容错机制“局部空转”的多重诱因及其有效治理

【关键词】容错机制  局部空转  基层治理    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

在干部队伍激励机制的复杂系统工程中，容错机制是重要内容。进入新时代，中国共产党在推进管党治党过程中，“既强调对失职行为严厉问责，又主张对改革创新行为有理有据地容错免责。实践证明，这一举措对于引导公共权力规范运行、激发广大干部干事创业精气神起到了积极推动作用。”党中央的有力推动，迅速激发各地根据自身实际制定了相应的容错政策文本，以力求释放激励效能。但是，综合各方面的数据来看，当前容错机制得到有力执行的并不多见。相反，在一些地方出现了“局部空转”情形。因此，我们亟需正视这一问题并着力寻求有效解决治理策略。

容错机制的现实情况：文本制定与“局部空转”同步并存 

近年来，一些地方不时出现“廉而不为”问题，使人们进一步意识到既要廉洁也要作为是新时代干部队伍建设必须认真回答的重大现实课题。基于此，中央层面适时提出要建立容错纠错机制，以为干部松绑鼓劲。自2013年11月召开的党的十八届三中全会正式提出要“宽容改革失误”以来，容错机制便成为一个常用概念。随后，在中央全面深化改革领导小组第17次会议、第21次会议、2016年全国“两会”、党的十八届六中全会等重要会议上都对建立容错纠错机制作出了要求。2018 年 5月，中共中央办公厅印发了《關于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，继续强调要建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误。2020年4月，中共中央办公厅印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，再次明确提出，既要把“严”的主基调长期坚持下去，又要善于做到“三个区分开来”，加大正向激励力度，持续抓好激励干部担当作为有关具体措施落实。

在党中央的有力推动下，诸多地方随即展开探索。一些省（直辖市、自治区）、地市和县（市、区）均在不同层面制定出台了多个政策文本。这里以省级为例，对容错机制政策文本进行梳理。可以发现，从2016年3月先后有浙江、四川、陕西等地陆续制定了容错激励管理办法（详见表1）。

从表1可以看出，近年来大多数地区都在遵守中央有关规定的基础上，结合各地实际量身制定了自身的容错办法。从公共政策的角度看，这完成了“政策制定”这一重要的前端环节。但是，任何一项政策的完整链条都不只是政策文本的制定，还包括政策的执行及其效果评估。

然而，综合笔者调研及其他各类数据发现，当前容错机制在不少地方遭遇了“空转”的困境。空转原本是一个物理概念，用来描述系统“出力不出工”的怠速运转状态。当前，在贯彻落实容错机制过程中，这种现象亦有显现：虽然各地结合自身实际制定了相应的容错机制政策文本，并作出了明确的落实指令和要求，但是具体执行过程中鲜见完全落实到位，从而导致容错政策文本处于空转状态，并未完全释放应有的激励效能。2019年，笔者在江苏、浙江、上海等地调研，期间近8成的受访者在谈及容错机制时提出，其主要症结在于“得不到有效落实，空转的多，有效执行的极少。”随后，在笔者的一次问卷调查中，当回答“当前容错机制面临的最大障碍是什么”的问题时，53.7%的受访者亦选择“空转情况多，执行难”（详见图1）。这些数据都说明，当前容错机制的执行落实情况不容乐观，“局部空转”已成其客观现象。

容错机制缘何陷入“局部空转”

容错机制陷入“局部空转”，在一些地方已成一种客观现象。对此，需要从多层面检视其诱发因素。总体上看，政策文本边界范围不够清晰、少数“一把手”担当不足、上下认知态度不一致、社会氛围不宽松等是主要原因。

一是政策文本不够清晰、边界范围模糊。经验表明，政策文本的清晰程度特别是边界范围的合理划分是一项政策能否得以有效执行的直接影响因素。调研发现，当前容错机制陷入空转的主要症结即在于此。对于哪些错可以“容”哪些错不能“容”，一些地方制定的政策文本虽然作了说明，但是大多采取模糊处理的方式，尚未作出清晰界定。比如，一些地方虽然明确提出可容之错主要是改革创新中非主观性的错误、因外在复杂因素诱发的错误、努力工作形成的无心之错。但是，并未以制度的形式对各种错误的主要情形、具体情况、尺度标准、粗细详略和边界范围作出清晰划分。以“公心”和“济私”为例，一些受访干部提出，有的容错办法规定“根据主观动机，辨识是某些错误到底出于公心还是假公济私，以分清是无心之过还是明知故犯”。但是，何谓“公心”和“济私”，相关条文并没有对其具体内容和研判标准作出明确划分，从而导致具体执行部门很难作出研判。而一旦难以研判，就会使容错机制搁浅而止、无疾而终。

