国际立法视角下我国《职业教育法》修订的若干建议

郭潇莹?马毅飞

摘 要 德国、美国、瑞士等发达国家职业教育在国际上均处于领先水平，这在很大程度上得益于其完善的法律保障体系。通过分析和归纳国际上职业教育立法及修订的主流趋势，结合我国实际情况，建议在《职业教育法修订草案（征求意见稿）》基础上提高法律条文的可操作性;理顺各管理部门之间的职权划分关系;推动职业资格与学历资格的融合发展;明确行业企业参与职业教育的责权利;从法律层面为职业教育提供经费保障;完善《职业教育法》定期修订制度。

关键词 职业教育法;职业教育法修订草案;国外职业教育立法;立法趋势;修法建议

中图分类号 G719.1 文獻标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）24-0019-05

2018年，《职业教育法》的修订工作在十三届全国人大常委会被列入立法规划，2019年11月教育部党组审议通过了修订草案。《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《修订草案》）聚焦职业教育领域热点难点问题，根据职业教育改革发展实践的需求，对现行法律进行了较大幅度的修改。在职业教育的内涵与定位、实施原则、管理体制、现代职业教育体系框架、产教融合制度、职业教育教师教育体系和职业教育质量评价机制、落实和扩大职业学校办学自主权等方面作出新的规定，实现了对现行《职业教育法》的提升与突破。

从国际上看，德国、美国、瑞士等发达国家职业教育均处于世界领先水平，这与其完备的职业教育立法体系密不可分。总结并分析他国职业教育立法及修法经验，顺应国际大趋势，对于我国进一步深化职业教育改革，推进教育领域法治建设有着重要的借鉴意义。

一、发达国家职业教育立法进展概况及主要趋势

（一）国外职业教育立法及修订情况

全球范围内的经济发展和产业结构调整是世界各国纷纷开展职业教育改革的外部动力，通过教育手段培养新型技术技能型人才从而助力经济发展和科技进步则是职业教育发展的内生原动力。进入21世纪以来，发达国家纷纷以立法为切入点为职业教育改革提供法律保障。

德国2019年以构建高等职业教育体系为核心审议通过《联邦职业教育法案修订案2019》，构建了三级学位制度，提高了高等职业教育在社会上的吸引力。美国2018年第四次修订帕金斯法案，即《加强21世纪生涯与技术教育法》，也称《帕金斯法案五》，以解决“制造业回归”国家战略下人才技能与劳动力市场需求不匹配以及职业教育吸引力不足等问题为修订工作的核心。英国以立法推动职业教育发展，先后颁布了多项职业教育相关法律，逐步建立起职业教育法律体系，在立法时英国还十分注重职业教育的管理机构，力图将培训与就业的管理权责统一起来[1]。瑞士《职业教育与培训法》中的高等教育体系同时包含高等职业教育与普通高等教育，同时明确了职业教育领域中联邦政府和州政府各自的管理权限。韩国通过《资格框架法案》给予国家能力标准法律地位，还将职业培训与基于国家能力标准的证书相连接，进一步完善了国家职业资格体系，为韩国不同产业行业人才培养提供了重要的参考依据。

（二）职业教育立法国际趋势

1. 着力发展高等职业教育

随着世界范围内经济和产业结构的变化，市场对人才需求也发生变化，提升职业教育质量成为各国共同关注的问题。从近年来职业教育立法和修订情况可以看出，各国均在国家职业教育发展战略和职业教育立法层面加强对高等职业教育的重视。

美国《帕金斯法案》颁布之初便规定“联邦政府拨款的主要目的是为了提高职业教育质量，培养具备熟练技能的高质量劳动者”。该法案后期通过多次修订，逐渐增强政府对高职教育的法治管理力度，并将中等职业技术教育与高等职业技术教育有机衔接[2]。德国《联邦职业教育法修订案2019》的核心内容是构建高等职业教育体系，通过构建三级学位制度，着力深化高等职业教育改革。瑞士2004年修订的《职业教育与培训法》首次将高等职业教育定义为非传统高等学校形态的高等教育，并将高等职业教育纳入国家高等教育体系，级别上等同于普通高等教育。从以上国家在职业教育立法及修法内容里关于高等职业教育的相关规定中可以看出，世界各国对高等职业教育的重视程度都达到了前所未有的高度。

