基于仿真分析的公共政策执行力评价体系构建※——以大学生创业政策为例

（海南师范大学，海南 海口 571158）

一、引言及文献综述

（一）引言

“良法美策贵在能行”，高效的公共政策执行力是将党和政府利国惠民的各项政策转变为实际成果的保证。2018年党的十九大报告在论及“深化机构和行政体制改革”时，明确指出“增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。在2019年10月党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，又多次强调“制度的生命力在于执行”，要求“强化执行”，形成“执行有力的严密体系”，并“把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”。

目前，我国关于公共政策执行力评价的研究仍然存在明显不足。造成这一现象的原因主要有两方面：一是因为受传统理念的影响，政策执行人员执行力意识较弱，忽略了从执行视角对政策执行中的具体问题进行分析；二是即使了解到提高政府执行力的关键性，但对如何增强公共政策执行力缺少清晰具体的实施思路[1]。除此之外，尽管对执行力的关注已逐步成为管理学的热点，但是有关执行力的研究主要还是集中在企业管理范畴，而公共管理领域的执行力研究尚浅。因此，对公共政策执行力进行评价的重点在于创建一套可以反映整体系统，且能科学计算公共政策执行力的有效评价体系。

（二）文献综述

罗立[2]认为政府机构自身的价值范畴、行为方式等都关乎着政策执行力效果。顾鹏[3]等提出，政府执行力就是指有关政府机构顺利推进公共政策进行的程度与最终处理社会公共问题的程度。黄忠[4]具体分析了政策执行力的逻辑性、概念、特征，将执行力评价的指标和结构与实际情况结合，明确了影响政策执行力的基本因素，并提出了能够提高执行力的有效管理措施。由于国外执行力研究兴起较早，因此公共政策执行力等问题很早就获得了西方国家政府以及政策学者的关注。Manchikanti L[5]等分析了政策执行要素，设计了政策执行模型，并提出没有执行力就不具备竞争力，缺乏执行力的公司是不可能实现长远发展的。Johnson CH[6]认为当一项决策没有落实执行时，在执行力方面肯定存在一些问题。

国外学者主要从影响政策执行的各种因素着手进行研究，创建出众多有关政策执行力的理论模型。国内学者受文化背景、价值观念、分析方法等的局限，在该领域的文献分析力度不够深入，获得的实证研究成果也较少。因此，急需创建一套公共政策执行力评价体系，深化执行力分析制度。这不但有助于完善公共政策执行力理论，更有助于政府在准确评价其政策执行力水平的基础上，制定出更高效的改革和优化方案，对加强执政能力建设具有重要意义。

二、公共政策执行力评价体系

（一）公共政策执行过程模型

美国学者史密斯在《政策执行过程》一文中首次提到研究政策执行力的理论模型，因此这一模型也被称之为“史密斯模型”。史密斯将政策执行过程分为四大板块：政策理想化，即有效可行的政策措施；执行机构，即担任执行政策工作的政府机关与工作人员；群体，即政策目标；环境因子，即政治、经济等相关环境中作用于政策执行者或受政策执行者影响的因子；如图1所示。

图1 公共政策执行过程模型

政策执行力与政策执行过程的始末相融合，政策执行的整个过程就是指政策执行每个阶段传送、产生影响的过程[7]。公共政策执行过程模型为构建公共政策执行力评价体系提供了一个良好的研究方向，政策的模式、种类、范畴、获得信任度、社会对政策的感想、执行机构与工作人员、管理的形式与方法、执行技能、文化、社会环境等，都可作为公共政策执行力研究中需要进行判断的、会作用于其结果的因子。

（二）基于主体建模的仿真分析框架

公共政策一旦制定出来，在其执行过程中会显现出非线性、随机性和动态演进性等远远超过一般工程技术领域的复杂性特征。[8]除了政策执行过程中的各种因素外，包括政策本身所涉及的政策问题也会对政策执行力的客观评价产生影响，因而要建立一个普适性的公共政策执行力评价指标体系并非易事。20世纪末，美国圣菲塔研究所提出了基于主体建模的仿真分析方法（ABMS），把仿真技术引入社会科学研究领域中。该理论通过解构主体与主体之间以及主体与环境之间的互动关系，寻求支持系统稳定运行的一种适应性，这恰好与公共政策执行的不确定性与不稳定性不谋而合，也因此被应用于政策分析过程。基于主体建模的范式，可以将公共政策执行过程中的仿真关系进行分解，如图2所示。

