党内法规制度执行力提升的困境和路径选择

熊辉 吴晓

关键词党内法规 执行力 党建

党的领导与执政的能力的重要标准就看能否切实落实党内法规，党内法规执行力关乎党内法规的权威和尊严、关乎党内法规的生命力。党的十八大以来，中国共产党的高度重视党内法规制度执行力，虽然党内法规执行力现在有了不小进步，但与全面从严治党的要求相比仍然大力提升党内法规制度执行力，亟待解决党内法规制度执行力方面的一系列问题，从而在全面从严治党的实践中将党内法规制度的内在价值通过有效路径和手段转化成管党治党的效力。党内法规制度执行力的提升，不仅是可以有效检验党内法规制定环节的可行性与合理性，也是改善党依规依法治党管党方式、实现党的执政目标的关键所在。

一、党内法规执行力的提升是实现党内法规效应的要求

党内法规体现了党执政能力和巩固执政地位的要求，提升党内法规的执行力的根本目的不仅在于巩固党在完善国家治理体系和治理能力现代化中的地位，而且在于提升党的执政能力、稳固党的执政地位。

第一，运用党内法规彰显党内法规权威性的必然逻辑。党内法规制度作为我国法治体系重要部分和具体化的规范形式，是中国共产党政治权威性来源。党内法规是党内“法”的方式体现党的意志和全体党员的意志，以制度的形态，紧紧围绕党的工作将党的意志、党的行为方式、党的政治观点、党的主张、党的思想、党的工作方式等，以党的意志体现出来并以党的纪律这种强制方式保障实施，其权威性在黨内其他规范性文件难以企及的，因此，党内法规执行力是实现其内在价值转换为现实效力的必然选择，对彰显党内法规的权威性起着极其重要的作用。如果执行党内法规不力或执行中变相执行、选择执行甚至只是口头执行，这不仅危害党内法规制度体系，造成是对党内法规权威性的漠视，更会引发对党的领导权威和执政能力的质疑，危及党的领导和执政地位。

第二，提升党内法规执行力是保障党内法规效果的必然要求。运行党内法规体系是执行者根据党的实际工作的需要统筹安排、协调调度、组织实施、保障评估的过程，其运行的复杂性、程序性和规范性的要求，都需要执行者具备相当的能力和执行力，具备从抽象理念层面到具体实践层面转化的能力和水平，其执行过程是从静态的制度层面实现向实践层面转化的动态的党内法规体系的能力。

第三，提升党内法规执行力是依规治党的必然诉求。中国共产党先进的制度是依规治党、从严治党的前提和根本保障，是全面从严治党的制度抓手。如果党内法规的执行力度不够甚至制度空转，那么党内法规的预期成效也将难以实现，因此，提升党内法规执行力是全面从严依规治党的必然诉求。

二、影响提升党内法规执行力的因素多维分析

制约和影响党内法规执行力的因素是多方面的，既有制度建设上的，也有思想建设上的;有党内法规执行监督方面的原因，也有党内法规制度执行的保障制度的问题，有主观方面的因素，也有客观方面的问题。归纳起来主要因素如下：

第一，党内法规执行中存在缺位和打折的现象。首先，相当多的基层党组织和部分领导干部不熟悉党内法规的具体规定，导致执行党内法规存在缺位和打折的现象。譬如，很多基础组织和党员缺乏对于党务公开的内容、程序和条件的了解，难以在执行党内法规的过程中提供有操作性的指导。另外，有些党内法规过于模糊和抽象，也没有制定出相应的具体可操作的细则，造成了基层党组织和党员执行中的阻碍和漏洞。其次，执行主体党规意识淡薄。党内法规如果没有权威或其权威没有得到足够尊重，党内法规就会沦为废纸，难以贯彻落实。一些党员干部对党内法规束之高阁，平时不认真学习党内法规精神，漠视党内法规制度要求，严重影响了党内法规的有效执行。更有人凭主观意志办事，异化执行党内法规，执行大打折扣或选择性执行，甚至拒不执行，党内法规的效应被大打折扣。

第二，监督党内法规执行的问责不足。保障党内法规得到切实贯彻执行，就必须强化党内法规的问责力度。过去，由于未建立党内法规执行的责任追究制度，纪委和监督机关存在着轻案重纪或重案轻纪的偏差，甚至存在选择执纪的情况，对违规行为查处的力度不够，监督问责被弱化，领导干部徇私枉法的问题屡见不鲜。由于各监督主体职能划分不清，存在无人督促、不愿督促的情况，监督考评不到位，督促制度未严格实施，导致党内法规制度的权威性得不到体现。因此，各级党委及其领导干部应当肩负起监督党内法规执行的领导责任，“各级党委对职责范围内的党风廉政建设负有全面领导责任。”对于不履行党内法规执行责任的责任主体，要按照党内法规的要求，从严问责、依法问责、全面问责，切实保证党内法规的贯彻执行。

