从“参与”到“主力”：社会力量如何跨越？——基于广州社区居家养老服务供给的思考

陈 宁

（广东技术师范大学 管理学院， 广东 广州 510013）

建立共建共享的居家养老服务机制，是应对老龄化社会养老服务供求矛盾的长效机制。共建共享居家养老服务机制的建立，关键在于社会力量，尤其是社会资本成为居家养老服务的供给主力。为此，2013年国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），大力发展养老服务业，培育居家养老服务产业集群，使社会力量逐渐成为养老服务业的主体[1]；民政部颁布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号），进一步细化对民间资本参与居家和社区养老服务的内容、方式、政策支持[2]；国务院办公厅出台《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号），提出“到2020年，养老服务市场全面放开，养老服务和产品有效供给能力大幅提升，供给结构更加合理，市场监管机制有效运行，服务质量明显改善，群众满意度显著提高，养老服务业成为促进经济社会发展的新动能”[3]。养老服务市场化在政策支持体系上基本趋于完善，养老机构数量成倍增加，社区养老机构和设施布点基本完成①我国养老机构总数超过14.46万家，是2012年底的3倍多；注册登记的养老机构已达2.8万余家，其中民营养老机构1.25万余家，占比44.64%；社区养老机构和设施4.3万个，社区互助型养老设施8.3万个。来源：民政部2017年社会服务发展统计公报。，但社会力量参与度不超过一半，且已经进入养老产业的民营养老机构至少有40%都处于亏损状态。究竟是哪些因素制约了社会资本进入养老服务业？政府资本为何对社会力量、社会资本撬而不动、撬而微动？在对广州“大配餐”经验观察的基础上，发现社会资本参与居家养老服务的困局，梳理社会力量尤其是社会资本参与居家养老服务的瓶颈，从居家养老服务利益相关者主体出发，分别提出社会力量真正成为养老服务主体的跨越路径，为社会资本成为养老服务供给主力提供借鉴。

一、社会力量参与城市社区居家养老服务的困局：一个案例

福利多元主义理论是老龄化社会福利供给的主流理论。依据伊瓦思的福利三角理论，社会成员的福利来源于家庭、（市场）经济和国家，在福利总额不变的前提下，福利三角承担的福利份额不同，承担的份额随着社会经济环境的变化而变动（三者提供的福利份额此消彼长），但社会成员获得福利的顺序——家庭、（市场）经济和国家不变，当一方提供的福利不足时，依次顺位获取相关福利。以该理论为依据，2016年12月，广州市开始进行长者“大配餐”居家养老服务综合改革，提出“政府补一点、企业让一点、慈善捐一点、个人掏一点”的成本分担原则，建构政府主导、社会力量参与的居家养老服务共建共治共享机制。广州市长者“大配餐”以项目制运作，政府以竞投标方式购买社会服务，以长者食堂或配餐点形式提供服务，目前85%的助餐配餐点由社会力量运营，参与长者“大配餐”的社会力量主要是社会组织、餐饮企业。

广州长者食堂从2012年开始试点运行，2012-2015年基本上是采取公益化运营。街道建设自有食堂并运营或引入社会力量运营，省、市、区政府及街道办分别给予食堂建设和运营费用补贴，餐标遵照政府指导价。从第一批试点运行长者食堂来看，基本上是由区政府或街道提供长者厨房建设用地，按照省级居家养老示范点建设一年200万元中的长者食堂专项经费（项目周期结束，也就没有这笔费用），金额基本上为1-1.2万元/月给予运营补贴，餐标基本上由街道办及配餐提供者具体商定。如表1所示，配餐标准基本上是三个菜，荤素搭配，一汤一饭，长者用餐自付费用为2-10元/餐不等，长者食堂都处于亏损状态。