图2 基于主体建模的仿真分析框架

（三）公共政策执行力评价体系的构建

通过上述公共政策执行过程模型和基于主体建模的仿真分析框架，可以发现：公共政策执行力为政府工作人员、体系、环境等因子共同作用所产生的综合力，在特定背景下受政策目标与环境的影响较大。要想对公共政策执行力展开科学、综合的评价，则必须对其生长体制、能量来源等影响因子展开深入研究，并且总结出公共政策执行力的均衡目标。本研究将影响公共政策执行力的各因子总结成与难度系数有关的因子，以此作为对公共政策执行力进行仿真评价的中轴变量，具体评价体系的构建如表1所示。

表1 公共政策执行力评价体系

三、实证分析

本研究以海南大学生创业政策执行力为例，采用仿真分析法验证上述公共政策执行力评价体系的有效性与科学性。

（一）调查问卷

1.设计调查问卷

由于评估主体的知识结构、水准程度、认知程度等不同，须根据评估主体的类型设计相应的调查问卷，最大程度地提升调查问卷的准确度与可信度。以海南大学生创业政策执行力评价为例，大学生与其他人员对政策执行状况的了解，一般来源于他们的自身体会，而相关专家、高校就业管理部门能够从专业角度对政策执行力的有关状况做出相应有效的评估，对政策与政策执行过程十分清楚的政府工作人员则更可能做出比较精准的评价。因此，本研究针对以上不同的调查对象分别设计了三类调查问卷。

在调查问卷的发放、回收与统计过程中，需要注意以下问题。第一，调查问卷的发放须有目的性，按照政策所牵扯的利益有关者确定调查的范畴。大学生创业政策执行所牵扯的利益有关者包括：应届与非应届大学生、政府机构、高校就业管理工作人员等。第二，肯定调查问卷的高效性，尽可能地利用面对面交谈法，告知对象调查目的与每个项目的评估准则[9]。第三，整理调查问卷，去掉不符合标准的题项，确定问卷内容能够反映真实情况。

2.样本的选择

为方便调查，本研究以海南师范大学作为本次问卷的样本来源。海南师范大学是一所省部共建的省属重点大学，现有本科生18203人，研究生827人，留学生356人[10]。以海南师范大学作为调查样本展开大学生创业政策执行力评价，存在一定的代表性。

3.调查问卷的发放与回收

（1）本研究在海南师范大学应届毕业生中选择种类、专业各不相同的600人展开问卷调查，其中本科生为400人，硕士生为180人，博士生为20人；（2）在海南师范大学就业管理工作人员当中抽取20人展开调查；（3）在海南师范大学老师、政府机构人员与市民中选取100名展开问卷调查与访谈。调查对象的具体情况如表2所示。

表2 海南大学生创业政策执行力评价调查问卷状况表

（二）各指标权重的选择

由于客观条件所限，本研究选择10位相关领域的专家学者对指标体系中的执行态度、执行效度、执行力度、执行速度进行打分，如表3所示。

表3 指标权重专家学者打分状况

将获得的分值带入到公式

U=∑Tn÷n÷100

式中：U为初步权重数；n为学者人数。计算结果如表4所示。

表4 大学生创业政策执行力评价指标权重数表

再将初步权重数带入公式：

Un=Un/(U1+U2+U3+U4)