二是部分“一把手”缺少担当、未能准确把握政策标准。在公共政策执行过程中，“一把手”的态度理念和行为方式，往往发挥着关键性的影响作用。调研过程中，34.9%的受访者认为，当前容错机制陷入“局部空转”的一个重要原因就是有些地方的“一把手”态度犹豫、推动乏力，位于同类问题首位（详见图2）。其一，心存顾虑、缺乏担当。有些“一把手”虽然深知科学合理容错对当事人和其他干部带来的积极作用，对政策文本的理解和把握也较为准确，但是担心给别人容错了，谁来为自己负责、谁来保护自己。这些顾虑使不少“一把手”缺乏容错的勇气和担当，直接导致容错纠错陷入空转。其二，理解有偏差、政策标准把握不准。有些“一把手”虽然有担当，也愿意给当事干部撑腰鼓劲，但是由于个人对容错政策条文的理解程度不同，特别是对一些原则性规定的尺度把握不准，从而导致在程序启动、核查研判、作出决定等环节难以形成一致意见，最终使容错机制无功而返。

三是上位支撑不足，容错意见极易陷入“地方粮票”。上下级政府之间的互动关系、默认程度，对于政策的执行落实发挥着深层次的规制作用。调研发现，如果容错决定的认定部门在上下级之间有较为默契和一致性的态度意见，那么就会使容错结果得到很好的执行。相反，如果上下级之间对是否可以纳入容错范畴、在多大程度上予以容错、容错意见该如何作出等具体细节问题存在不同意见或严重偏差，那么就很可能使容错程序难以启动，即使啟动也难以完全付诸实施。调研中，诸多基层干部反映，由于上下级之间对错误缘起、行为定性、容错范畴等存在不同认知，时常导致基层政府作出的容错处理意见成为“地方粮票”，难以得到上级部门的认定。这种情况既直接使具体的容错个案陷入空转，而且给主导容错的初始主政者带来巨大的心理压力，使其产生是否会面临被追责的焦虑。久而久之，就会促使一些“一把手”出于自保的本能，在本应积极容错的情况面前“按兵不动”。

四是公众认知有偏差，良好社会氛围尚未形成。公众的认知态度是容错机制能否得以落实的外在影响因素。调研发现，容错纠错陷入“局部空转”，很大程度上与公众存在认知误区和社会舆论氛围不足有关。总体上看，当前不仅干部对“错”比较敏感，而且公众对“错”也不够宽容。一些人认为“既然要容错，必定是有错在先”，还有人认为“干部不能犯错，犯错就要问责”。这些不全面不客观的思想认知，使当事干部和容错机制主推部门“谈错色变”，整个社会也难以形成理性看待失误的风气，从而不可避免地容错机制陷入“局部空转”。

何以防止容错机制落入空转

从政策的初衷看，建立容错机制的主要出发点显然是为了释放激励效能，激发产生更多的有效作为。因此，面对当前容错机制局部空转的困境，亟需从多方面推动其有效落地。

第一，明细容错标准，清晰容错边界范围。如前所述，标准细则不明、线条粗化是导致容错机制陷入“局部空转”的主要诱因。这说明，当前要防止容错机制陷入空转，应当先要从标准、细则等方面入手，以明晰的量化标准降低“错”的认定难度。总体上看，对“错”的界定必须以客观事实为准绳，要把“错”界定科学、界定精细、界定准确，最大限度剔除主观因素。为此，可以探索建立容错范畴示范清单。比如，运用典型案例列举的形式将容错范畴的原则性规定具体化，使操作者便于对照应用，特别是要对一些“故意曲解、随意变通”“无心之过、明知故犯”“积极作为、好大喜功”“主动纠错、坐视不管”等原则性、抽象性的表述，作出清晰界定和明确说明。为实现这一目标，可建立“容错纠错认定工作人才库”，吸收法律、金融、建筑、化工、会计、审计等专业人员共同贡献专业研判智慧，对容错事项进行专业评估。

