高标准农田建设管理现存问题与对策探析

高润爽 王艳松

[摘 要] 高标准农田建设是提升粮食产能、实施“藏粮于地”战略的关键举措，是促进乡村振兴、推动农业高质量发展的重要抓手。本文通过调研、查阅文献等方式，系统总结了当前高标准农田建设面临的主要问题，即农田建设统一管理体制尚未发挥作用、缺乏相关标准和规范、建设形式单一、信息化监管能力不足和工程管护不力。在总结实践经验的基础上，结合现有农田建设管理工作基础，提出了统一建设管理职责、完善标准体系、提高监管能力、开发信息化管理平台和推进高标准农田建设与国家战略相融合等政策建议，以期为提升高标准农田建设管理水平、推进农田治理体系和治理能力现代化提供有益参考。

[关键词] 高标准农田建设管理 现存问题 对策

中图分类号：S289文献标志码：A

强有力的农产品供给不仅是实施乡村振兴的首要任务，更是生态文明建设的基本保障。农产品出于农田，《乡村振兴战略规划（2018—2022）》提出，要大规模推进高标准农田建设，到2022年全国建设完成高标准农田10亿亩，尤其是粮食生产功能区和重要农产品生产保护区更要实现农田精细化管理，实现农业高质量发展。农田建设管理尤其是高标准农田建设，理应顺畅开展、有序推进，但笔者在深入调研和查阅文献的基础上了解到，省、市、县各层面在落实高标准农田建设任务、开展具体工作中仍存在一些问题，这些或既有的、或新出现的问题在一定程度上困扰着基层工作者，以致工作难以推进，甚至受阻。本文从高标准农田建设管理现存问题出发，深入剖析其产生的根源，并在此基础上提出对策与建议。

一、高标准农田建设管理面临的问题

（一）农田建设统一管理体制尚未发挥作用

党和国家机构改革后，将发改委农业投资项目、财政部农业综合开发项目、原国土资源部农田整治项目、水利部农田水利建设项目等管理职责整合，列入农业农村部职能，但缺乏必要的职权交叉认定标准以及统筹协调操作规程设定[1]。机构整合后，有些基层市县管理队伍力量薄弱，队伍体系尚未建立，甚至有的农田建设管理科室只有一人在单兵作战。面对整合后的工作任务，市县农业农村部门缺乏相关技术工作人员。机构改革后，农田建设统一管理体制的优越性尚未显现。

（二）高标准农田建设管理缺乏统一的技术标准体系和规范

高标准农田建设管理职责整合前，分散的农田建设职能促使各部门都制定了农田建设技术标准和规范，国家标准有《高标准农田建设通则》（GB/T 30600-2014）（以下简称《通则》）和《高标准农田建设评价规范》（GB/T 33130-2016），原国土资源部印发的《高标准基本农田建设规范（试行）》，以及《高标准基本农田建设标准》（TD/T 1033-2012）行业标准，原农业部印发的《高标准农田建设标准》（NY/T 2148-2012）和《国家农业综合开发高标准农田建设示范工程建设标准（试行）》（2009年）行业标准。与《通则》相比，各标准之间都有不一致的地方[2]。

（三）高标准农田建设形式单一，未能因地制宜

现有高标准农田建设依据《全国高标准农田建设总体规划（2011—2020年）》及《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014）的要求，着重对田、土、水、路、林、电、技、管等内容进行综合设计。高标准农田建设过程中，普遍存在“一刀切”，未能因地制宜。殊不知高标准农田的“标准”应该是区域性的[3]，不同自然地理要素和社会经济条件下，不同作物配置、熟制与种植方式都存在差异，对农田质量的要求也不尽相同，不考虑因地制宜的建設标准，并不能说是真正意义上的高标准农田建设。

（四）高标准农田建设管理缺乏信息化综合监管平台

机构改革虽然理顺了农田建设管理体制，整合了农田建设资金，改变了农田建设“五牛下田”“分散管理”的局面，但是在实际管理过程中，原来各部门高标准农田到底有多少，建在什么地方，建设质量高低等，没有一套明确、有说服力的数据。已建成高标准农田，有的看不到新建的基础设施，有的项目区没有四至，有的基础设施比较单一，只修一条路就算完成了高标准农田建设，还有的高标准农田项目区，被不同的项目覆盖，在面积上存在重复计算的情况。

