安徽省保障性住房PPP模式风险管理研究※

（安徽建筑大学，安徽 合肥 230601）

一、引言

（一）保障性住房概述

自20世纪70年代末改革开放以来，经济的快速发展促进了我国人民生活条件的改善，导致原本的福利分房制度逐渐消失，20世纪90年代城市居民由于推行了货币化住房改革开始购买商品房。目前我国的人口是美国人口的4倍达到14亿，2019年底我国城市常住人口8.48亿，人口基数大。对于相当一部分家庭来说，由于收入水平还停留在中低收入阶段，其购买商品房的能力较弱。为了缓解中低收入家庭购买商品房困难的问题，国家制定了一系列相关法律法规，并不断筹措财政资金用于建设保障性住房。

简单来说，保障性住房就是国家为了解决城市居民收入比较低下、无住房的家庭的住房需求，为其提供具有福利性住房。

（二）PPP模式概述

PPP全称Public Private Partnership，其中Public是指政府部门，Private在西方国家专指私营企业、私人机构、私人部门，Partnership为伙伴关系；PPP在西方国家意为公私部门合作伙伴制[1]，在我国指的是政府和民间资本合作。

本课题将PPP模式定义为政府部门与私人机构为建设和经营社会公共基础设施项目、或提供社会公共物品与服务而建立的伙伴式合作关系。具体运作思路是政府部门与私人机构以经济开发协议（特许权协议）为基础，双方通过签订合同明确各自的权责，共同投资开发合作项目并共担风险。

（三）风险管理概述

风险管理是指对某个项目的运行过程中，由于市场不确定因素造成的风险，私人或组织机构采取科学有效的方法以降低风险的可能性或减少潜在的风险水平。

二、安徽省保障性住房PPP模式现状分析

（一）安徽省保障性住房建设基本情况

表1 2016-2019年安徽省保障性安居工程（棚户区改造）建设

安徽省新型城镇化建设步伐自“十三五”以来逐渐加快，政府为满足市民住房需求，提供基本保障、购租并举的住房保障制度得到进一步发展。在2016-2019年累计开工建设保障性安居工程（棚户区改造）114.39万套，基本建成105.6万套（见表1），已提前完成“十三五”105万套棚户区改造规划任务；2019年安徽省公租房竣工78.69万套，分配77.29万套，发放租房补贴4.41万户。

（二）PPP模式在安徽省保障性住房应用现状

2014年起我国开始推广PPP模式，由于得到政府的政策扶持，全国许多基础设施采取PPP模式[2]。安徽省在2014年及时出台了PPP模式指导意见，2014年当年安徽省就在城市基础设施建设推出42个示范项目，投资额709.5亿元，获批项目数和金额全国占比均为13.3%。2015安徽省财政支出5230亿，用于保障性住房建设653亿元，所占比重12.4%，其中，政府部门筹集资金为261亿元，剩余392亿元需要通过私人筹集。截至2020年5月31日，财政部PPP综合信息平台纳入安徽省项目数480个、投资额为5194亿元，示范项目52个、总投资额851亿元，包括保障性安居工程项目8个（含1个国家级示范项目）、总投资额63亿元（示范项目投资8亿元）。

三、安徽省保障性住房PPP模式风险识别

（一）安徽省保障性住房PPP模式风险识别步骤

图1 风险识别过程

上图1即为安徽省保障性住房PPP模式风险识别步骤。

（二）建立风险清单

本课题通过调查和综合文献研究结果[3][4]，根据项目风险来源进行风险识别，列出安徽省保障性住房PPP模式的初步风险清单,在此基础上，再通过德尔菲法进行风险因素筛选，根据保障性住房PPP项目实际运行情况，剔除一些次要风险，得到最终风险识别清单，如表2所示。

表2 安徽省保障性住房PPP模式的风险清单

四、安徽省保障性住房PPP模式的风险评价

风险评价一般采用模糊层次分析法。这是一种将传统的层析分析法与目前流行的模糊数学结合起来，实行定性分析和定量分析相结合的方法。其步骤是：采用德尔菲法，对研究领域的专家、学者进行问卷调查，构建风险评价体系，建立判断矩阵，进行模糊综合评价。为了提高准确度，本课题进行三级模糊综合评价。