2. 职业教育管理权责划分明确

通过对国外职业教育立法的文本研究可以发现，各国在立法中对于职业教育的管理体制、政府参与实施职业教育主体地位以及各相关部门、行业协会等机构之间的管理权责方面规定较为清晰、明确，立法时充分考虑了其管理体系和权责划分问题，避免职权冗余重叠或划分不清导致的管理效率低下。

瑞士《联邦职业教育法案》明确了联邦政府在职业教育事业中的主体地位，联邦政府主要从国家层面进行职业教育的宏观和战略管理，从而保障职业教育的健康发展，具体工作则通过职业教育与技术办公室对课程、资金等进行规范和管理。各州教育行政管理机构主要负责《联邦职业教育法案》的实施、监督和评估等工作。法国《职业保障法》规定设立职业发展委员会，并在《职业培训和社会民主法》中正式规定了该委员会的职能，将政府的部分职责转移至职业发展委员会，打破部门管理界限，实行对职业教育的统一管理和监督[3]。德国职业教育实行由政府教育部门和行业企业共同管理的平行管理机制，联邦政府和各州政府基于联邦和各州职业教育法负责职业学校的管理，行业企业协会遵循《联邦职业教育法》负责管理企业培训，如手工业协会、农业协会以及医生协会等行业协会负责管理行业内的职业教育活动[4]。

3. 法律条文规范明确

基于对各国职业教育法律文本的研究发现，各国职业教育法案文本量都较大，内容严谨，法律条文非常明确具体，可依据性和可操作性非常强，有利于学校和教师在实践层面开展教育教学工作。

德国《联邦职业教育法修订案2019》、美国《帕金斯法案五》、《澳大利亚劳动技能法案2005》等法律文本中，对关于职业教育所使用的专业术语及其内涵和外延都作出了明确的规定与解释，每一个术语的概念解释都非常清楚。不仅如此，各国法案对于所作出的规定都有明确的要求和说明，如美国帕金斯法案不仅规定了学生参加生涯与技术教育要达到的国家标准，还列出了标准包含的具体内容。德国《联邦职业教育法修订案2019》明确规定了职业教育校企合作关系，以及有关合同所包含的具体内容，如学生在何种情况下可以离岗，学生所取得的报酬等都有非常具体的规定。

4. 立法层面重视职业教育研究

职业教育领域的研究也得到各国政府和学术领域的重视，在国家制定职业教育相关政策和法律法规中发挥了重要的决策服务作用。以立法形式为职业教育领域开展科学研究保驾护航成为近年来各国职业教育立法的重要趋势。

美国和德国的职业教育法案中都包含开展职业教育研究的相关规定，同时还要求设立专门开展职业教育相关研究工作的国家机构。德国《联邦职业教育法修订案2019》共七部分，其中第四部分和第五部分是专门针对开展职业教育相关研究的规定。第四部分职业教育研究、规划与统计对职业教育研究和规划的目标，职业教育报告、统计和数据收集等方面作出了明确且具体的规定。第五部分联邦职业教育所中使用了12个法条对职业教育研究所的设置、管理、经费和监督等方面作出具体规定。美国《帕金斯法案五》第114（D）（4）条规定“基于与各地教育局、教育研究专员和各州协商并综合独立咨询小组的意见后，经过良性竞争，部长应当授予高等教育研究机构、高等教育联盟以及一个或多个非营利性组织联合体一笔补助金、合同或合作协议”。

5. 深度促进产教融合

完善的法律法规体系是保障和规范企业深度参与职业教育的法律前提，通过立法深度促进产教融合已成为当前国际职业教育发展的普遍趋势。

德国《联邦职业教育法》首次在法律层面上赋予企业参与职业教育的权利和地位，明确学校和企业是职业教育的两大主体，在后续2005年和2019年修订中，进一步完善了企业参与职业教育的权利、义务和责任条款，并对企业的资质条件、职业教育关系确立、合同签订、考试等进行了规范。澳大利亚《培训保障法》进一步明确了职业教育中企业的法律地位，充分激发企业参与职业教育的积极性。在《澳大利亚2004-2010职业教育与培训国家战略》中把企业参与职业教育摆在职业教育发展的重要战略位置。此外，美国、日本、加拿大等国也通过立法明确企业参与职业教育的权利和义务，通过规范与激励并行的举措使更多企业深入参与职业教育，从而有效保证了产教融合的规范化、制度化，保障了企业参与职业教育人才培养质量。