（五）重建设、轻管理现象普遍存在

高标准农田建成后，监管是高标准农田建设管理的重点工作之一，笔者调研了解到，现实情况是高标准农田项目建设相关部门、监管部门及项目所在乡镇村普遍存在重建设、轻管理现象，由于没有管护经费单项列支，认为验收合格就算大功告成，没有对工程管护引起足够重视，没有认真研究如何保证项目建成后的正常运行，没有有效落实工程管护措施、管护制度、管护主体、管护经费等。

二、高标准农田建设管理的对策与建议

（一）强化组织领导，统一建设与管理职责

高标准农田建设是落实国家“藏粮于地、藏粮于技”战略的核心和关键，农业农村部承担农田建设管理职责和耕地质量管理工作，应该主动对接发展改革、财政、自然资源、水利和农业综合开发等部门，加强统筹协调，将过渡期的工作做好、做扎实。在有效整合职能的基础上，理顺职责关系，完善农田建设管理队伍。市县级要做好沟通协调，重点加强县乡两级农田建设管理和技术服务队伍建设，提升农田建设管理技术服务水平和统一管理能力。

（二）加快完善高标准农田建设管理标准体系

从国家层面，统一建设标准，全面制订高标准农田建设设计规范、分区分类投资标准定额、质量管理体系等一系列技术标准和规范。标准的制定要兼顾一般性和特殊性，既要强化普适性的约束性指标，也要分区分类满足差异化需求。可根据不同区域资源禀赋和不同类型农田建设需求，明确在综合评估的基础上，按照新增建设、改造提升等类型分区域确定建设标准;按照不同区域不同类型制定差别化管理政策，分类推进农田建设。

（三）提高高标准农田建后监管能力

可按照“属地管理”的原则，高标准农田建成后，所属乡镇村具体负责管护工作。省级要加快出台《高标准农田工程管护办法》，市级可因地制宜制定《高标准农田工程管护实施方案》，省市级要积极落实高标准农田工程管护资金。在管护主体上，可灵活采用乡镇村设置管护专员、购买社会服务等形式，使管护具体到单位和责任人;在管护方式上，可通过设置宣传栏、新闻媒体、微信等多种方式进行宣传，提高农民农田工程设施保护意识，加强群众的监督与参与。定期开展高标准农田工程管护通报会，建立日常巡察制度，加强监督检查，及时发现问题、纠正错误。

（四）加强高标准农田建设信息化管理平台建设

目前，农业农村部已经开展了关于“十二五”以来高标准农田建设评估和上图入库工作，此项工作完成可将已建成的高标准农田上图入库，形成全国高标准农田建设“一张图”。为进一步加强高标准农田建设监测监管水平，可综合运用遥感监测等技术，建立农田管理大数据平台。在已有基础上，综合“一张图”和监管系统，开发高标准农田建设信息化管理平台。在纵向上，建立立项、实施、验收和使用各阶段的监测监管数据库，实现高标准农田建设全过程管理;在横向上，综合考虑高标准农田建设各方数据对接、共享和移交等工作，建立投资主体、建设主体、使用主体和监管主体相互协作的工作机制。全面、准确、实时了解高标准农田建设进展，掌握高标准农田建设数量、质量、分布、使用等情况，实现高标准农田建设管理有据可查、全程监控、精准管理、资源共享。

（五）推进高标准农田建设与乡村振兴、脱贫攻堅战略深度融合

在高标准农田建设规划中，要注重与乡村振兴战略规划，脱贫攻坚战略、国土空间规划相衔接，统筹整体推进。在空间上，优先实施国土空间规划布局的农田建设项目;在项目建设上，把项目工程规划与促进当地产业调整相结合，把农田灌排河道工程规划与农村村庄河道环境整治相结合，把田间生产道路规划与方便农村居民出行、交通道路建设相结合，把农田防护林网规划与村庄绿化美化相结合;在任务和资金安排上，向贫困地区倾斜，优先支持符合条件的贫困县、贫困村。

参考文献：

[1]赵谦，陈祥.领导小组功能适当化：高标准农田建设机构建制条款的规范要义[J].中国土地科学，2019，33（03）：9-15.

[2]赵庆利，陈艳林，何佑勇.高标准基本农田如何上图入库[J].中国土地，2015（12）：31-32.

[3]张凤荣.建设高标准农田需因地制宜[N].中国科学报，2019-12-31（006）.