农村土地征收改革初探

江浩

随着社会经济不断发展，城镇化进程不断加快，国家经济建设需要更多的土地资源给予支持，而国有土地的不可再生性和稀缺性使政府征收农村土地成为一种趋势。土地征收作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中，它是基于公共利益的需要，国家强制性单方行政行为，将土地权利人的财产公有化的一种方式。因而可能对土地权利人的财产权造成极大威胁。尽管依托征收制度带来巨大的成就，但征收引发的社会问题也很多，如群体性上访事情屡屡发生，严重威胁着农民的基本权利和社会的稳定。这种严峻的现状促使国家与社会聚焦于有关土地征收的相关制度安排。我国《土地管理法》已进入新一轮修改讨土论和具体实践中。土地改革整体框架雷下三项重点改革领域一是征地制度改革;二是农村集体经营建设用地使用权入市改革;三是农村宅基地制度改革。这些都迫使我们从理论上进一步寻求以下问题答案，什么样的土地征收制度安排才是依法合规的制度？国家在土地征收过程中权力界限在何处？农村的土地权利如何保证得到最可靠的保障？从土地征收“三要件”即公共利益、正当程序和公正补偿出发，进行探索和研究。

一、土地征收制度中的“公共利益”

《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”可以看出，我国立法对于“公共利益”的界定方式属于概括式界定。宪法上的“公共利益”条款笼统概括，而司法审査又缺位的情况下，“公共利益”判断权完全掌握在土地征收机关手中，为土地征收的公益性控制失范提供了制度空间。经济发展，住房刚性需求，土地征收大多都基于商业开发而进行的，纯粹出于“公共目的”的征收极其有限。土地征收大多是以“促进经济发展”、“土地储备”为理由進行，其根本目的都是满足地方政府的财政收入需要。虽然促进经济发展的目的，不能一概排除在公益目的之外，但对为促进经济发展而进行土地商业开发的公益性质，应当受到严格的审査、审慎对待。以商业开发为目的进行的土地征收，总体数量一定要控制在有限的范围之内.只能是土地征收中的特殊情况，不能成为在土地征收中占绝大部分比例的普通现象。

二、土地征收的程序限制一“正当程序”

合理的土地征收制度不仅要依靠明确的征收目的和合理的征收补偿制度，在实施过程中还需要正当的程序做保障。建立正当的土地征收程序，是规范土地征收和保障农民权利的客观要求。我国农村征地的法律程序是指国家依照法律规定的权限和程序组织实施征收农村集体所有土地的工作、方法、次序和步骤。土地征收权属于国家的公权力，其特点具有天然的强制性和单方性，与被征收人相比，国家处于强势地位，具有较强的扩张性。为防止公权力的滥用，必须制定严格的法定程序来加以限制。在城市化进程中，以政府主导的征收工作按现行的土地征收法律制度必然面对的是公权力和私权利的利益博弈。如何更好地实现权力行使的预期目标和对被征收人权利的保障，是土地征收程序首要解决的任务。征收工作之所以感到困难，不通畅，究其根源是对 征收程序上的认识不足和把握不够，对贯彻依法定程序进行征收的力度薄弱，必须改变轻程序，重实体的传统观念，树立程序、实体并重观念，依据程序组织实施开展征收工作，必然会带来良好的征收法律效果。

三、土地征收补偿一“公正补偿”

随着征收的开始，应运而生的便是征收补偿问题，它直接与被征地人的权益挂钩，具有深远的实践影响力。公平正义是法治社会的根本要求，依法行政就是充分体现法治的和正义要求。因此征收也应遵循这一要求进行公平补偿。土地征收必须面对的是涉农问题，首当其冲的是土地”问题。征收主体地位的悬殊，利益冲突会引起很多社会问题。特别是对于失地农民而言，不仅牺牲了他们利益，更重要的是土地征收剥夺了他们赖以生存的基础.影响到了长远生计的问题。土地征收要想顺利实施开展，必须依靠牢固的补偿救济制度，只有通过有力的补偿才能增加失地农民的收入，缓解因征地给失地人带来的生存困难，保证经济等健康发展。公平补偿原则进行征收补偿。根据理由是“公平补偿”最有利于实现双方利 益的平衡;“公平补偿”最能够体现社会主义法治观念;“公平补偿”是“法律面前人人平等”尊重农民权利的最好体现。补偿方式要多样化，补偿方式以货币补偿为原则，其他补偿方式为辅的原则。整体上可分为货币补偿，实物补偿，劳动力安置补偿三种方式，以三者为主线，将其他事项串联起来，例如货币补偿方式细化为：一次性货币补偿，分期货币补偿，终生货币补偿;实物补偿可以包括替代地补偿、留置地补偿;劳动力安置补偿分为异地 移民安置补偿，社会保险补偿安置，重新就业安置等，实践中能更有效探索运用，这样不仅能促进土地资源的充 分利用，还可以从各个角度为失地农民提供保障。