6. 以标准促动职业教育质量提升

职业教育标准及标准体系建构越来越受到各国政府的重视。职业教育发展在世界各国均呈现出大众化的特征，如何使职业教育质量同步数量上的增长，摆脱质量提升的滞后性是各国普遍关注的问题，而标准作为衡量教育质量的尺度与准则，是职业教育质量提升的重要依据和准绳。

美国帕金斯法案中多次提到“标准”一词，如规定要依靠州和地方的力量，制定具有挑战性的学术和技术标准并帮助学生达到这些标准;法案第114条规定了中等和中等后项目实施核心指标并在指标汇总细化了各层次所应达到的学术技术成就标准;法案中还明确规定了学生参与生涯与技术教育课程所要达到的标准[5]。德国《联邦职业教育法修订案2019》中也多次提到“标准”的概念，法案第17条明确提出了获得报酬的权利与最低报酬标准，法案第47条要求考试主管机构在制定考试条例时须对评价标准作出明确规定。

二、我国《职业教育法》修订建议

我国此次发布的《修订草案》整体上突出了职业教育的重要地位，明确了职业教育内涵和类型教育定位，回应了职业教育领域的关键问题，反映了职业教育改革发展的实践需求，法律条款更加详尽，顺应了国际职业教育立法的主流趋势。但对比国际社会发达国家的职业教育立法，仍存在一些问题和不足，需进一步改进，以支撑我国现代职业教育的发展。

1. 加强可操作性

《修订草案》在内容上虽较之前《职业教育法》更加充实、具体，但仍存在部分条款规定较为笼统、实际操作性不强的问题。如在法条中仍大量使用诸如“鼓励”“支持”等原则性表述，在实践中缺乏明确的规定性内涵。相对来说，职业教育发达国家的立法条款更加具体明确、有针对性，对职业教育的规范效用和制约性更强。

为更好发挥法律法规对职业教育的指导、规范作用，建议：其一，在法律条文中尽量明确开展职业教育活动的合法性，哪些行为是法律允许的，哪些行为是不合法的，而避免用“鼓励”“支持”等表态性的说法。其二，尽快制定并完善相关单行法，明确有关法律条款实施细则，作为《职业教育法》的补充。其三，以《职业教育法》为上位法，地方要结合实际 加快制定相应的《职业教育法实施条例》，将中央层面的《职业教育法》与地方层面的《职业教育法实施条例》相结合，使职业教育法律法规既有层次性又有针对性，更加符合我国职业教育发展的现实情况与发展趋势。

2. 进一步规范职业教育管理

当前《修订草案》确定了职业教育政府统筹管理、社会多元办学举办体制和职业教育实行在国务院领导下分级管理、地方为主、政府统筹、行业指导、社会参与的管理体制，较之前有了较大进步。然而，《修订草案》并没有从根源上解决各職能部门权责交叉重叠、分工不明的问题。如第十条规定“国务院教育行政部门、人力资源社会保障部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作”，但各部门责任分工并不清晰。“建立职业教育工作部际联席会议制度”，但对联席会议的性质、构成与职能定位缺乏更为详细的界定。对“行业指导”“社会参与”也缺乏相应的操作性指导。相比较而言，德国《联邦职业教育法》对各级职业教育委员会的构成、运转机制和责任事宜的规定更加具体明确，政府部门、行业组织各尽其责，保障了职业教育管理系统的高效运转。

我国在职业教育立法中，首先，要加强对整个职业教育管理的统一规划，构建清晰明确的职业教育管理体制;其次，要明确规定国家、地方教育行政部门的管理权限;再次，要理清相关管理部门之间的关系，如明确教育行政部门、人力资源社会保障部门和其他部门的责任分工与合作机制;最后，要明确行业、社会参与职业教育管理的权利、责任和义务，确保各相关责任主体在职业教育实践中的管理行为有法可依，促进管理效率的提升。