（一）构建安徽省保障性住房PPP模式的风险评价体系

表3 安徽省保障性住房PPP模式风险评价体系

（二）建立判断矩阵

在层次结构中，假设目标层因子：Q，准则层因子：Qi，构造判断矩阵表。

两两对比确定权重，参考标度的涵义对相对重要程度赋值（见表4）。

表4 标度的涵义

（三）计算各层因素权重值

计算因素权重值的方法很多，本课题选用计算较为简单且应用较广的最优传递矩阵法，计算K的权重向量：

2.对数据归一化处理，求出K，得出指标因素权重。

（四）判断矩阵的一致性检验

进行一致性检验以使权重具有逻辑性和合理性。判断矩阵需要满足：

RI(Random Index)值对照表可在统计学教材里直接查到。

（五）模糊综合评价

1.一级模糊综合评价

建立评价等级集S。

S={S1,S2,...S5}，Si（i=1,2,...,5）为可能的评判结果。即：

S=（很小，较小，一般，较大，很大）。

模糊隶属度函数取值范围在[0，1]之间，S的标准隶属度函数V=（0.1,0.3,0.7,0.9），评价各指标层所属因素得一级模糊综合评价矩阵：

2.二级模糊综合评价

由：Di=Ki×Ei建立二级模糊综合评价，评判因素子集的所有因素，得到准则层各因素的评价等级。

3.三级模糊综合评价

由：F=K×D建立三级模糊综合评价，得出目标层Q综合隶属度：

H=F×VT，

对照S，即可确定目标层的风险等级。

五、以阜阳市现代翰林苑安置区三期PPP项目为案例分析

阜阳市是安徽省最早在保障性住房建设中采用PPP模式的地区，全省现有8个保障性安居工程PPP项目阜阳市独占一半，因而以阜阳市为例进行分析具有一定代表性，而阜阳市保障性住房4个PPP项目最具代表性的是阜阳市现代翰林苑安置区三期PPP项目。现代翰林苑安置区三期项目位于阜阳市颍州经济开发区，项目投资总额为6.5亿元。根据PPP项目合同，社会资本投资人与政府指定的阜阳市颍州区城市建设投资有限责任公司共同组建项目公司。项目公司成立后再与项目采购人签订协议，承接成交供应商的权利和义务。项目公司在PPP项目合作期限内负责融资、投资、建设、移交和运营等全部工作内容，合作期11年。该项目在2017年9月曾被当地政府通报存在工程质量安全及市场行为等问题。作为典型的保障性住房PPP项目，现代翰林苑安置区三期PPP项目至少存在前述五类风险。

下面本课题即以颍州经济开发区现代翰林苑安置区三期PPP项目为例对其风险状况进行分析。

（一）建立一级和二级风险因素指标集

首先识别这个PPP项目的风险因素，接着建立该PPP项目的风险层次模型，再建立PPP项目的风险因素指标集。

一级风险因素指标集：Q={Q1,Q2,......,Q5}

二级风险因素指标集为：

Q1={q11,q12,q13}，Q2={q21,q22,q23，q24}，Q3={q31,q32,q33，q34,q35,q36}，Q4=（q41,q42,q43）,Q5={q51,q52,q53}

（二）针对风险因素建立判断矩阵，求出权重向量

根据10位相关研究领域专家打分结果进行处理，建立判断矩阵C，见表5：

表5 风险因素判断矩阵表

由：

根据最优传递矩阵计算得到以下结果：

Ti=（1.3798，2.2867，797.8138，34.9975，2056.5589）

K=[0.1344，0.0678，0.5028，0.2602，0.0348]即所得指标因素权重。

表6 λ的计算方法

CR=0.0605/1.12=0.0540＜0.1，即一致性合格，层次划分合理。

指标因素权重、一致性指标CI、CR，见以下各表（表7-表11）.：

表7 当局风险指标计算表

表8 财经风险指标计算表

表9 开发风险指标计算表

表10 社会风险指标计算表

表11 组织风险指标计算表

（三）一级模糊综合评价

表12 项目风险评价等级汇总表

通过问卷调查，综合统计包括安徽省和阜阳市国土和住房建设等相关部门公职人员（20人）、阜阳市颍州经济开发区现代翰林苑安置区三期PPP项目开发建设单位专业技术人员（10人）、安徽建筑大学房地产专家（10人）以及相关专业研究生（10人）在内的共计50位专业人士意见，汇总后得表12。

