“双随机、一公开”构建交通监管新体系——《交通运输部关于加强和规范事中事后监管的指导意见》解读

党中央国务院高度重视深化“放管服”改革、优化营商环境工作，连续多年作出了一系列决策部署，2019年10月出台了《优化营商环境条例》；针对事中事后监管薄弱环节，2019年9月制定印发了《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》。为贯彻落实《条例》以及国务院部署的各项任务和措施，交通运输部坚持问题导向，针对在交通运输“放管服”改革实践工作中一定范围存在的“重审批、轻监管”“不会管、不敢管、不想管”等问题，结合推进交通运输综合行政执法改革要求，2020年9月，交通运输部印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》。

为便于有关单位更好地理解相关内容，切实做好贯彻实施工作，交通运输部法制司司长魏东在交通运输部政府网站在线访谈中将《指导意见》主要内容进行了解读。

新指导意见“新”在哪？

本次制定的《指导意见》对事中事后监管工作进行了进一步深化，2016年部制定《关于深化交通运输行政审批制度改革加强事中事后监管的意见》仍然有效。主要区别是：一是事中事后监管工作面临的形势和需要解决的问题不同。2016年行政审批制度改革主要着眼和聚焦取消下放行政许可事项，但实践中部分一线人员存在“取消审批就是当然不再监管”等错误认识。2016年《意见》主要是从解决思想认识入手，对取消审批后事中事后监管工作提出了原则性意见。随着“放管服”改革不断深入，大部分基层监管人员已逐步认识到“取消审批不等于放任不管”，目前突出矛盾和问题是“管什么、怎么管”，今年制定的《指导意见》就监管对象、监管机构、监管范围、监管方式作了明确规定，具备较强规范性和可操作性。

二是涵盖内容更广、要求更深入具体。2016年《意见》主要就监管环节、日常监管、监管职责分工等提出了原则性要求。本次《指导意见》在此基础上，就互联网监管、“双随机一公开”监管、重点监管、信用监管、信息化监管、包容审慎监管等作出了明确规定，且相关要求更加深入、更加具体。

三是根据各地综合行政执法改革、承担行政职能事业单位改革新形势和新要求，《指导意见》对审批机构的监管职责、综合执法机构与审批机构工作衔接等内容作了规范。

“放管服”改革实践问题根结所在

目前在交通运输“放管服”改革实践工作中存在“重审批、轻监管”“不会管、不敢管、不想管”等问题，这些问题的出现归根究底：一是从思想认识来看，加强事中事后监管缺乏适应性和主动性。加强事中事后监管的理念与以往那种过度依靠行政许可“严进宽管”的粗放式监管理念和思维方式相比，形成了较大反差，给交通运输行业监管提出了新的挑战。交通运输部门过去更多的是依靠资金调配、项目审批、资格审批来管理行业。对于如何开展事中事后监管普遍存在思想准备不充分、经验不够、办法不多等问题。一些地方和单位更多考虑方便管理，仍然处于习惯于“等着批”、不去一线管的状态。对提升管理服务水平、满足人民群众要求关注不够。一些地方交通运输发展相对落后，在精力集中抓建设的同时，对监管关注不足。一些单位甚至认为取消审批就等于取消监管职责，造成监管空白和盲点。

二是从机制运行上来看，还不能完全适应“放管服”改革形势需要。一方面，基层监管力量分散，基层执法队伍“小而散”，无法形成监管合力，执法监管无法实现常态化，监管事项和区域不能实现全覆盖。基层执法机构内部也普遍存在的分工过细、力量分散和机关化的问题，基层一线监管力量薄弱。另一方面，随着“放管服”改革的不断推进，需要监管的市场主体越来越多，监管的链条也越来越长，但一些地方和单位未构建横向联动、纵向协作的综合监管机制。特别是地区间、部门间的监管信息还不能实现有效共享。由于缺乏统一的市场监管数据标准，跨地区信息数据如从业人员基础信息、生产经营中的违法违规信息等难以互联互通，跨行业跨部门的信息数据资源难以实现交换共享。