第三，党内法规制度还未完全形成完善的体系。改革开放以来特别是十八大以来，中国共产党制定、修订和完善了一系列党内法规，但相比新时代党建面临的新任务和党肩负的历史使命与重任，依旧需要不断健全完善党内法规。一是仍需完善党内法规。党的建设的发展特别是全面从严治党的快速发展，导致党内法规赶不上新时代全面从严治党的速度，一大批过去制定的党内法规需要根据党的建设的新要求重新修订或制定，一批抽象的原则性党内法规需要具体化和完善，因此，新时代有关党内法规制定的有权主体适时根据党的建设的需要制定新的党规，或及时根据党的建设的要求修订过时的党规。二是切实解决长期存在的党规轻程序重实体的问题。党内法规制度重视实际效果和结果正当，存在忽视程序自身独立性价值的倾向。实际上，程序正当也是有效保证实体目标实现的必然要求。党规对程序的作用强调不够，对程序的规定十分欠缺，党规实施过程中缺乏程序规范性指导，导致随意性、主观性操作党内法规的问题。

三、提升党内法规执行力的路径选择

提升党内法规执行力要求提高党员的政治意识、确保党员监督主体地位、增加党内法规执行的资源投入等入手，不断改进党内法规执行力的体制机制。

第一，提升党内执行主体的政治意识。党内法规是执政党政治思想的制度化，党内法规体现的是制度化的执政党理念、路线、方针、政策，党内法规是执政党治国理政的行为规范、精神境界和道德情操。作为落实的党内法规的执行者要实现党内法规的政党价值追求与权威效果，使执行者形成与党内法规产生一致的价值认同，必须通过正向制度引导和负向制度督促的方式塑造执行主体的高度政治觉悟和意识。因此，有必要提高执行主体的政治站位，增强思想认同基础。坚持广泛性与针对性并重方式，推动党员了解、掌握和熟悉党规知识，引导党员领导干部和广大党员牢固树立党内法规意识、纪律意识和制度意识，开展线下线上的定期或不定期的开展学习党内法规的知识的活动，在党员中推广“学习强国”APP的使用，开设专门板块推动党员学习党内法规，多种方式普及广大党员学习党内法规的内容，增强党员认同党内法规的思想基础。

第二，明确党员监督主体地位，强化执行主体的监督问责。“党员的民主监督不仅是权利，更是不容推卸的义务，是对党应尽的责任。”其一，明确党员监督党规执行的主体地位。要教育广大党员应牢固树立监督党内法规执行的意识。要组织党员学习和把握党章、党内监督条例等重要党规，让党员了解自身监督党规执行的主体地位，明确自身的监督责任，积极主动监督党规的执行。要强化党员的监督意识，要加强对党内法规的宣传解读，让党员群众明确党内法规的具体内容、实施程序及其含义，有效增强党员监督党规执行的意识。其二，强化执行主体的监督问责。以制度规范约束执行主体是确保党内法规执行者坚定政治站位的制度保障。监督和问责党内法规执行主体本身的职责及其行使的自由裁量权，能够通过制度的工具性功能筑牢执行者的政治立场。实践中，党内监督与问责主要依靠上级党组织和纪委专责监督执行主体，这是落实执行主体职责的方式，也是上级党组织与纪委履行职责的要求。基于此，一方面党内法规必须明确监督和问责的主体和客体，另一方面，党内法规应当厘清监督与问责的适用条件。上级党组织和纪委应当依照党内法规和监督职责，切实履行职责，全面掌握和了解下级党组织和党员执行党内法规的情况，如果发现被监督者存在违背党内法规的问题，应当及时提醒和纠正，对于依据党内法规需要问责的，及时启动责任程序，追究违规的责任。

第三，强化党规执行资源的投入。党规执行的实践证明，确保党规执行力就必须确保执行资源的有效投入，资源投入以人力资源和财力最为关键。从基本的资源投入来看，党内法规执行的內容、对象不同以及不同的执行阶段投入的执行资源是不同的。一般来说，党内法规执行前期执行的侧重点主要放在在宣传和普及工作方面，通过各种形式的宣讲、微视频等方式普及党内法规知识。在执行中期阶段，党内法规执行则侧重形成党内法规的刚性有力威慑力，在党员中形成普遍的党规制度刚性约束力。在党规执行后期，要采取有效措施切实巩固党规约束力已取得的效果，形成常态化的党规约束机制。同时，应当确保和及时更新党规执行各个阶段的资源，形成其执行的有机运行机制。就执行的人力资源而言，提升执行主体即广大党员的能力素养比单纯数量上的投入，其意义要重要得多，因此，要切实培养执行主体即广大党员的政治素养和法治素养，尤其要将德才兼备作为培养的重要内容和标准，作为执行主体培养的目标和长效优势来对待。

此外，有必要建立党规运行中的信息沟通机制，畅通党员获得党规执行信息传播渠道，便于党员获取党规执行信息。在党规执行过程中执行主体必须真实及时反馈党规执行过程中存在的问题，确保有权主体及时调整、修补不适宜的党规。因此，有必要建立党规资料信息库，形成党规执行信息搜集沟通联动机制。