试论适度规模经营背景下农村土地流转问题

毛小珍

摘 要：现代化农业发展改革的基础需要农村土地流转来奠定。农村土地流转需要一定的生态气象资源、矿产资源、水资源、地质资源和社会经济基础，土地流转既是资源配置的合理利用，又能够为农民带来经济利益。现代农业，农村土地流转经营特点可以概括为现代化、规模化、集約化。农村土地流转经营的本质是在确保承包权的同时，通过有效、合法的途径对其使用权进行流转，其他农户或者经济组织享有对土地使用权的处置。因此，本文通过梳理农村土地流转经营过程，探究其表现出来的问题，结合当代农村发展政策，希望提供有效的解决对策。

关键词：土地流转;现代化农业;经营

农村土地流转是以家庭联产承包责任制为基础，结合改革开发政策符合农村发展特点的经营模式，是实现乡村振兴和现代化农业发展的必由之路。农村土地流转是农民对其拥有的土地产权进行分配、组合、利用的民事行为，是农户在保留进一步承包权的前提下将原先通过与村集体经济组织签订合同形式获得的土地承包权，将使用权交给他人利用并从中受益。农村农业改革日新月异，农村土地流转速度也为之受影响。

一、农村土地流转规模和现状

据中国农业农村部统计资料，到2018年底，全国共有2800多个县市对农村耕地进行确权，2亿多农户拥有接近15亿亩的承包地，有力促进了农村土地流转。到2017年底，全国范围内，耕地流转面积5亿亩左右，土地流转率为37%，2018年继续保持增长态势。

据某某市农业农村局资料统计，到2019年底，全市土地流转面积接近17万亩，流转率高达57%。推进农村产权交易，通过平台完成交易83宗，交易额达1780万元。创建市级土地流转示范村9个、示范乡镇1个。但是，在经营规模和交易额度扩大的同时，农村土地流转也面临诸多问题。

二、适度规模经营背景下土地流转问题

（一）土地流转价格低

土地流转价格高表明农民从中受到的利益多，并且农村土地流转率也受到流转价格的影响。如何在发展迅猛的农村改革中把握土地流转价格的平衡尺度，既要为其他经济组织营造公正、公平的氛围，又要做到维护农户自身利益已经成为一个难点。现目前，我国土地流转价格的定价方式主要有通过政府发挥主导作用进行指导定价、多家企业或经营组织采用竞拍模式定价、少数地区通过中介机构进行估价、大部分地区采用双方协议定价。政府通过制定流转政策和优化产业结构，实现土地资源的有效配置，进行定价指导能够在一定程度上提升土地流转市场的规范性。大多数的农民愿意在政府的主导下进行土地经营活动。双方协议定价由双方自行协商，自行讨论，主要遵循自愿原则。但是，因为农民掌握的信息资源失衡，以及市场价格机制的相对不完善缺少基础价格参照，常常使农民处于弱势地位，因此土地流转价格普遍偏低。双方协议定价随意性较大，一般没有签署正式的合同条款，也常常导致后期土地流转价格的纠纷以及各种违约现象的发生。

（二）土地流转目标差异过大

首先，农村改革进程优化产业结构，农村土地由传统的粮食种植向具有观光、旅游价值的花卉种植，带有休闲、娱乐性质的农家乐，或者是能够实现规模生产的大棚种植等等转型。由于大部分农田不再栽种粮食，其粮油市场价格持续升高也会给农民带来一定的影响。其次，土地流转产业引进规划不合理缺少预见性。一般来讲，农村土地流转产业引进多为高能耗、高污染、投资周期长、低回报的产业，其影响是对农村土地资源的极大破坏和浪费，低回报意味着经济组织能够给予农民的土地租金较低，因此，农民便会有收回土地使用权的做法。然而，由于缺少对于土地资源的合理保护，致使回收的土地资源不能够被直接利用或者是土地的生产效益已经处于较低的水准。引进产业的不合理规划更是与现代化农业绿色健康发展的原则背道而驰。最后，还是由于引进产业回报率低，并且需要长期投资，企业或者经济组织的生产效益得不到保证，进而引发农村土地的纠纷问题。