3. 推动职业资格与学历资格融合发展

职业资格与学历资格融合已经成为国际职业教育资格认证的重要趋势。当前《修订草案》仍缺乏对职业资格与学历资格融通的相关条款规定，从长远看，不利于职业教育在我国教育体系中的地位提升和效能发挥。国际上如德国、美国等国家早已将职业资格与学历资格融合起来，打通了人才培养和就业通道。此外，在高等职业教育的学位设置上，很多国家已经开始赋予高等职业教育以学位。德国《联邦职业教育法修订案2019》的核心就是通过设置三级学位构建高等职业教育体系，包括“合格职业技师”“职业学士”和“职业硕士”。美国《帕金斯法案》则规定通过“副学士学位”的方式提升职业教育的地位。瑞士2004年修订《职业教育与培训法》，首次将高等职业教育界定为全新形态的高等教育，将高等职业教育纳入国家高等教育体系，级别上等同于普通高等教育，按照该逻辑，高等职业教育的毕业生也理应获得学位。

2019年，教育部与国家发改委、财政部、市场监管总局联合印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，提出“落实职业院校学历教育和培训并举并重的法定职责，坚持学历教育与职业培训相结合，促进书证融通”[6]。学历资格与职业资格的融合已经进入试点阶段，建议：第一，将职业资格与学历资格融通纳入《职业教育法》，以立法形式保障人才成长通道的畅通。第二，结合国外做法以授予学位的方式提高高等职业教育的地位，探索“副学士”等方式提高职业教育吸引力，也为高质量技术技能型人才的学习和今后就业铺平道路，实现职业与学历资格的融合发展。

4. 明确行业企业参与职业教育的责权利

《修订草案》新增了产教融合的相关条款，对企业参与职业教育的权利、义务和责任作了较为全面的规定，并明确通过奖励、抵免教育附加等措施激励企业参与职业教育。同时，对于未能依法履行职业教育职责的企业也明确了处罚规定。如“第三章 职业教育的实施”中提出“鼓励有条件的企业根据自身生产经营需求，利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素，单独举办或者联合举办职业学校、职业培训机构”“国家建立产教融合型企业认定制度”“企业依法履行职业教育义务，符合前款条件的，可以认定为产教融合型企业”[7]等。总体来说，体现了世界各国发展职业教育的国际趋势，将对我国职业教育产教融合发展产生积极的促进作用。然而，《修订草案》现有条款在具体操作方面仍缺乏行之有效的指导性规定，如产教融合型企业的认定标准，企业开展职业教育的具体办法，企业与职业学校的合作关系、监督机制，学生在企业接受职业培训的合同签订、报酬、考核等问题仍待明确。相对来说，德国《联邦职业教育法》对企业、行业等主体的权责利有明确规定，校企合作运行机制更为成熟、高效，企业与学校各自明确自己所扮演的角色，各司其职，从而保证产教融合的良好运行。

建议国家，一是应尽快研究出台产教融合相关实施条例，完善法律法规体系，从法律上规范企业和教育机构的主体责任，对企业参与职业教育的权利和义务、组织与实施、投入与保障措施、考核与奖惩等作出具体可行的规定，使企业、行业能够科学、合法地参与职业教育，依法切实保障产教深度融合。二是应适当提升企业在建立职业教育教学标准、人才培养、技术开发等方面的主导性地位，以企业用人标准引导职业教育发展，从而使我国职业教育产教融合发挥更大的社会效益。

5. 保障职业教育经费的法律地位

从法律文本结构上看，《修订草案》并没有对职业教育的经费保障作专门规定。从国际视角看，在法律层面明确经费保障及加大经费支持力度是当前各国职业教育立法的主流趋势。如美国《帕金斯法案五》规定2018-2022年间，为职业教育发展投入约44亿美元，2022年之后将投入约40亿美元[8]。《澳大利亚职业教育与培训拨款法案1992》《澳大利亚劳动技能法案2005》等都对下一年度职业教育经费预算有明确的规定，且呈现逐年上升的趨势[9]。而我国新的《修订草案》中涉及经费的内容主要围绕生均经费标准、经费筹措机制和经费使用的监督和管理，但并无实质性法律条文对经费的充足性予以保障。