表1 2012-2015年 广州代表性长者食堂运行基本情况

为了改变政府单一主体推动长者配餐居家养老服务和长者食堂亏损的现实，从2016年开始大力引入社会力量运营长者食堂。从2016年开始，承担配餐的机构纷纷开始涨价：六榕街长者食堂的餐价从10元提升为11元，洪桥街长者食堂从5月1日起餐费从5元调至10元，沙园街长者食堂的餐费从6月1日起由每顿6.5元涨为8元[4]。在这一背景下，2016年广州市财政安排1000万资金，广州市财政于2017年和2018年分别统筹资金1亿元用于补贴，大力引入社会力量，推动以“大配餐”为重点的社区居家养老服务创新试点；从2016年12月到2017年5月，广州市政府先后召开了三次现场会，推进长者“大配餐”项目；2017年第四届广州市社会组织公益创投活动单独安排1000万元专项资金用于公益创投，支持63个项目提供为老服务，撬动社会资本1300万元[5]。截至2016年年底，广州市有111个街道开展助餐配餐服务，设立助餐点202个，其中黄埔区设立供餐点145个[6]；2017年广州市共设有长者食堂846个，覆盖所有街道（镇），社会力量运营的助餐点达到87%[7]；2018年9月底，广州市共设有长者食堂972个，社会力量运营占比85%，配餐助餐供给者呈现出连锁化、专业化特点[8]。同时，“鼓励各区探索通过慈善冠名、授牌等方式支持市场主体、品牌餐饮企业参与大配餐”，企事业单位食堂开辟老年助餐窗口，实现资源共享，拓宽“大配餐”服务网点和服务延伸，提高长者配餐的可及性和获得感。但是，尽管长者配餐助餐服务网点增多，布局不断得以优化，但仅有2.3%—5%的老年群体（配餐助餐点辖区内）得到了这一服务，长者配餐群体覆盖率低，可获得感低；配餐助餐承接机构资金来源渠道单一，主要源为长者食堂助餐配餐补贴和长者自付餐费，收支平衡难度大；餐品质量参差不齐，长者反应强烈；政府公益创投撬动社会资金能力极其有限（“种子资金”撬动社会资金的比例为1:1.3），广州长者“大配餐”仍然以政府投资建设为主，配餐承接或运营机构自我造血能力不够，难以持续。

二、社会力量成为城市社区居家养老服务供给主力的瓶颈

广州长者“大配餐”餐费按照“政府补一点、企业让一点、慈善捐一点、个人掏一点”的方式进行统筹，构建“政府主导、社会力量为主体的”共建共治共享的居家社区养老服务机制。可是，社会资本自我造血能力不足，运营的助餐配餐点亏损多，缺乏持续成为长者配餐主力的动力。社会力量参与却没有真正成为居家社区养老服务供给的主力，根源在于居家养老服务中尚未形成权责明确、利益平衡的机制。

（一）养老保障制度风险分担机制主体责任不清，养老服务供求主体结构性失衡，制约了居家社区养老服务社会资本的发展。

从我国养老保障制度的演变来看，养老供给经历了“政府养老”、“政府帮助养老”、“自己养老”和“政府、企业、家庭、志愿组织的社会综合性养老”四个阶段。当前我国养老保障的主体涉及家庭、政府、企业、志愿组织，政府负责完善社会保障制度建设和“兜底线”责任；家庭中夫妻之间有经济上供养和生活上扶助的法定权利和义务，子女具有赡养父母的义务，个人有及时足额缴纳社会养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险等保费的责任与义务；企业有及时足额给员工缴纳社会基本养老保险、医疗保险、工伤保险相应费用的责任与义务，企业还有社会责任义务；志愿组织以“助人自助”为原则，实现和谐共享。但是，这些责任义务规定主要体现在社会养老保险、社会医疗保险费用的缴纳上和家庭内部养老的责任义务，对企业在养老服务供给中的责任没有明确的规定，志愿组织提供的养老服务活动为自愿性质，缺乏硬性约束，难以确保服务的持续性。因此，在分担了社会养老保险、医疗保险的费用以后，养老服务的供给主要落在家庭内部和政府身上——经济来源上依靠养老金、个人储蓄、子女接济，日常照料以配偶、子女、亲朋为主，极少一部分长者入住养老机构；特殊困难老人由政府保障养老。由于我国人口老龄化的背景是“未富先老”，在养老保障上侧重于经济供养、物质供养，轻精神供养；在人口流动常态化的背景下，家庭内部子女对父母的赡养义务也从床前尽孝逐渐转变为以钱尽孝（农村子女给父母的养老金额在100-200元/月；城镇长者主要依靠养老金和子女不定期接济，城镇企业退休职工平均养老金3300元/月），难以承担市场化的机构养老费用，致使市场化养老服务供给有效需求不足；社会组织提供的养老服务质优价平，但服务供给数量不足（比如广州“大配餐”有的地方长者需要助餐的有500-600人，但只能提供200人就餐），难以满足养老服务需求。因此，在居家养老服务社会化中呈现出社会力量供给不足。