针对实践中存在的问题，我们深入分析了原因，研究提出了5方面17项具体措施。一是全面夯实监管责任，包括明确监管对象和范围、厘清监管事权等2项具体措施。二是建立健全监管制度与标准，包括建立实施监管清单制度、健全制度化监管规则、完善标准体系等3项具体措施。三是创新和完善监管方式，包括全面实施“双随机、一公开”监管、对重点领域重点事项实行重点监管、落实信用监管、推进信息化监管、对新业态包容审慎监管等5项具体措施。四是提升监管能力和水平，包括加强监管和执法力量建设、加强监管业务培训、提升监管和执法透明度、强化协同监管等4项具体措施。五是推进行业自律和社会监督，包括强化市场主体责任、加强社会监督、提升行业自治水平等3项具体措施。

“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”是站在部门角度来说的，是指哪一个行业部门负责审批、则该行业部门就负责监管，而不能由其他行业部门负责监管。如交通运输部门负责的审批，就由交通运输部门负责监管。对于监管层级，如省级交通运输主管部门负责的审批，既可以由该单位负责监管，也可以根据内部监管职责划分，由市级、县级交通运输部门负责监管。具体监管层级和不同层级间的监管责任，依照法律、法规、规章以及监管职责分工划分确定。

“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”是站在部门角度来说的，是指哪一个行业部门负责审批、则该行业部门就负责监管，而不能由其他行业部门负责监管。

深入推进“放管服”改革

交通运输部门深入推进“放管服”改革，取消下放了一大批行政许可事项。一些基层交通运输管理人员会认为，取消下放了是不是就是不管了。这种观点是不正确的，行政许可事项虽然取消下放了，但并不意味着不用监管。管理部门仍应依法实施监管。

对已取消行政许可但仍需监管的事项，交通运输部将逐项制定事中事后监管措施。地方各级交通运输管理部门要按照法定权限和职责逐项细化落实事中事后监管措施，对原行政相对人经营条件和经营规范等是否符合法定的要求和标准、是否履行法定义务、是否存在安全隐患等情况，以及相关管理制度建设、收费行为、信息公示等情况进行监管，防止出现监管真空地带。对于下放审批权的事项，要及时调整监管层级，上级交通运输管理部门要加强对承接部门指导培训，对实施行政审批过程中执行法律法规规定的条件、程序、时限、要求进行监督。承接部门要按照保留的行政许可事项的要求加强监管。

除了已取消下放行政许可事项需要监管，对实施的行政许可事项、委托的事项、审批改为备案的事项以及其他应当依法履行监管责任的事项，均应当实施监管。具体如下：

对实施的行政许可事项，交通运输部将按要求编制中央层面设定的行政许可事项清单，逐项明确许可条件、申请材料、审批时限、许可证件等具体要素。省级交通运输主管部门要结合地方性法规、地方政府规章，细化充实行政许可事项清单及具体要素。各级交通运输管理部门要按照法定权限和职责对行政相对人履行法定义务、提供产品或服务质量等情况，以及许可的经营资质有效保持情况等进行监管；依法依规查处未经审批擅自从事相关活动的行为。

对于委托的事项，委托部门应当将受委托部门和委托实施行政许可的内容予以公告，对受委托部门实施行政许可的行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托部门要严格根据委托权限，以委托部门的名义实施行政审批并强化监管。

对审批改为备案的事项，各级交通运输管理部门要按照法定权限和职责明确完成备案手续的条件和公开备案材料要求，备案事项原则上应当场办结，切实防止以备案之名行审批之实。要加强备案行为监管核查，对违反规定不备案、逾期备案或备案信息不准确等情形要依法处理，责令办理或更正，并依法追究责任。

对其他应当依法履行监管责任的事项，各级交通运输管理部门要按照法律法规规定，对交通运输生产经营单位和从业人员落实主体责任以及履行法定义务等情况进行监管，引导行政相对人自觉遵守交通运输法律法规，切实履行法定义务。

目前基层交通运输部门实践中对于“怎么管”还存在认识不清、手段和办法不多的问题，《指导意见》具体提出提出了五种监管方式。一是实施“双随机、一公开”监管。各级交通运输管理部门要将“双随机、一公开”作为交通运输领域市场监管的基本手段。