（三）农户利益缺乏机制保障

在经济新常态下，通过调整产业结构实现产业结构的升级优化，将产业结构从传统劳动密集型过渡到技术密集型，调整第一、第二、第三产业比重，使科学技术资源、地理资源、人力资源实现最优配置。农民职业分化也受到社会产业结构的转型加快的影响。农民职业分化的主流分类为自给型农户、发展型农户、兼业型农户、退出型农户。发展型农户在资金、技术、生产规模上都具有一定优势，是农村生产现代化、集约化、规模化的主体。兼业型农户、自给型农户、退出型农户主要是依据农业生产或者是非农业生产收入高低比例来划分的。目前，农村土地流转的现状是土地承包和转出之间缺少相对应的保障机制和中介结构，流转过程中的随意性和盲目性较大，侵权行为屡见不鲜，并且相关法律法规过于笼统，缺少土地流转权责的清晰界定，导致农户利益在流转中得不到保障。

三、优化农村土地流转的对策

（一）建立土地流转价格机制

城镇化进程加快，城镇农转非工作逐步落实，农民农田种植面积逐年减少，农村土地流转趋势上升，然而，土地流转价格和农民普遍期望相去甚远。究其原因是政府在土地流转决策中未能发挥主导作用、经济市场决定性作用表现不明显、保障机制匮乏农民权益受损。因此，依据农村发展情况和当地土地资源的地形地貌、自然灾害、病虫害等等来制定最低的土地流转价格机制，政府颁布相应的土地流转价格补偿规章制度，将政府的主导作用发挥到最大，宏观调控市场资源配置，有效解决价格问题，将农民利益保护做到实处。逐步完善农村土地流转治理体系，规范土地流转方式，实现土地流转规模化、效率化管理。进一步落实，农村土地产权确权工作，确保无遗漏。各地方政府定期公布农村土地市场指导价，构建土地流转信息交易平台，实现土地流转资源的无缝对接。

（二）制定差异化土地流转政策

制定差异化土地流转政策。应该遵循如下原则：实现土地经营方式的多样化。除土地经营权流转之外，还应充分探索入股、托管等土地经营方式，切实维护农民主体地位，保障农户合法权益，让流转农户分享产权制度改革的红利。其次，尊重不同职业分化的农户的自身意愿。农户在土地使用权转出过程中，相对弱势于农村土地承包商（如企业或者其他经济组织），农民权益往往容易受到侵害。因此，必须尊重农民在经营过程中的意愿。并且在农民做出选择前应当对其享有的权益进行详细的解释说明。最后，制定土地流转差异化政策。对不同职业分化的农户进行抽查摸底，根据他们的不同情况进行管理分类，详细制定不同程度、不同性质的土地流转差异政策，并且设置专门机构对其进行职业规划培训，提高农户对于土地流转的认识。

（三）完善农村土地流转制度

完善农村土地流转制度。对地方上现有的法律规章制度，对其笼统的地方出台相关的法律条例进行补充说明，详细并且清晰地进行责任界定。对于土地流转中已经出现的普遍性的问题，规范其处理流程和标准。通过完善农村土地流转制度，切实保护农民基本权益不受侵害。采用合同的形式，协议双方签订协议，将口头协议具体为具有法律约束效应的书面文件，避免后期纠纷和增加违约成本。最后，政策的制定都应当实事求是、符合农村发展的实情，必须充分考虑市场经济的供求关系。

四、结束语

农村土地流转既是农村改革的先决条件，又是发展现代农业的基础。政府应当充分对农地产权交易进行引导，实现农村土地流转政策的宏观调控，加强市场经济资源的有效配置，均衡土地流转价格、制定差异化政策、完善流转制度来保障农民权益。

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