《职业教育法修订草案》再完善的若干思考

刘晓楠?赵小红?张玲

摘 要 对2010-2020年间有关职业教育立法研究文献进行文献计量和文本分析发现：我国职业教育法相关研究总体上处于探索阶段，发文数量较少、研究方法较单一、研究群体相对分散、文献质量仍有待提升、相关研究受政策影响较强。文献研究主要聚焦于现行《职业教育法》重要内容缺失、立法设计缺陷以及国外立法经验等领域。2019年《职业教育法修订草案（征求意见稿）》已经构建了较为完善的法律制度框架，但在部分具体内容及可操作性方面还有完善的空间。建议适时推出国家层面职业教育生均经费基本标准，切实贯通职业教育体系内及与普通教育之间的流动与衔接，完善职业教育“双师型”教师队伍建设相关制度，完善监督评价机制为校企合作实施提供更强保障，持续改进立法技术促进修法质量提升。

关键词 职业教育法;职业教育法修订草案;研究文献;修法建议

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）24-0013-06

《职业教育法》自1996年頒布以来，为促进职业教育大发展、实现依法治教奠定了坚实的法律基础。现阶段，职业教育现代化发展迫切要求《职业教育法》能够革新积弊，从而适应产业升级和经济结构调整加快的现实需求。过去十余年间，我国将《职业教育法》修订工作两次提上议事日程，2019年底公布的《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《修订草案》）更是引发社会各界的关注与热议，不仅使我国职业教育迎来了新的发展机遇，也将职业教育法律法规研究引入新的发展阶段。基于近10年特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布以来的职业教育法研究成果，综合运用文献计量、文本分析等研究方法，直观呈现职业教育法研究文献的主要成果特征，并据此思考《修订草案》的优势与不足，提出未来修法的若干建议。

一、近十年职业教育法研究文献的特征分析

采用文献计量学研究方法，以中国知网（CNKI）数字图书馆北大中文核心数据库为样本数据源，将检索条件设置为“篇名”含“职业教育”并“法”、期刊年限为“2010-2020”年、期刊类别为“全部期刊”等相关检索词，运行时间为2020年7月20日，节点类型分别为“作者”“单位”“关键词”，共获得相关文献294篇。在此基础上，删除新闻报道、会议纪要等非职业教育法研究型文献，最终得到有效文献200篇。运用计量法探究职业教育法研究文献的数量特征、内容版图及演变路径;运用总结归纳法剖析现行《职业教育法》的不足及修订建议等学者观点，全面把握已有研究成果的学术概况。

（一）职业教育法研究文献的数量特征

我国职业教育法相关研究总体上处于探索阶段，发文数量较少、研究方法较单一、研究群体相对分散、文献质量仍有待提升，同时也呈现相关研究受政策影响较强等特征。

一是学术界对职业教育立法相关研究关注度并不高。2010年以来，在CNKI中检索到的9000余篇职业教育研究中，仅有200篇与职业教育法相关，所占比重较低，发文数量相对较少。

二是研究方法单一，定性与定量研究相结合的方法尚未得到应有重视。现有研究多注重感悟思辨、经验总结等定性研究，运用定量研究方法的仅有5篇，占比2.5%。

三是研究者群体相对分散，尚未形成合作网络。从作者发文量及其文献被引次数来看，仅有姜大源、刘育锋两人在两个数据中都较为突出，其他研究者相对分散，并未形成明显的合作研究网络，这也说明核心研究者的群体还处于初步形成阶段，见表1。

四是发文期刊及部分研究文献质量有待提升。发文期刊能够在一定程度上说明职业教育立法研究成果的活跃阵地及文献的质量水平。排在前五位的分别为《河南科技学院学报》《中国职业技术教育》《职业技术教育》《职教论坛》《教育与职业》，但发文数量最多的《河南科技学院学报》（28篇）仅为一般期刊。已有文献中仅有7篇硕士学位论文系统研究了职业教育立法相关领域，尚未发现博士学位论文。这说明我国职业教育立法研究仍缺乏较为系统、全面的论证，部分职业教育法研究文献的质量仍有待提升。

