评估业务逐渐被其他机构侵蚀。同时由于为企业提供评估的利润比做社会服务项目的评估利润高，因而该机构也并不打算在社会服务评估上投入更多精力，有逐步退出该市场的打算。⑦根据四家评估机构的访谈资料整理，四家机构在评估流程上基本是一样的。

⑧H市民政局关于开展市级福利彩票公益金资助社会组织公益服务项目绩效评价中使用了这几项评估指标。同时四个机构负责人在访谈中也强调评估有五个方面的内容。但在实际操作过程中，他们都特别注重的是财务和档案资料方面。

⑨在W局长表示对第三方评估工作都满意之后，研究者对于“为什么对评估方满意的情况下，每年的评估机构还要更换”的问题，该局长表示这是政府购买服务的规定，必须进行招投标。

⑩在与区级民政局官员的访谈中，他们对社会组织服务和第三方评估的工作都是赞扬的态度，认为本区的社会服务项目评估有亮点，比其他区做得更好更细致。言下之意，也是政府工作做得好。

⑪H市社会组织管理局的官员以及各民政部门在行动中都以政府规定的招投标方式进行，这样不会出错。在模仿机制下，各区县也以同样的形式进行。

⑬如在项目书中项目目标明确规定诸如“服务区域不少于两个街道四个社区，服务个案数不少于100人次，开展活动不少于20次”等形式的表述。