式中：n为指标数量。计算出大学生创业政策执行力评价指标权重数，如表5所示。

表5 大学生创业政策执行力评价分析指标权重数表

（三）分值计算

1.指标的分值测算

依据调查问卷的统计结果，测算出每个指标的平均数值，具体结果如表6所示。

表6 海南大学生创业政策执行力评价结果

依据上述数据可以得知：

U1×P1+U2×P2+U3×P3+U4×P4=(0.332×3.20+0.356×3.12+0.346×3.575+0.364×3.49)≈3.34

2.执行难度系数比值

执行难度系数的比值可以根据每个指标分值的测算方式获得，即经过调查问卷获得初步数值，再根据政府评价∶专家评价∶群众评价=5:4:4的比值，计算获得加权平均数[11]。

经过问卷调查，获得的难度系数比值数据如表7所示。

表7 难度系数比值

经过计算政府评价平均分值、专家评价平均分值、群众评价平均分值与加权平均分值，最终获得海南大学生创业政策执行难度系数比值为0.705。

3.统计

将每个指标的最终得分与难度系数加入公式：

p=f×∑Wn×pn=f×（U1×P1+U2×P2+U3×P3+U4×P4）

其中，P1代表执行态度二级指标的分值，P2代表执行力度二级指标的分值，P3代表执行速度二级指标的分值，P4代表执行效度二级指标的分值；U1代表代表执行态度二级指标的权重数，U2代表执行力度二级指标的权重数，U3代表执行速度二级指标的权重数，U4执行效度二级指标的权重数[12]。

可得出：P=0.705×3.34≈2.355。为方便研究，按照上述逻辑再假设两个系数。如果上述计算得出的难度系数为0.4，则 P=0.4×3.34≈1.336；若上述计算得出的难度系数为0.9，则P=0.9×3.34≈3.006。

（四）分值分析

分析上述分值表示的含义，假设界定指标如表8所示。

表8 执行力分值界定

经过上述统计，可以总结得出：排除难度系数时，海南大学生创业政策执行力≈3.34。根据上述指标，证明海南大学生创业政策执行力水准较强。加入难度系数后，当系数分别为0.4、0.705、0.9时，发现起初较高的执行力水准有所下降，分别为1.336、2.355、3.006，表明这些才是考虑环境因素后，能够真正表现海南大学生创业政策执行力的数据。当难度系数为0.4时，表明海南省具有大学生创业政策妥善落实的环境，在此条件下，海南大学生创业政策执行力的实际水准仅为1.336，说明执行力较差；当难度系数为0.705时，政策执行力实际水准为2.355，说明执行力一般；当难度系数为0.9时，执行力实际水准为3.006，说明执行力较强。

四、结论

公共政策执行力评价体系的创建，为政府绩效考核与干部选拔任用等提供了依据，对提高党和国家的执政能力、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。本研究选取海南师范大学作为样本数据源，通过问卷调查结合仿真分析法，从专家、高校就业管理部门、政府机构、大学生群体等角度对海南大学生创业政策执行力进行综合评价。实证研究结果表明，创建基于仿真分析的公共政策执行力评价体系具有有效性和可行性，得到两点启示。

一方面，在评价公共政策执行力时，除了涉入常规的执行态度、执行力度、执行速度和执行效度等指标外，还要充分考虑执行环境因素的影响要将执行难度系数纳入执行力评价中，这样才能使评价结果更加客观与公正。这里的环境因素包括主观环境与客观环境，具体情况随政策类型、政策问题解决的难易程度而发生变化，即有的政策执行起来难度本身就小，而有的政策执行起来会面临巨大的社会反响甚至是阻力，同一政策在某时某地执行较顺利，而在他时他地又很难执行。因此，政策执行力的评价绝不能忽视难度系数这个变量的存在，特别是在作为考评依据时，要慎重对待。

另一方面，由于条件所限，本研究仍然存在一定的不足。特别是在构建公共政策执行力评价体系时，为了将复杂问题简单化，把环境对执行力的各影响因子最终总结为执行难度系数这一个仿真变量。然而事实上，政策执行环境的影响千差万别，为了评价的准确性应该将其进行分门别类，例如政治因素、经济因素、资源性因素、政策涉及的公众人数等，对这些变量设置不同的权重，才会使评价结果更趋精准更接近现实，实现仿真评价的初衷，这也是未来深入研究的方向。