五是《职业教育法》修订直接促动文献数量出现阶段性上扬态势。受2011年《中华人民共和国职业教育法修订草案（送审稿）》（以下简称2011年草案送审稿）和2015年教育部重新开启新一轮《职业教育法》修订工作的政策影响，研究文献在2012年、2015及2016年分别达到文献数量的高点，见图1。2019年底出台《修订草案》后，截至2020年7月，相关研究文献数量已与2019年全年数量持平，呈上扬趋势。可以预测，未来几年内，职业教育立法的研究将会得到学术界的持续关注，进入一个新的发展期。

（二）职业教育法研究文献的内容特征

在政策及实践的推动下，近十年职业教育法文献研究大都聚焦《职业教育法》的修订，围绕现行《职业教育法》的不足及《修订草案》进行讨论，并提出修法的对策建议。总的来看，主要围绕现行《职业教育法》的重要内容缺失、立法设计缺陷及国外立法经验等领域展开研究。

1.重要内容缺失

研究者一致认为，现行《职业教育法》内容存在较大缺失，没有充分反映职业教育特色需要和现实需求。一是对困扰我国职业教育的关键问题，如产教融合、校企合作、中高职衔接、普职融通、学分互认、资格框架制度、“双师型”教师队伍建设等缺乏系统全面的表述;二是较少涉及职业教育相关主体的权益，或者义务、权利和责任表述不清等;三是职业教育发展缺乏稳定的投入增长机制，没有规定职业学校学生平均经费基本标准;四是法律责任不明，缺少专门的责任章节和处罚办法。此外，还存在监督、执法主体不明确，管理体制机制不顺畅等问题[1]。

针对上述问题，研究者呼吁，要对关键问题进行专门规定，确保职业教育立法内容的完整性;出台职业教育生均经费的基本标准[2]，形成职业教育财政投入的长效机制;整合政府职能，对职业教育实行统一协调的领导[3];明确师生、职业学校、企业、政府等法律关系主体的权利义务[4];建立校企合作保障制度，增加企业参与职业教育条款，建立实习学生劳动保护制度[5];明确职业院校毕业生与普通教育毕业生享有同等的升学、就业机会，建立职业教育系统内以及与普通教育相互衔接的“立交桥”制度[6];依据《教育法》对职业教师的聘任等内容，细化“双师型”教师队伍建设问题[7];专设法律责任章节，构建罚则体系，从执法主体、执法程序、执法权限和法律责任等方面修订《职业教育法》的执法监督制度[8];设立专门的职业教育监察机构，解决监督、执法缺位问题。

《修订草案》发布后，已有研究均给予高度评价。该草案在明确了职业教育内涵和类型教育的定位、完善职业教育体系、改革职业教育多元办学体制和管理体制、明确不同主体职责、健全教师队伍体系、完善质量与评价制度、扩大学校办学自主权、完善产教融合制度支撑等方面实现了重大创新与突破。有研究者从多源流理论视角展开分析，认为该《修订草案》开启了《职业教育法》修订的新局面[9]。也有研究者从教育治理视角分析，认为《修订草案》勾勒出了未来职业教育治理体系与治理能力现代化的基本框架，即治理主体由单一向多元转变、治理方式由管理向善治转变、治理结构由层级制向网状式结构转变以及治理评价实现分层化和标准化[10]。还有研究者总结了《修订草案》的基本特点：以新时代特征为指导思想，突出职业教育类型定位，突破现有职业教育制度体系，破解管理体制、办学体系、经费投入体制、教师队伍建设等职业教育热点难点问题，紧跟时代需求建规立制[11]。