（二）公共服务市场化认识不清，制约着养老服务供给中企业、社会组织“造血能力”的提升。

在现代社会中，社会治理社会化和公共服务市场化已成为一种国内外政府社会服务供给的发展趋势。“公共服务市场化”是通过非政府组织和民营部门按照市场机制提供公共产品及准公共产品，政府给予补贴或激励，以提高政府供给公共服务的绩效。在我国居家养老服务实践中，政府通过竞标采购社会服务提供社区居家养老服务，由社会组织或企业提供社区居家养老服务具体内容，这是“公共服务市场化”第一层含义的体现。“公共服务市场化”的第二层含义——在公共服务供给中，社会组织或企业要按照市场化管理和运作，政府对公共服务市场化供给主体的管理机制也要适应市场化规律。可是，在广州长者“大配餐”中，尤其是第一批试点及推广的街道社区自建长者食堂（目前也基本上由社会组织运营），服务对象只限于年满60周岁及以上的长者，且基本上只提供中午一餐。这些社区长者就餐需求量大，长者食堂只提供部分长者就餐需求，按照市场供求规律，长者食堂应该增加供给量，为何这些承接的社会组织不按市场规律供给呢？广州市长者配餐的承接机构是社会组织的，性质上属于民办非营利性机构，盈利不能用于分红，在提供养老服务中享受政府财政、土地等政策优惠和补贴；广州长者配餐的补贴目前只补贴午餐。因此，配餐承接的民办非营利性机构没有盈利动力，即使有盈利机会也仅仅停留在完成政府采购的社会服务内容层面。

（三）公益性与营利性不平衡制约着养老服务社会资本的发展。

作为市场经营的主体，进入养老服务行业的企业以追求利润最大化为其目标，这也是决定其能否在该行业立足与发展的前提。同时，进入养老服务行业也有公益性责任，如何实现公益性与营利性的平衡？从广州长者“大配餐”项目来看：（1）配餐企业公益性不足，制约了其在养老服务行业领域的发展。在餐标为12-15元基础上，配餐企业的公益性仅仅体现在一餐让利2-3元；作为营利性企业，企业总利润中用于养老服务或者公益的资金比例是多少？②广州长者“大配餐”中助餐配餐的30%多由餐饮企业承接，除了承接长者配餐外，还为其他市场主体提供餐饮服务。从调研的数据来看，除了让利之外，再无其余公益性支出，企业在社区居家养老服务中的公益性不足。在追逐利润和忽视公益性的背景下，长者配餐品质、方式等备受诟病，使其难以持续发展。（2）承接配餐项目为民营非营利性机构的，盈利性动机不足，难以可持续发展。民营非营利性机构，其性质要求为非营利性、公益性，机构股东或所有者出资经营的盈利部分不能用于股东分红，只能用于机构发展。股东及经营者缺乏利益驱动，表现为自我造血能力不强，难以持续健康发展。

（四）养老服务溢出效应加剧了养老服务供给对政府的依赖。

养老服务具有溢出效应，无论是家庭成员提供的养老服务还是市场主体提供的养老服务，都能使社会受益。依据公共产品理论，具有溢出效应的养老服务供给如果由市场主体提供，政府应该以财政补贴等措施激励，这一方面加剧了市场主体对政府补贴的角逐；另一方面，政府公共职能的提升，公共服务的社会化，也促使政府在老龄化背景下侧重于养老服务供给，尤其是在居家养老服务方面支出更多。这二者之间的交互作用，政府成为居家养老服务的主力，却难以撬动社会力量成为自我造血能力强大的居家养老服务主体。同时，养老服务的成本在我国基本上是由家庭成员承担，但政府补贴基本上只给予市场主体（养老服务企业、有养老服务项目的社会组织），在人口流动常态化的背景下，空巢老人数量急剧增加，家庭直接照护能力不断弱化，强化了政府的兜底责任和养老服务地位。