第二，优化容错程序，用明确规程消除当事者顾虑。思想有顾虑，行动必迟缓。容错程序不明是诱发容错机制陷入空转的重要原因所在。因此，要通过明确容错程序打消当事者顾虑。一是要推动纪检监察和组织部门主动介入。很多受访者反映，大多数情况下“出错”干部不便主动向纪检或组织部门提出容错诉求。此时，纪检监察和组织部门就应该主动走出去，先与当事干部谈心谈话，充分了解事情的前因后果及其本人的容错意愿。二是要优化具体流程。在有关部门与当事人充分沟通的基础上，要及时启动容错程序。可按照“按照干部管理权限，相关问责机关及职能部门协同开展调查—广泛听取意见—纪检监察机关、组织部门、当事人所在单位党委（党组）以及相关职能部门及时组织会商—同级党委（党组）审核把关，情况复杂、社会关注度高的报上级党委审核—作出认定结论—及时向当事人及其所在单位反馈结果—符合免责情形的，在一定范围内公开容错意见—对存在错误的，实施教育提醒”。

第三，坚持系统推进，多方协同打好“组合拳”。落实容错纠错机制需要相应的配套机制，以寻求多方合力。首先要坚持条块同向发力，提高容错机制的协同性。特别是要促进条块在程序启动、调查研判、责任认定、结果审定等环节的协同合作、相互配合，防止出现“地方粮票”。这是诸多基层干部提出的隐忧和期待。同时，还要结合岗位性质和潜在风险，建立容错纠错分类对待办法：对于创新要求强、工作难度大、潜在风险高的岗位给予较高的容错区间;对于常规化工作较多的岗位给予较低的容错区间并强化风险预警，将科学容错与严肃问责有机结合起来。在作出容错意见以后，还应建立事实澄清机制，还当事干部一个清白、群众一个明白，帮助当事干部减轻思想负担。

第四，强化“一把手”的责任担当和研判能力。“一把手”是干事创业的“领头雁”，是担当作为的“火车头”。调研中，一些县（市、区）委书记和部门“一把手”坦言，自己对政策地理解程度和执行力直接影响容错机制能否在所在地区或部门得以贯彻落实。34.9%的受访干部亦认为，“一把手”持观望态度是诱发容错机制陷入空转的主要原因，这在同类因素中居于首位。可以说，在各项政策均已明朗的情况下，“一把手”对相关标准的判断尤其是主动担当精神起着关键性作用。因此，可以通过主题教育、舆论宣传和上级领导谈心谈话等多种途径，教育引导 “一把手”主动担当作为，在认真吃透政策精神的基础上及时研判、迅速拿出指导性意见，主动推动组织、纪检监察部门按程序办理。特别是要主动做好与上级党委及有关部门的沟通协调工作，以防基层作出的容错意见变成“地方粮票”。对于明显存在疑虑和缺乏担当精神的“一把手”，上级部门则应加强指导，通过谈心谈话或严肃问责等方式，帮助端正思想认识，引导或倒逼其积极落实容错政策。

第五，充分发挥典型案例归集整理及示范引领作用。调研发现，贯彻落实容错政策，以案释规、以案析理最具说服力，效果也最好。因此，基层普遍期待有典型案例发挥“导航”功能，用典型案例来证明组织上确实在为担当者撑腰，对尽职者免责，给过失者容错，让平庸者让职。为此，亟需加大案例征集并发挥其示范引领作用。可以市县为单位，按照“对应标准—当事干部主要事由—组织决定意见—后续跟踪管理”等格式规范，定期汇总收集具体人和事的案例，经所在地区党委组织部门审定后报送地市或省级有关部门，形成典型案例信息数据库，以在本省范围内形成有效示范。

（作者为江苏省社科院廉政与治理研究中心研究员）

【注：本文系中宣部宣传思想文化青年英才资助项目“政治生态情景中的容错激励机制构建研究”及江苏省社科基金学习贯彻党的十九届四中全会精神推动省域治理体系和治理能力现代化建设走在前列专项研究“三项机制实施效能检视及其效度提升研究”（项目编号：20ZLA023）的阶段性成果】

【参考文献】

①郑家亨：《统计大辞典》，北京：中国统计出版社，1995年。

②《马克思恩格斯文集》（第9卷），北京： 人民出版社，2009年。

③陈朋：《容错与问责的逻辑理路及其合理均衡》，《求实》，2019年第1期。

责编/李一丹    美编/王梦雅