2.立法设计缺陷

多数研究者提出，现行《职业教育法》在立法依据、立法倾向、立法技术及配套法建设等方面存在不规范、不合理之处。一是建议将《宪法》《教育法》作为立法依据，但对《劳动法》能否作为立法依据则各持己见。将与《职业教育法》同一法阶的《劳动法》作为立法依据是不规范的，且容易将职业教育误认为是教育部门、劳动部门内部事务的部门法[12]。也有研究者认为，由于《劳动法》具有职业培训内容，可将《劳动法》视为其直接的、主要的立法依据[13][14]。二是职业教育立法工具本位倾向明显。三是现行《职业教育法》存在文本结构不完善、法律规则要素不全、法律语言不规范等技术问题，导致《职业教育法》“软法”内容和痕迹明显，可操作性不强。四是现行《职业教育法》缺乏“实施细则”类辅助法规，没有出台职业教育行政法规等。

针对上述问题，应充分考虑职业教育对个体发展的价值[15]，站在人力资源强国战略的高度，切实把技能型人才作为六大人才之一来考虑职业教育的定位[16]。要明确立法主体，规范与提高立法技术，完善立法程序，增强法律的操作性、规范性和约束力[17]，并做好与相关法之间的衔接[18]。修法同时完善与《职业教育法》配套的下位法和单项法，同步制定或修改地方职业教育法规[19]。既考虑前瞻性、指导性，又注重现实可行性、可操作性;既借鉴发达国家的经验，又考虑我国的国情和职业教育发展的现实情况[20]，系统推进修法工作。

3.国外立法经验

研究文献主要聚焦德国、美国、英国、澳大利亚等国的职业教育立法历程、法律法规内容特点和立法经验等领域，为我国职业教育修法工作提供借鉴和启示。

一是关于各国职业教育法律法规的内容分析及比较。通过借鉴国外立法经验，众多学者提出要完善终身职业教育体系、提高财政投入和职业教育地位、统一教育管理体制、加强执法监督，建立我国职业教育等级证书制度[21]，并以法的形式实施严格的职业准入制度等[22]。也有研究者通过分析美国《2006年卡尔·D·帕金斯生涯和技术教育法案》内容，总结出该法案具有以受教育者为中心、可操作性强、经费使用高效、关注弱势群体以及政府责权明晰等特点[23]。二是关于各国职业教育立法修法的实践特征。主要涉及立法過程、立法思想、技术特点、法律修订过程和争议等。例如，发达国家修法间隔时间更短或者采取设立新法规的做法[24]，以便适应快速变化的市场需求。美国职业教育立法从功利主义倾向转为人本主义倾向，将国家经济发展与人权保障相结合，力求促进职业教育的全民化和终身化[25]。德国2018年《职业教育法修订草案》提出设定高等职业教育三级学位，以期提高职业教育的吸引力[26]。英美等国每次职业教育立法都经过学者的多次调查甚至多年的充分调查和实证分析才最终确立[27]。总的来看，对发达国家职业教育立法的相关研究数量逐渐增多，研究内容不断深化，对我国职业教育的立法相关工作起到了积极的推动作用。

二、完善《修订草案》的若干思考

完善的职业教育法律法规，能够规范和引导职业教育实现高质量、可持续发展。当前，我国《职业教育法》修订工作正在进行时。基于近十年职业教育法相关研究成果可以发现，研究者普遍认为《修订草案》已经构建了较为完善的法律制度框架，但也有部分研究者在个别具体内容及可操作性方面提出谨慎意见，如校企合作具体事宜的法律界限尚不明晰、行业企业如何参与学校办学等内容的表述不够充分、普通教育和职业教育同等地位的要求很难落实等，这些都需要进一步思考并加以完善和改进。综上，本研究认为职业教育修法全过程应始终坚持系统思维，即全面考虑经济社会发展新常态及职业教育现代化建设目标，整体结合国家需求和个人需求，系统筹划普职互通和中高职教育衔接体系，综合构建与教育基本法、相关法及其他法律之间的法法衔接配套体系，系统规划体制机制实践路径，适时考虑以“包裹立法”形式将《职业教育法》与其他相关法律一并打包修订。《职业教育法》修订还应继续将调查研究作为重要支撑，充分利用《职业教育法》执法检查的已有成果，委托智库开展职业教育立法相关问题专题调查研究，阶段性开展多种形式的座谈会、论证会等，为进一步论证相关法条的科学性、可行性提供事实依据。