（五）社区居家养老服务共建共享与个人责任结合不足。

十九大报告提出要建立共建共治共享的社会治理格局，这就意味着中国政府已经不是计划经济体制下的全能政府，而是一个有限型政府。政府的主要职能是整合社会各种资源、动员社会多个主体来共同参与对群众的服务和对国家社会公共事务的管理，形成社会治理人人有责、人人尽责的局面。但是，企业、个人在履行法定责任及义务之外，在社区居家养老服务共建共治共享机制中的责任是什么？人人尽责的途径是什么？社区居家养老服务共建共治共享与个人责任的衔接机制是什么？这些问题尚不明确，社区居家养老服务共建共治共享的局面难以成形，尤其是难以调动社会力量的参与，致使居家养老服务已然成为政府和个体自己的责任与义务。

三、社会力量成为城市社区居家养老服务主力的跨越要件

“政府主导、社会力量为主体”的共建共治共享机制是我国居家社区养老服务综合改革的目标。如何实现“政府主导、社会力量为主体”的居家社区养老服务供给体系，关键在于补齐社会这块短板，推动社会力量成为居家养老服务供给的主力，促成多元供给的利益平衡机制。

（一）健全家庭扶助政策，夯实家庭养老责任，提高养老服务的实际购买力。

居家养老是我国养老服务体系的基础，家庭核心化、人口流动常态化下，家庭养老服务功能逐渐被弱化。强化家庭养老服务功能，是福利多元范式下居家养老服务利益平衡机制得以建立的基础。以税收优惠减轻子女养老负担；严格执行“子女赡养父母的义务”，以财政补贴减轻老人经济负担，提高老年人的有效需求和购买力；倡导多代同住，给予住房优惠政策；在农村建立孝老敬老基金，坐实家庭成员养老义务；加快推动助餐、助医、助行等居家上门服务，实现社区、机构、居家的闭环服务体系，缓解家庭成员日常照护负担，支持居家养老。通过经济上激励、服务上援助，为家庭成员履行养老服务创造可行条件，敦促家庭成员保质保量履行赡养、照顾养老的义务。

（二）厘清公共服务市场化本质，统一公共服务市场化相关政策，为社会资本成为居家养老服务供给主力奠定基础。

公共服务市场化就是公共服务机制市场化，机制市场化允许服务主体变更与转移，需要多元主体共同参与；政府的责任是坚定不移地供给公共服务，不折不扣保留公共服务的核心职能与协调任务，严格坚守公共服务底线[9]。公共服务市场化要求参与公共服务的主体——政府、市场、社会组织是平等的，按照市场竞争机制，以顾客为导向，以公开、公正、公平的方式选择公共服务的生产者，并按照市场化方式运作。目前，我国居家养老服务市场化政策不统一、内容碎片化，社会化居家养老服务主体竞争不平等、实践中认识不一，是制约我国社会力量成为社区居家养老市场化主体的关键。因此，统一社区居家养老服务市场化相关政策，把公共服务市场化内涵融入社区居家养老服务实践，为社会力量成为居家养老服务主体奠定基础。

（三）落实各项优惠政策，建立社会基本养老服务项目价格动态调整机制，保障社区居家养老服务企业提升公益性服务。

福利多元供给是人口老龄化社会的必然，企业必然成为养老服务的主要供给主体之一。目前，养老服务企业以市场化方式和承接政府购买养老服务方式介入居家养老服务。无论何种方式，作为市场主体的养老服务企业不会改变追逐利润的本质。落实现有税收、土地使用、水电等方面的优惠政策，引导社会力量增加公益性居家养老服务供给。同时，按照非营利性原则、依据长者接受能力、市场供求状况，市场化运作机制等因素，建立政府购买居家社区养老服务项目的价格动态调整机制，保障社会基本居家社区养老服务项目能够实现收支平衡，吸引社会力量持续参与社会基本养老服务供给。