建议借鉴国外职教法并参照我国《义务教育法》《高等教育法》中经费保障的有关规定，在《修订草案》中增加关于加大经费支持力度的内容，如保障职业教育经费持续增长，国家用于实施职业教育财政经费绝对数量逐年增长，保证按照在校学生人数平均的职业教育费用逐步增长，保证学生人均公用经费逐步增长等，以法律形式明确职业教育经费保障。

6. 完善《职业教育法》修订制度

我国自1996年《职业教育法》颁布至2019年发布《修订草案》，间隔已逾20年，职业教育法治建设严重滞后于职业教育时代发展需求。究其原因，在于我国《职业教育法》修订运行机制尚不完善，各相关部门协作有待进一步加强。纵观职业教育发达国家的立法及修订历程，可以发现完善的法律修订制度是使职业教育法律法规不断适应时代发展需求的首要前提。

为此，亟需加强职业教育立法管理，建立健全职业教育法修订机制，加强责任主体间的分工合作，加速法律法规修订进程。应进一步完善职业教育相关部门政策规章制度，使之与职业教育法律法规相配套，逐步建构起完备的职业教育法治体系。须秉承发展性理念，与时俱进，在做到兼顾法律稳定性的同时，根据不断变化的时代需求和就业市场对劳动力的需求，对职业教育法律法规进行定期修订，适时补充完善。要建立科学的监督系统，形成职业教育对社会发展与人民需求的及时反馈机制，从整体上保证我国职业教育事业的健康有序，使职业教育发展满足经济、社会发展对职业技术技能人才的需求。

参 考 文 献

[1]王春燕，侯光.国外职教法对我国职业教育法修订的启示[J].中国职业技术教育，2014（15）：62-69.

[2]沈澄.中美比较视角下高等职业教育发应时变的对比与借鉴[J].宁波职业技术学院学报，2019（12）：10-14.

[3]陈曦萌.从职前培养回顾百年德国职教师资专业化发展[J].职业技術教育，2015（13）：62-67.

[4]刘育锋.五国职业教育法对《中华人民共和国职业教育法》修订的借鉴意义[J].河南科技学院学报，2012（6）：3-11.

[5]U.S. Congress. Carl D. Perkins Career and Technical Education Act of 2006[EB/OL].（2006-01-03）[2020-08-05].https：//s3.amazonaws.com/PCRN/uploads/perkins_iv.pdf.4.31.2.42-43.7.58.9.40.34.21.23.

[6]教育部等四部门.关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案[Z].2019-04-10.

[7]教育部.教育部关于《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》公开征求意见的公告[EB/OL].（2019-12-08）[2020-08-05].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-12/08/content_5459462.htm.

[8]Congressional Budget Office Cost Estimate. H.R. 2353 Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act[EB/OL].（2017-05-17）[2020-08-05].https：//www.cbo.gov/system/files/115th-congress-2017-2018/costestimate/hr2353.pdf.

[9]Australia Government. Federal Register of Legislation[EB/OL].[2020-08-05].https：//www.legislation.gov.au/.

Suggestions on Revision of “Vocational Education Law”in China from Perspective of International Legislation

Guo Xiaoying， Ma Yifei

Abstract  Vocational education in developed countries like Germany， the United States and Switzerland are at the leading level in the world， which largely benefits from their integrated and sound legal system. By analyzing and summarizing the major international trends in legislation and amendment of vocational education and in combine with the situation in China， the following suggestions are proposed regarding the Revised Draft of Vocational Education Law （Draft of Soliciting Opinions）： to improve the operability of the provisions of law， to sort out the division of powers among different administrations， to promote the integration of professional qualifications and academic qualifications， to clarify the responsibilities and rights of enterprises participation in vocational education， to legalize the funding for vocational education， and to formulate regular amendment mechanism for Vocational Education Law.

Key words  Vocational Education Law; Revised Draft of Vocational Education Law; foreign vocational education legislation; legislative trend; amendment suggestions

Author  Guo Xiaoying， research assistant of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences （Beijing 100088）; Ma Yifei， research assistant of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences