地方级国库设立存在的问题及建议

杨天明 孙宏鹏 宋国庆

《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）规定只有一级政府才具有一级预算，并有资格建立一级财政和一级国库;但现实中存在部分国库所属政府的性质为开发区和街道办事处的现象，与《预算法》的规定不一致。近日，笔者对鞍山市辖区现有各级国库设立情况进行了调查，对此类国库设立中的问题进行了分析，同时提出几点建议。

鞍山市辖内各级国库设立的基本情况

全辖国库机构基本情况

截至2020年3月底，鞍山市辖内共有市中心支库1个、县（市）区支库10个、乡镇金库82个，都由中国人民银行经理。其中：中国人民银行鞍山市中心支行经理市库1个、区库7个、乡库11个;中国人民银行海城市支行经理县支库1个、乡库27个;中国人民银行台安县支行经理县支库1个、乡库18个;中国人民银行岫岩县支行经理县支库1个、乡库26个。

鞍山市各级政府派出机构国库设立情况

鞍山市辖内的3家区库、25家乡库所属区域实为政府派出机构而非一级政府。派出机构设立国库分为三类：一是区级管理委员会，二是乡镇级街道办事处，三是乡镇级经济开发区（见表1）。据了解，从2018年的决算开始，鞍山各级财政部门已按照省财政厅要求取消了管委会、街道办事处、乡级开发区等作为一级财政机构参与决算的资格，派出机构的收支数据相应合并至上级财政的决算报表中。

派出機构国库的业务量情况

由于派出机构实际上归属上级财政部门并表核算，因此，大部分派出机构国库的本级收入都上解到上级财政，资金的支配权几乎全部归属于上级财政部门（见表2）。2019年，一个乡镇开发区（县政府派出机构）年均支出业务量仅为50笔，平均每个月只有4笔，而一个正式的乡镇金库支出平均业务量为148笔;一个区级开发区（市政府派出机构）年均支出业务量仅为2358笔，而一个正式的区级金库则高达18381笔，为区级开发区的7～8倍。派出机构区、乡两级库预算支出业务量在全辖的占比仅为4.92%（见表3）

存在的问题

派出机构金库撤销的相关依据不足。《预算法》第三条规定“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算”。《中华人民共和国国家金库条例》第六条规定“国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库”。据此，开发区和街道办等派驻机构不属于规定的任意一级政府，无一级预算，即无一级财政，失去了保留金库的法律依据和必要条件。而财政部门考虑到有备无患，这类机构即便没有用也不撤销。如果各级政府在财政机构变化时未主动告知当地国库，中国人民银行国库管理部门也无法依据相关文件对其进行撤销，因此有些本应取消的金库迟迟未撤。

中国人民银行国库统计数据的准确性受到干扰。开发区、街道办事处等政府的派出机构在民政部门中的单位性质早已明确，2019年3月，辽宁省财政厅规定各级财政部门在上报2018年年度决算报表时也将全部派出机构的收支数据并表到相应的上级财政报表中。由于财政部门统计口径的变化并未与中国人民银行沟通，中国人民银行国库部门在定期统计表中，仍按现有印鉴情况进行统计、汇总及分析，造成中国人民银行与财政部门统计数据的较大差异以及分析结果的不准确性，极大地影响了中国人民银行国库数据的准确性和权威性。

信息不对称滋生风险隐患。日常工作中，财政部门很少尽到告知义务，导致中国人民银行国库部门不能及时掌握相关情况。以鞍山市沙河镇金库的变更情况为例，根据省政府批准，2013年撤销沙河镇;2014年在沙河镇原址上新建滨河街道办事处;2019年底滨河街道办事处与立山区灵山街道办事处合并，统一称作“灵山街道办事处”。但截至目前，未有任何一级财政部门向中国人民银行国库告知并更换相关预留印鉴，也未提供授权说明，未来一旦发生纠纷，风险隐患概率极高。中国人民银行国库虽经调查了解了相关情况，但由于财政部门未向中国人民银行主动申请撤库并提供相关要件，中国人民银行也无相关法律依据对其撤库。

资源占用和浪费明显。派出机构虽然业务量小，在中国人民银行国库系统中也属于一级国库。即使只有一笔业务，中国人民银行国库为了维持这个库的正常运转，也需要耗费大量的人力进行参数设置、报表打印、资金对账、监督检查等各方面工作，造成了人力资源的极大浪费。目前，为了维持一个乡镇金库的日常运转，中国人民银行国库每月需要打印报表1000多张，刻录备份数据光盘20多张。除此之外，中国人民银行国库每月还需指派专人对每个乡库进行业务自查，在中国人民银行人力资源有限的前提下，“派出机构”国库占用了大量资源。

几点建议

制定派出机构撤销的规则，完善撤销流程，确保国家金库撤立的严肃性。现有制度、文件等应对现存派出机构国库撤销的审批流程予以明确。在当前中国人民银行集中经理各级国库的大背景下，建议同时联合财政部门出台适用于中国人民银行经理国库情况下国库新设、更名及撤销的实施细则、操作规程和管理办法，便于具体操作实施，从而确保各项法规制度真正落到实处，以充分发挥中国人民银行经理国库的职能。

财政部门应负有在统计口径发生变化时及时告知中国人民银行的义务，确保统计数据真实准确。国库工作是国家预算执行工作的重要组成部分，是办理国家预算收支的重要基础工作。国库经办预算收支数据的真实、准确是国库部门的一项重要职责。财政机构统计数据发生变化时应有及时告知中国人民银行国库部门的义务，从而确保中国人民银行国库数据的真实、完整、准确。

建立财政与中国人民银行的联系机制，畅通信息沟通渠道。在地方级国库的设立、撤销等过程中，应加强中国人民银行国库与政府、财政部门之间的相互配合，增加相互之间的交流与协商，共同起草规章制度、明确各方职责分工、各司其职，避免推诿扯皮。搭建信息传输平台、建立问题快速响应机制，确定政府、财政部门以及中国人民银行在国库撤立、更名中的责任和权力，各级政府机构在进行有关行政区域及辖内经济开发区、街道办事处等机构的更改、撤销、合并、分立工作时，应根据国家相关法律规定对是否保留或者撤销国库予以明确，并应同时将文件抄送到同级中国人民银行，便于中国人民银行对相应的国库进行保留、更名、合并或撤销，规范国库机构管理，确保各级国库有序平稳运行。

对违规设立国库限期整改，节省人力资源，提高工作效率。建议财政相关部门和中国人民银行对现有区、乡级国库的政府机构属性进行联合排查，尤其是乡镇国库，乡镇国库是办理国家预算收支的最基层单位，是风险高发环节，因此必须与政府、财政等部门密切配合，统一认识，根据实际情况，科学合理设置机构，对不符合《预算法》而设立的国库应予以撤销或合并，确保“一级政府、一级预算、一级财政、一级国库”，从而切实节约社会资源，提高工作效率，防范风险。

（作者单位：中国人民银行鞍山市中心支行）