1.适时推出国家层面职业教育生均经费标准

经费投入是职业教育发展的重要保障。从实践来看，国家层面尚未出台统一的职业教育生均经费标准，部分省份生均经费标准偏低，部分省份甚至没有标准，远远无法满足职业教育发展需求。已有调查显示，生均拨款一直是让职业教育管理者“可望而不可及”的事[28]。与之形成鲜明对比的是，2019年出台的《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》规定“各地生均公用经费拨款标准应于2020年达到每生每年1000元以上”。要实现《修订草案》提出的职业教育与普通教育具有同等重要地位的发展目标，诸多研究者强烈呼吁建立职业教育经费投入的长效机制，将职业教育纳入公共服务和财政保障范围。此外，《修订草案》中提出“各级人民政府应当建立与职业教育办学规模、培养成本和办学质量相适应的财政投入制度”“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校生均经费标准或者公用经费标准”。两个“应当”的表述属于义务性规定，对违法后果还缺乏相应的责任追究。

鉴于此，一是适时推出国家层面职业教育生均经费或公用经费的基本标准，地方政府投入不得低于基本标准。二是已经出台生均经费或公用经费标准的，应将其落实情况纳入政府绩效考核中。三是逐渐缩小职业教育与普通教育之间生均经费标准的差距，真正实现对职业教育和普通教育的同等对待，促进职业教育可持续发展。

2.切实贯通职业教育体系内及与普通教育之间的流动与衔接

职业教育体系是否合理，关乎职业教育质量的高低，涉及职业教育吸引力的强弱。现行《职业教育法》在中高职衔接、普职融通等方面缺乏系统全面的规定。研究者建议通过学分和证书的互认、互换以及学籍管理制度改革，形成职业教育与职业培训两大体系之间及其内部各办学形态之间相互沟通、衔接的制度[29]。适当发展本科层次乃至研究生层次的高等职业教育，做好中等与高等职业教育的衔接[30]。《修订草案》中虽然已经规定了构建“职业教育与普通教育相互沟通，初级、中级、高级职业教育有效衔接，体现终身学习理念的现代职业教育体系”，指出“高等职业学校教育是高等教育的重要部分，由专科、本科层次的职业高等学校和其他普通高等学校实施”，但具体操作仍有进一步完善的空间。一是借鉴德国的“专业硕士”文凭制度，进一步提升职业教育的学历层次。二是通过鼓励有条件的普通高校开办应用技术类型专业或课程，改革高校招生考试制度，实现学分自由转换和互认，实现普通教育与职业教育之间的相互融通，进一步改善从普通教育到职业教育的单向流动困境。

3.完善职业教育“双师型”教师队伍建设相关制度

当前，职业教育教师队伍还存在数量不足、来源单一、校企双向流动不畅、人才引进困难等问题，且同时具备理论教学和实践教学能力的“双师型”教师和教学团队短缺，严重制约职业教育改革发展。而现行《职业教育法》缺乏相关规定。研究者建议，修订《职业教育法》，应当增加“双师型”教师队伍建设的内容，明确相关标准，完善培养体制。《修订草案》中，有五条是关于职业教育教师的规定，其中第四十条重点指向“双师型”教师队伍建设，该条规定主要涉及职业教育专业教师的任职资格，明确规定“职业学校的专业教师应当具有一定年限的相应工作经历或者实践经验，达到相应的技术技能水平”;同时规定，企业具备条件的人员取得教师资格可担任专业教师。此外，规定“职业学校专业教师聘任、考核、晋职、待遇的专门办法，由国务院教育行政部门会同有关部门制定”。换言之，《修订草案》中没有对专业教师的学历、聘任、考核、晋职、待遇等进行明确规定。为此，建议后期修订过程中，进一步加强职业教育“双师型”教师队伍建设相关制度建设。一是明确“双师型”教师认定标准和准入制度。借鉴德、澳等国经验，从学历和技术资历两方面对“双师型”教师的资格标准进行规定[31]。根据《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》相关政策实施情况，在评估基础上，将其中“相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘”的规定体现到《修订草案》中。二是明确建立健全职业院校自主聘任兼职教师的办法，建立与完善校企人员双向交流制度。设置一定比例的特聘岗位，畅通高层次技术技能人才兼职从教渠道。三是在编制、考核、晋职、待遇等方面制定“双师型”教师队伍专门政策，在同等条件下，编制、待遇、國家及教学成果奖等评选表彰政策应向“双师型”教师队伍倾斜。