二是重点监管。加强对旅客运输、危险货物运输、交通基础设施建设等重点领域监管。加强对道路运输“两客一危”车辆、水路运输“六区一线”水域和“四类重点船舶”、港口危险货物装卸仓储和港口客运、大中型桥梁和隧道安全、通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全等重点事项监管，采取扩大检查范围、提高检查频次等重点监管措施，重大隐患“一事一办”“专人督办”。推进实施风险分级管理，严格重大风险报备制度，实现重大风险“一企一策”“一项一案”。建立重点监管企业名录管理制度，采取重点监管措施监管。

三是信用监管。推进行业信用评价和分级分类监管，及时公开共享相关信用信息加强对守信主体的激励。依法依规对失信主体予以惩戒，健全信用信息修复机制。

四是信息化监管。充分利用互联网、大数据、云计算等新技术，对运输企业、车辆、船舶及各类经营行为进行精准监管。加强现场电子取证和检测设施建设，积极推广网络监测、视频监控等非现场监管方式。

五是包容审慎监管。对于网约车、共享单车、汽车分时租赁等新业态，按照鼓励创新、趋利避害、规范发展、包容审慎原则，分领域量身定制监管规则和标准，积极培植发展新动能，维护公平竞争市场秩序，促进新老业态深度融合发展；坚守质量和安全发展底线，严禁简单封杀或放任不管，对出现的问题及时引导或处置。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的，依法严格监管。

后续工作的落实

各级交通运输主管部门要建立随机抽查“一单两库”。首先，各单位要依照法律、法规、规章规定，建立本部门随机抽查事项清单，明确抽查依据、主体、内容、方式等。随机抽查事项分为重点检查事项和一般检查事项。重点检查事项针对涉及安全、质量、公共利益等领域，抽查比例不设上限；抽查比例高的，可以通过随机抽取的方式确定检查批次顺序。一般检查事项针对一般监管领域，抽查比例应根据监管实际情况设置上限。要严格控制重点检查事项的数量和一般检查事项的抽查比例。随机抽查事项清单应根据法律、法规、规章立改废释和工作实际情况等进行动态调整，并及时通过相关网站和平台向社会公开。

其次，各单位根据市场领域监管情况建立检查对象名录库。检查对象名录库既可以包括企业、个体工商户等市场主体，也可以包括产品、项目、行为等。要根据法律法规和部门职责分工，通过分类标注、批量导入等方式，分别建立与部门职责相对应的检查对象名录库，避免出现监管真空。

再次，各单位应制定本部门执法检查人员名录库，包括所有相关的行政执法类公务员、具有行政执法资格的工作人员和从事日常监管工作的人员，并按照执法资质、业务专长进行分类标注，提高抽查检查专业性。对特定领域的抽查，可在满足执法检查人数要求的基础上，吸收检测机构、科研院所和专家学者等参与，通过听取专家咨询意见等方式辅助抽查，满足专业性抽查需要。

事中事后监管是推动政府职能转变、优化营商环境、提高管理效能、提升治理能力水平的重要抓手。下一步我们还将采取一系列切实有效的举措，落实好《指导意见》，进一步加强和规范交通运输行业事中事后监管。

一是做好宣贯落实。我们将指导各级交通运输主管部门开展《指导意见》的学习、培训和宣传，通过多途径、多渠道宣传贯彻《指导意见》，使基层一线监管人员深入领会、深刻把握、学以致用。交通运输主管部门要抓好落实工作，监管责任到人、到岗，确保各项监管工作落到实处。

二是细化工作任务。我们将研究提出事中事后监管的行动工作方案，分解细化事项及目标任务，努力做到将各项任务全面覆盖、落地见效。

三是加强试点示范。推动加强和规范事中事后监管纳入交通强国建设试点内容，先行先试形成加强交通运输事中事后监管可复制可推广的工作做法、经验，带动营造交通运输领域公平公正市场环境。

后记

习近平总书记主持召开中央财经委员会第八次会议，要求深化交通运输领域改革，形成统一开放的运输市场；要求完善社会信用体系，建立健全以信用为基础的新型监管机制，进一步优化营商环境。国务院召开全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议，也强调要管出公平、管出质量。《交通运输部关于加强和规范事中事后监管的指导意见》的出台也将为后续的工作的贯彻实施提供了依据。