（四）明确社区居家养老服务共建共享机制中的企业责任和个体责任。

居家养老服务是我国养老服务体系的基础，居家养老服务的高质量发展有赖于养老社会保障制度的完善，尤其是有赖于老年福利制度和补充性养老保障中企业、个体责任的落实。目前，我国社会基本养老保险制度（养老保险和医疗保险）比较完善，个人、雇主、政府责任明晰，收缴和支付渠道畅通，养老金是老年个体收入的主要来源（占所有收入的90%左右）；企业补充养老保障覆盖面狭窄，人数少，行业之间、职工之间差异大；个人补充养老保障以个人储蓄为主，投资获益少、商业性长期护理保险参保少；老年津贴、社区居家养老服务设施不断完善；民政兜底养老方面基本上实现了应兜尽兜。社会基本养老保险的职责是保障参保人老年阶段获得基本生活保障，不是老年阶段美好生活品质的保障。老年阶段是人一生中不可或缺的生命历程，个人有责任和义务为自己的老年生活质量提供保障；同时，作为员工，为企事业单位创造了价值和利润，企事业单位有责任和义务为员工的老年生活质量提供部分保障。因此，加快企事业单位的企业年金制度、职业年金制度落地生根，提高个人补充养老保障优惠政策落地，把居家养老服务多元主体责任落到实处，为搭建立体化、多层次、共建共享的居家养老服务体系奠定基础。

（五）有效激发养老服务专业型志愿者潜力，提高居家养老志愿服务效能。

志愿服务是居家养老服务供给的主要力量之一。全国志愿服务信息系统实名注册志愿者有6720万多人，其中35岁以下志愿者占49%；注册的志愿者服务组织有41万多个，发布志愿服务项目103万多个，累计志愿服务时间约8.1亿小时[10]。其中，由机关企事业单位管理的志愿者团队占总数的43.51%，志愿者开展的服务以助老活动占比最高（82.19%）[11]，但以日常探望、打扫卫生、精神慰藉、物业维修、文娱活动为主，护理、康复等专业性志愿服务匮乏；志愿服务缺乏长效机制，服务内容质量不高，效果平淡，对服务提供者和服务接收者的吸引力不足，专业型志愿服务资源利用率不高。因此，机关企事业单位因地制宜，发挥自己专长为主，与就近街道办或社区形成长期合作机制，提供社区居家养老服务长期需求的、专业型志愿服务团队，切实解决社区居家养老长者的现实困难。同时，挖掘长者志愿服务者潜能，尤其是组建长者医疗护理、康复治疗、家政护理等专业型养老志愿资源，结合社区医疗服务中心康复护理培训，提升社区居家养老服务康复护理类志愿者数量，深化志愿者服务深度，以“公益银行”作为辅助平台，推动居家养老服务的持续发展。

（六）完善居家养老服务多元供给的衔接机制，促进养老服务闭环式循环。

居家养老服务是社会化服务，由多元主体供给。居家养老服务效能的提升在于多元主体之间供给服务的衔接与整合。我国现行社会保障制度安排存在缺陷，社区居家养老服务有多个主体提供，但服务之间缺乏衔接；居家养老服务内容项目种类多，但缺乏渐进性、层次性，服务内容层次之间界定不清晰，缺乏一体化转介链接机制；居家养老服务有多种模式，但操作规范统一性不足。因此，打破社区居家养老服务“碎片化”现状，就要实现居家、社区、机构养老服务的紧密衔接机制，完善居家养老服务内容从基本必需服务与个性化递延服务之间的紧密衔接，实现居家养老服务供给主体之间、服务形式之间、依长者身心所需提供的服务内容转介之间形成闭环式循环，加快居家养老服务的提质增效。

四、结论

居家养老服务共建共享机制是新时代我国应对老龄化社会和实现全面小康的重要保障。居家养老服务共建共享机制是政府、家庭、市场和志愿服务机构在提供居家养老服务组织、流程、内容、衔接等方面的整合，需要明确的权利义务划分，按照市场机制配置资源和运行，形成紧密的闭环衔接机制，合力推动居家养老服务数量增加、品质提升，满足老年人对美好生活的追求。为了满足我国老年人居家养老服务高质量追求，从中央政府到地方政府，出台了众多政策文件，投入了大量资金予以推动，政策利好促使养老地产迅速发展、养老服务机构数量急剧上升，但“居家为基础的”养老服务依然依靠政府推动，老年人获得感依然不高。如何撬动社会力量参与并成为居家养老服务业的主力，关键在于加快养老服务市场体制建设，厘清多元主体权利责任，各方主体各司其职，各尽其责；服务供给主体要分清民政兜底及普惠性项目与盈利性项目内容的界限与衔接，因地制宜创新居家养老服务盈利点，实现公益性与盈利性的结合；大力挖掘老年人才资源，提供针对性的专业培训，提高老年志愿服务专业效能，逐步提升社会力量在居家养老服务中的影响力、号召力和吸引力。