（四）确定二级模糊综合评价

（五）确定三级模糊综合评价

建立综合评价矩阵：D=（D1,D2,D3,D4,D5）T

由计算结果我们可以获悉，风险综合隶属度为0.5623，根据评价等级集可判断颍州经济开发区现代翰林苑安置区三期PPP项目属于一般稍微偏上风险，由该结论可知在阜阳市乃至整个安徽省实施保障性住房PPP模式仍需加强风险防范。

六、安徽省保障性住房PPP模式风险防范措施

（一）政府应转变角色为保障性住房PPP模式提供监督与指导

在保障性住房建设中基本是以政府为主体，负责发起项目并提供资金，承担从项目建设到分配到管理各个环节的工作。首先是效率低下问题，这是由于政府部门的行政管理特性，在保障性住房建设各个环节缺乏专业性而导致的。保障性住房建设中采用PPP融资模式，有助于减轻政府出资压力，缓解财政负担。保障性住房采用PPP融资模式时，政府部门需要进行角色的转变，不能再习惯性地插手和处理项目所有环节的工作。即政府不应过多参与项目的操作，而是更多的为项目提供监督与指导，尤其是政府要特别及时审批保障性住房PPP项目，避免发生延迟事件。

（二）完善保障性住房PPP模式的法律法规

保障性住房PPP模式实质上是以一系列契约为基础的公私合作方式。由于利益的不一致，双方在合作过程中不可避免会牵扯诸多责任、权利和义务分配的问题。法律法规作为社会公平、公正的象征，在规范公私合作中双方行为和保护双方利益方面发挥积极意义。因此，为确保保障性住房PPP模式的正常运作，各级政府应完善保障性住房PPP融资模式相关法律法规。

（三）建立一套良好的监管体系

保障性住房PPP模式从项目立项开始到客户入住，前后涉及多个政府部门：规划、国土、房管、工商、财政、税务、审计等，这种情况容易产生相互扯皮、效率低下问题。保障性住房PPP模式需要私人部门的参与，这给保障性住房的管理造成更加混乱和复杂的局面。所以建立科学有效的监督管理体系是保证保障性住房PPP模式运作成功的关键因素。

（四）防范保障性住房PPP项目工程变更

保障性住房PPP项目存在着潜在恶意竞争行为，一些参与方以较低的价格竞标以便中标，这致使PPP项目实际发生成本要高于预期成本，为了获得利益，故意变更工程，造成PPP项目变更数量大大增加。为了防范工程变更，应将互联网技术应用到保障性住房PPP项目中，在招标之前就建立起一套互联网技术平台，特别是BIM建模的应用，把保障性住房PPP项目的各种资料上传到互联网技术平台，通过计算机进行工程算量，按照对施工进度计划进行施工模拟，得出较为客观的结果，计算机的处理较为客观，计划与方案在招标之前得到各方认可的，这就大大降低了工程变更的发生。

（五）防范保障性住房PPP模式经营成本超支

保障性住房PPP模式最终项目竣工后，由于居住者大多是收入较低家庭，尽管保障性住房PPP项目在建立之初政府都是采用优惠政策，但大多数者居住者不是购买，而是租住，因此保障性住房PPP模式收入来源主要以对居住者收取租金为主，部分采用共有产权模式[5]，极个别的项目是居住一定时期后采用回购方式。保障性住房PPP模式租金定价、回购定价与同区域的价格相比一般都比较低。为了预防保障性住房PPP模式经营成本超支的发生，事先应将价格限定在一个合理范围内，确保此范围内不会造成经营成本超支，然后从范围内制定既能让低收入家庭接受的价格又要能收回保障性住房PPP模式的成本，对经营成本进行实时的管理和监控。