4.完善监督评价机制为校企合作实施提供更强保障

校企合作、产教融合是职业教育办学模式改革的核心问题，当前校企合作中存在着约束机制、激励机制和协调机制不健全等问题。2017年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发[2017]95号）提出要开发符合国情的校企合作培养人才和协同创新模式。2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号），进一步强调应提升校企合作育人水平，提高实训基地规划、管理水平，配套建立以产教融合、校企合作水平为核心的职业教育质量评价体系。《职业教育法修订草案》在《职业教育法》的基础上明确了校企合作的原则方法以及双方的权责，对大力推进校企合作给出了补贴、奖励等政策优惠，但未对校企合作的政策实施水平、质量、效益的评估作出规定，这可能造成校企合作优惠政策在具体落实、经费保障、激励机制等方面缺乏监督和管理，不利于形成高水平的校企合作运行机制。建议后期修订过程中，进一步加强“校企合作”的相关制度规定。一是建立校企合作的政策监督机制，对政策实施中的不到位问题进行监督、检查、督促，保证各种优惠政策的落地实施。二是建立校企合作评价机制，注重校企合作水平的提升，杜绝低水平培养人才，提升对校企合作人力资源管理的引导。

5.持续改进立法技术以促进修法质量提升

立法技术是立法主体在立法活动中所遵循的方法和操作技巧[32]。对《修订草案》改进立法技术，主要指实现法的实质结构更加规范、完备，法的语言表述更加准确、简洁和严谨。与现行《职业教育法》相比，《修订草案》在法的实质结构上更加完备，增加法律责任、罚则等必需内容，但正文仍有较明显的“软法”痕迹，如“鼓励”和“一定比例”两词分别出现19次和8次，均高于两词在现行《职业教育法》中的出现频次（分别为7次和1次）。有研究者认为，在立法过程中，由于种种因素必不可少地会用到“鼓励”“一定比例”等模糊词语，但这类词语不得不使用时才可以使用。为增强法律的操作性、规范性和约束力，从改进立法技术的角度，一是奉行“法不禁止即自由”的自治精神[33]，采取否定性立法路径规定办学主体不可为行为;二是在不得不使用模糊词语时，尽可能明确相应外延，增加法律条文的约束力。

参 考 文 献

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Ponders on Improvement of “Revised Draft of Vocational Education Law”

——Based on Analysis of 2010-2020 Related Academic Research Results in Last 10 Years

Liu Xiaonan， Zhao Xiaohong， Zhang Ling

Abstract  Based on literatures on vocational education legislation by bibliometric and text analysis， it is found that the research on Vocational Education Law in China is generally at the exploratory stage， with a small number of papers， single research methods， relatively scattered research groups， quality of literatures to be improved， and the strong influence by policies on relevant research. Literature research mainly focuses on the lack of important content， legislative design defects and foreign legislative experience of the current Vocational Education Law. The Revised Draft of Vocational Education Law （Draft of Soliciting Opinions） in 2019 has established a relatively perfect legal system framework， yet the improvement in some specific contents and operability is still necessary. It is suggested to formulate the basic standard for vocational education funding per student， to effectively improve the flow and connection within the vocational education system and with general education system， to perfect the relevant system about construction of“dual-qualification”teachers in vocational education， to provide stronger assurance for cooperation between colleges and enterprises by improving the monitoring and evaluation mechanism， and to constantly improve the quality of Vocational Education Law by promoting amendment skills.

Key words  Vocational Education Law; Revised Draft of Vocational Education Law; research literatures; amendment suggestions

Author  Liu Xiaonan， research assistant of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences （Beijing 100088）; Zhao Xiaohong， research associate of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences; Zhang Ling， National Institute of Educational Sciences